13

Содержательный модуль 1. Основные положения региональной политики Европейского Союза.

Тема 1. Базовые понятия региональной политики ес.

План.

1. Сущность понятия регион, основные цели и принципы региональной политики ЕС

2. Формирование и развитие региональной политики ЕС.

3. Институциональное управление региональной политикой ЕС.

1.1 Сущность понятия регион, основные цели и принципы региональной политики ЕС

В настоящее время Европейский Союз остается одним из основных центров сосредоточения значительной части экономического потенциала мирового хозяйства и наиболее богатых стран в мире. Однако все еще сохраняются значительные социально-экономические диспропорции между этими странами, а так же между некоторыми регионами внутри стран ЕС, которые особенно увеличились после последней интеграционной волны 2007 г. и 2010 г.

Например, до 2004 г. ВВП на душу населения самого бедного региона составлял две трети (67%) среднедушевого ВВП ЕС. После вступления десяти новых стран участников среднедушевой ВВП в самом бедном регионе составил меньше трети (28%) среднедушевого ВВП ЕС. И снова, 43% объемов производства в ЕС приходятся лишь на 14% территории ЕС – географический пятиугольник, где производится продукция с высокой добавленной стоимостью, который образуют Лондон, Гамбург, Мюнхен, Милан и Париж (где проживает около трети населения указанной территории). Люксембург, являющийся самой богатой страной-членом ЕС, по уровню дохода на душу населения, теперь в семь раз богаче самой бедной страны ЕС - Румынии, а на региональном уровне отличия еще сильнее. [9]

Таким образом, в пределах европейской интеграционной группировки существуют проблемные территории. Среди них особенно выделяются регионы с неблагоприятной хозяйственной структурой, т.е. отсталые аграрные и де­прессивные старые промышленные регионы; регионы с острыми социальными проблемами (осо­бенно хронически высокой безработицей, в том числе молодежной); с недостаточными собственными ре­сурсами для достижения долгосрочного устойчивого развития (периферийные и островные регионы).

В соответствии с определением, представленным Статистическим комитетом ЕС, под регионом понимается участок земли с более или менее определенно отмеченными границами, который часто является административной единицей национального государства.

Регионы в ЕС идентифицируются по специфическим особенностям  таким как [1]:

• ландшафт (горы, побережье, леса и т.д.),

• климат (засушливый или влажный),

• язык (например, в Бельгии, Финляндии, Испании),

• этническое происхождение (например, в Уэльсе, Швеции и Финляндии или стране Басков);

• общая история.

Для административных или статистических целей границы региона, как правило, обозначаются на основе одного из следующих критериев [1]:

а) естественные границы: реки; горы; берега моря или озера; обширные леса или болота, где наблюдается малонаселенная местность.

б) исторические границы: до сравнительно недавнего времени, большая часть Европы состояла из герцогств, княжеств, вольных городов, царств и т.д. В ряде случаев, некоторые из рассеянных территорий феодальной эпохи остались на современных картах как анклавы (Ватикан (анклав на территории Италии), Мальтийский орден (анклав на территории Италии), Сан-Марино (анклав на территории Италии)и т.д.). Будут ли эти исторические границы продолжаться использоваться в качестве региональных границ часто зависит от остроты территориальных разногласий, возникших при формировании национальных государств. Так, на севере Испании, например, сложные административные границы отражают рассеяние территорий при королях Арагона и Наварры. В отличие от Франции, где полностью реструктуризация административных единиц была осуществлена при Наполеоне.

в) административные границы: для большей функциональности органов государственного управления (оборона, налогообложение, правосудие и т.п.) осуществляется выделение административных единиц для передачи ответственности органам власти "Сверху вниз" через федеральные структуры. Иногда административные единицы имеют "естественные" или "исторические" границы, иногда довольно условные, выделенные территориальными единицами: коммуны, графства, провинции и т.д. Другие административные границы являются религиозными структурами (приходы, епархии - это старейшие административные единицы), либо созданы для удовлетворения потребностей демократического представительства (например, отделений и электоратов).

Причина сохранения в странах ЕС устойчивых региональных общностей напрямую связана с широко распространенной у европейцев многоуровневой самоидентификацией. Например, хорошо известно, что за пределами своей страны жи­тели Германии, Великобритании или Испании представляются соответственно как нем­цы, британцы и испанцы. Однако при общении у себя на родине эти люди всегда под­черкивают свою региональную принадлежность. Например, баварец, шотландец или каталонец четко отличает себя, например, от жителя Саксонии, Уэльса или Андалусии. При этом сепаратистские настроения имеют место довольно редко - чаще люди одновременно ассоциируют себя с единой нацией-государством. Распространена в самосознании мно­гих европейцев и тесная связь с «малой» родиной. Так, населяющие север германской федеральной земли Бавария немцы называют себя франконцами. В беседе с новым знакомым они обычно идентифицируют свое место жительства с родным городом (Нюрнберг, Вюрцбург, Бамберг и т.п.), пояснив, что он находится в земле Бавария, одна­ко могут обидеться, если их назвать баварцами. При этом жители Средней, Нижней и Верхней Франконии любят подчеркивать различия между собой, да и внутри этих регио­нов существует самоидентификация людей с отдельными городами и районами. Есте­ственно, в разных странах ЕС (да и внутри них от района к району) степень такой сложносоставной территориальной идентичности различается¹. Тем не менее во многих слу­чаях именно она не позволяет стереть региональные границы даже в случае создания искусственных сеток административно-территориального деления (АТД) или, что случа­лось в европейской истории неоднократно, разрыва единого региона государственными границами. [2]

C началом процесса европейской интеграции и в особенности с каждым последующим его расширением становились заметны существующие широкие не только социально-культурные, но и экономические диспропорции между странами-участниками и регионами. В рамках первых моделей построения европейского сообщества стала очевидной необходимость создания общих программ по нацеливанию ресурсов, как минимум, на крупномасштабные инфраструктурные проекты, в частности транспортные сети и коммунальные службы, а так же на реализацию других экономических проектов, которые выходили за пределы отдельных регионов. Это было практическим проявлением сплоченности при построении Европейского Союза как единой экономической системы, базирующейся на положениях единой для стран-членов региональной политики.

Согласно определения Ассамблеи Европейских регионов (в настоящее время - Европейский Парламент), региональная политика – это важная составляющая экономической политики государства, охватывающая комплекс разнообразных законодательных, административных и экономических мероприятий, которые проводятся как центральными, так и местными, органами власти, и направлены на регулирование процессов размещения производительных сил. С момента подписания Договора о Европейском Союзе (1993 г.) в официальной документации наряду с термином региональная политика все чаще начинает встречаться термин политика сплочения (сohesion policy), который по сути становится синонимом региональной политики, а в более поздней документации (с 2007 г.) практически заменяет его полностью.

Статья 158 Лиссабонского Договора нацеливает действия Сообщества на укрепление экономической и социальной сплоченности расширенного Европейского Союза посредством снижения экономических, социальных и территориальных различий в странах и регионах. При этом основными приоритетами Сообщества в достижении намеченных целей являются [7]: укрепление устойчивого развития, повышение конкурентоспособности, содействие занятости и социальной интеграции, защиты и улучшение качества окружающей среды. В соответствии с этим были определены современные цели Региональной политики ЕС, которые опубликованы в Руководстве политики сплочения на 2007 -2013 гг., а именно [10]:

Цель 1 (Objective 1) - конвергенция, что означает ускорение сходимости наименее развитых стран-членов путем улучшения условий для роста и занятости, увеличения и улучшения качества инвестиций в физический и человеческий капитал, развития инновационных процессов и создания общества знаний, выработки способности адаптации к экономическим и социальным изменениям, охраны и улучшения окружающей среды, повышения административной эффективности.

Цель 2 (Objective 2) - региональная конкурентоспособность и занятость - означает укрепление конкурентоспособности всех остальных регионов за счет повышения их привлекательности, преумножения положительных экономических и социальных изменений; дальнейшего развития торговли; увеличения и улучшения качества инвестиции в человеческий капитал, инновации и развитие общества знаний, предпринимательство, защиту и улучшение окружающей среды; повышения адаптируем ости трудовых ресурсов и бизнеса; развития эксклюзивных видов деятельности.

Цель 3 (Objective 3) - европейское территориальное сотрудничество - означает укрепление трансграничного сотрудничества совместных местных и региональных инициатив; транснациональное сотрудничество относительно комплексного территориального развития в рамках указанных приоритетов Сообщества; а также укрепление межрегионального сотрудничества по обмену опытом на соответствующих территориальных уровнях.

Для достижения указанных выше целей в Руководстве по Региональной политике ЕС [10] выделяются следующие основные принципы взаимодействия стран-членов:

• комплементарность (complementarity) - суть принципа раскрывается свойствами математической категории «комплементарные множества», которые подходят друг к другу, как ключ к замку;

• слаженность действий (coherence) ;

• скоординированность (coordination);

• согласованность (conformity);

• дополняемость (additionality) – означает, что средства, выделенные на цели региональной политики не должны заменять инфраструктурные расходы стран, для которых выделяются эти средства. Средства должны быть нацелены на европейские приоритеты Союза в условиях повышения конкурентоспособности и создания рабочих мест. При этом Комиссия и государства-члены должны следить за тем, чтобы по крайней мере 60% расходов направлялось на задачи конвергенции и 75% от расходов на задачи региональной конкурентоспособности и занятости;

• субсидиарность (subsidiarity ) – это принцип, гарантирующий то, что Союз не предпринимает никаких действий (за исключением тех, которые падают под его исключительную компетенцию), которые будут менее благоприятны и эффективны, чем те которые предпринимаются на национальном, региональном или местном уровне [10]. Субсидиарность в общественных отношениях—принцип приоритета прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности, приоритета (при прочих равных условиях) более мелкой, ранее образованной и близкой к личности общности по сравнению с общностью более крупной или общностью более высокого уровня [11].

• пропорциональность (proportionality) – заключается в определении обязательств стран-членов пропорционально общей суммы расходов на отдельную оперативную программу конвергенции. Этот принцип относится: 1) к выбору показателей измерения результатов, определения обязательств в отношении их оценки, управления и отчетности, 2) к контролю и мониторингу, т.е. если, например, программа не превышает 750 млн. евро и вклад Комиссии не превышает 40% от общественных расходов, то государство имеет меньше обязательств в отчетности перед Комиссией;

• партнерство, равенство между мужчинами и женщинами и недискриминация (partnership, equality between men and women and non-discrimination) – подразумевает возможность участия наряду с органами власти различных организаций, представляющих гражданское общество, экологических партнеров, неправительственных организаций и организаций, ответственных за обеспечение равенства между мужчинами и женщинами в программах конвергенции, в переговорах, касающихся использования Структурных фондов. При этом они могут участвовать на каждом этапе программирования средств (создание, наблюдение и оценка);

• устойчивость развития и использование средств по направлениям приоритетов Лиссабонской стратегии (sustainable development and using the funds to focus on the Lisbon strategy priorities).

После подписания Лиссабонского договора, начиная с 2007 г., основными финансовыми инструментами по достижению современных целей региональной политики ЕС являются специально сформированные фонды, к которым относятся:

1) Фонд европейского регионального развития (the European Regional Development Fund, ERDF) – нацелен на поддержку специальных программ регионального развития, экономических изменений, повышение конкурентоспособности и территориального сотрудничества стран-членов ЕС;

2) Фонд сплочения (the Cohesion Fund) – сфокусирован на обеспечение транспортной инфраструктуры и окружающей среды, повышения эффективности энергообеспечения для стран, где валовый национальный доход ниже 90% от среднего значения по ЕС;

3) Европейский социальный фонд (the European Social Fund , ESF) – создан для повышения уровня приспособляемости трудящихся и работодателей к изменяющимся условиям; увеличению уровня доступности рынка труда; привлечения общественности к борьбе с дискриминацией и облегчению доступа к рынку труда невыгодных людей; продвижения реформы занятости.

Успешная реализация региональной политики ЕС зависит от действенности и функциональности механизма ее воплощения в жизнь, который базируется на различных надгосударственных законодательных актах и национальных программах, которые вводились в действие на том или ином историческом этапе развития ЕС. К основным законодательным и нормативным актам, которые регламентируют способы и методы достижения основных целей региональной политики ЕС относятся (в хронологическом порядке по мере их принятия, окончания действия и современной правопреемственности):

1. Римский Договор (1957 г.);

2. Договор о создании Европейского сообщества (1965 г.);

3. Декларация «Преимущества тесных связей между Комиссией Европейских сообществ и региональными и местными властями в связи с задачами государств по обеспечению исполнения законодательства коммун»(1984 г.);

4. Резолюция по вопросам региональной политики «Хартия Сообщества по регионализму» (1984 г.);

5. Единый Европейский Акт (1986 г.);

6. Маастрихтский Договор (1992 г.);

7. Амстердамский Договор (1997 г.);

8. Берлинское соглашение по «Повестке дня - 2000» (1999 г.);

9. Ниццкий Договор (2001 г.);

10. Лиссабонский Договор (2007 г.);

11. Лиссабонская стратегия роста и занятости в рамках политики сплочения ЕС (2007 г.).

12. Постановления Совета ЕС: «Общие положения о Европейском фонде регионального развития, Европейском социальном фонде и Фонде сплочения» № 1083/2006; «Об учреждении Фонда сплочения» № 1084/2006; «О создании инструмента для содействия к вступлению (IPA)» № 1085/2006;

13. Постановление Европейского парламента и Совета ЕС No 1082/2006 « О европейской группировке территориального сотрудничества (EGTC)»;

14. Руководство по политике сплочения на 2007-2012 г.

Вышеназванные законодательные и нормативные акты, которые в настоящее время внимательно рассматривают как страны-члены, так и регионы Европы, представляют собой основные руководства для регионов, идущих по пути расширения и укрепления своих полномочий. Данные документы содержат нормы и стандарты, раскрывают сущность направлений и основных моментов федеративных отношений. И вместе с тем это не уставы, которые устанавливают минимум требований, необходимых для признания региона. В богатом разнообразии регионов Европы представлено большое число моделей и структур, которые определяют пути регионального развития. Они определяют направления, по которым, как считают европейские региональные политики, должны двигаться все регионы.

Итак, региональная политика ЕС нацелена на обеспечение экономического роста, повышение конкурентоспособности, улучшение качества жизни и устойчивого развития стран-членов ЕС. Она является выражением солидарности с менее развитыми странами-членами и их регионами благодаря концентрации средств на сокращение значительных экономических, социальных и территориальных различий, которые все еще существуют между регионами Европы. За период 2007-2013 гг. в рамках реализации Региональной политики ЕС в регионы Европы планируется инвестировать в общей сложности 347 млрд. € (По данным [10]). Финансирование регионов осуществляется, например, с целью улучшения транспортных сетей и интернет-связи в отдаленных регионах, условий для деятельности малых и средних предприятий в неблагополучных регионах, повышения уровня образования и квалификации, инновационного развития, содействия разработке новых продуктов и методов производства, повышения эффективности использования энергии, сохранения окружающей среды, борьбы с изменениями климата и др.