Букеевская орда

К Западному Казахстану в качесгве самостоятельной админист­ративной единицы была отнесена Букеевская орда, или Букеевское ханство. В 1801 г. казахи орды, по указу императора Павла I, отделившись от Младшего жуза, ушли на земли между Уралом и Волгой, пустовавшие после откочевки части волжских калмыков на земли Джунгарии. Старший из султанов Букей был официаль­но возведен в ханы орды в июле 1812 г. Ханская власть, просущест­вовавшая здесь до 1845 г., была заменена Временным советом во главе с русскими чиновниками³⁶.

Хан закреплял сезонные кочевья и зимовки за теми или иными родами и отделениями, передавал казахской знати в собственность земельные участки, освобождал отдельные категории феодалов от несения общих повинностей и уплаты государственных налогов. Он же возводил в тарханское достоинство за службу, представлял к награждению медалями, готовил представления на присвоение офицерских чинов. Существовал совещательный орган — Ханский совет, — члены которого назначались самим ханом. Съезды знати стали созываться редко, да и то больше по инициативе царского правительства, пытавшегося таким образом поднять авторитет хана.

В руках хана сосредоточилась административная, законода­тельная и судебная власть. Он разбирал судебные дела, в том числе и в судах второй инстанции, состоявших из родоначальников и биев. При хане Джангире были введены телесные наказания, регламентирована система государственных сборов, упорядочено по­лучение кредита и совершение торговых операций.

Новые обязанности возлагались на родоправителей и старшин орды: они теперь выступали в качестве ответственных лиц при аренде пастбищ, закупке сена, продаже скота, собирали традицион­ные налоги — зякет и согум, а также контролировали государст­венные налоги и общественные повинности. Кроме того, они долж­ны были вести статистику и составлять отчеты в вышестоящие инстанции.

При султанах и старшинах состояли муллы, которые, остава­ясь религиозными наставниками, одновременно выполняли функ­ции письмоводителей в ханской канцелярии. При Джангире суще­ствовал постоянный центр ханской администрации. Входившие в него "ханские депутаты" из султанов принимали участие в раз­боре тяжб, возникавших между казахами и русскими в погранич­ных селениях, они также наделялись особыми полномочиями при сборе недоимок и выполнении многочисленных частных поруче­ний хана.

Кроме того, при хане постоянно находилось 12 старшин (для выполнения специальных заданий) и султаны, посылавшиеся для наблюдения за порядком и сбором торговых пошлин на торговых местах в орде (они также представляли интересы казахов на торго­вых ярмарках вне территории орды).

Была организована канцелярия, включавшая "общий" и "та­тарский" отделы. Первый вел переписку с пограничными властями и центральными учреждениями, второй же — внутри орды и с дру­гими административными единицами Казахстана³⁷.

Область сибирских казахов. Приставство Большой орды

В первой четверти XIX в. в Восточном Казахстане было введе­но новое административное устройство. По "Уставу о сибирских киргизах" (казахах. — Н.Б.) Средний казахский жуз стал имено­ваться Областью сибирских казахов, которая делилась на внутрен­ние и внешние округа, расположенные за Иртышом, а те, в свою очередь, — на волости и аулы. В округа входило от 15 до 20 волостей, в волость — от 10 до 12 аулов, в аул — от 50 до 70 кибиток. При организации округов, а их к 1844 г. насчитывалось 8, за основу брались зимние кочевья, учитывалось родовое деление казахского общества.

В 40-х гг. XIX в. Кушмурунский округ преобразуется в Ат-басарский, а Аягузский переименовывается в Сергиопольский. Од­новременно возникают Кокпектинский и Алатауский округа, куда наряду с землями Среднего жуза вошла значительная часть тер­ритории Старшего жуза³⁸.

Омское областное правление являлось для Восточного Казах­стана высшим административным органом. Во главе округов сто­яли окружные приказы, куда входили: председатель — старший султан — и заседатели (два российских заседателя по назначению и два — из почетных казахов по выбору). В заседаниях имел право участвовать и командир казачьего отряда, расквартированного при ставке старшего султана. Коллегиальный характер рассмотре­ния различных дел в приказе ограничивал полномочия старшего султана округа, административные полномочия которого в округе охватывали сферу хозяйственной деятельности, вопросы просвеще­ния, судебные и следственные дела.

Впервые в истории Казахстана в 1822 г. была введена выборная система. Старший султан избирался только султанами. Он имел чин майора российской службы и являлся чиновником, поставлен­ным во главе местного правления. За десять лет службы старший султан получал дворянское звание. В случае отставки или срочной смены он оставался в числе почетных султанов.

Окружные приказы контролировали сбор податей, выполнение общественных повинностей, готовили отчеты по управлению ок­ругом в вышестоящие инстанции, собирали сведения о народонасе­лении, о сезонных пастбищах, землепахотных участках в степи, о количестве скота у населения, о транзитных торговых караванах и стационарной торговле³⁹.

Что касается волостного и аульного звеньев управления, то коллегиальность здесь не соблюдалась. Во главе волостей стояли волостные султаны. Общество могло производить их перевыборы, но только с согласия Омского областного правления. Султаны, не управлявшие волостями, свое звание сохраняли, но в дела управле­ния вмешиваться не имели права. Волостные чиновники, согласно российской "Табели о рангах", имели звание чиновников 12-го класса и пользовались правами волостного головы. Они подчиня­лись окружному приказу и наделялись исполнительной властью: выполняли приказы и постановления окружного приказа и судеб­ных приговоров⁴⁰.

Аульные старшины избирались жителями (султаны в выборах не участвовали) каждые три года, утверждались окружным прика­зом, и отменить выборы могло лишь начальство области. Чины старшинам не полагались, в правах они приравнивались к сель­ским головам, подчинялись волостным султанам, исполняли их приказания и были обязаны представлять им сведения о своем ауле⁴¹.

Мы уже говорили о том, что М.М. Сперанский в своем проекте "Плана государственных преобразований" выступал сторонником выборной системы в государстве, что нашло отражение в "Уставе о сибирских киргизах" (казахах. — Н.Б.). Предполагалось, что это облегчит управление огромной территорией пограничной области империи. Царское правительство стремилось создать здесь гибкую подконтрольную центру систему управления, обладающую дос­таточным влиянием в казахском обществе и способную проводить его политику. При этом контроль над выборами, особенно при избрании старших султанов и волостных управителей, полностью находился в руках правительства. Обычно кандидатуры выдвига­лись от нескольких кочевых групп, но право утверждения в долж­ности Омским областным правлением превращало выборы в фор­мальность. Хотя в Уставе и подчеркивалось, что волостные уп­равители избираются "целой волостью", право наследства приводило к пожизненной несменяемости волостных управителей.

Если закон нарушался при выборе старших султанов, то еще проще обстояло с выборами волостных султанов: при открытии округов число волостных управителей султанов и представителей других сословий — было почти равным, но со временем оно изменялось в пользу лиц несултанского происхождения. Постепен­но царское правительство вводило в аппарат местного управления старшин-родоправителей⁴². Приступая к постепенной ликвидации привилегий казахской феодально-родовой знати, оно стремилось постепенно низвести их в правах до рядовых кочевников. Послед­ние могли быть зачислены в сословия государственных крестьян, купцов и мещан.

Устав разрешил казахам селиться внутри империи, поступать на государственную службу. При этом, вступая в новое податное сословие, они на пять лет освобождались от уплаты податей и от несения рекрутской повинности⁴³.

В Восточном Казахстане с 1822 г. вводилась также новая судеб­ная система. Суд не был отделен от администрации. Органы местной власти наделялись преимущественно полицейскими функ­циями, они производили розыск, следствие и задержание лиц, совершивших то или иное преступление. По "Уставу о сибирских киргизах" (казахах. — Н.Б.) все судебные дела делились на две категории: уголовные и исковые. К уголовным относились: госу­дарственная измена, убийство, грабежи, "явное неповиновение ус­тановленной власти". Все остальные виды правонарушений, в том числе кража скота (барымта), считались исковыми. Уголовные дела рассматривались в окружных приказах на основании общих законов империи. Предварительное следствие проводилось одним из русских чиновников с участием казахского бия, выделенного для этой цели властями. В течение первых лет после организации округов официальные дела о барымте разбирались биями под контролем чиновников из окружного приказа⁴⁴.

В связи с феодально-монархическим движением в Казахстане в 20 — 40-х гг. XIX в. усиливалась роль военных судов, а также власть военных и областных начальников. Всех заподозренных в участии в волнениях (по решениям и без решения судов, а во многих случаях распоряжениями военного губернатора или област­ного-управления) ссылали в отдаленные районы Сибири, отдавали в солдаты, направляли на принудительные работы. Военные суды приговаривали к смерти целыми группами, особенно участников движения под руководством султана К. Касымова. Указом 1852 г. казахи за убийство, грабежи и барымту предавались военному суду.

В отличие от уголовных исковые дела разбирались биями в ау­лах и волостях на основании местных обычаев. Суды биев подраз­делялись на родовые, подродовые, аульные, их связь с официаль­ными органами власти со временем привела к фактическому ого­сударствлению значительной части этих судов. Все большее отражение находили в их решениях интересы царской админист­рации. Постепенно многие из биев превратились в разновидность местных государственных чиновников: одни приближались к поло­жению судебных чиновников и назывались "новыми биями"; дру­гие, придерживавшиеся традиционных правил, именовались "ста­рыми биями" и имели больший авторитет при решении дел.

В 30 — 50-х гг. XIX в принятием целого ряда новых законодательных актов царское правительство стремилось добиться в ад­министративном устройстве большей централизации власти и уси­ления контроля над местным управлением⁴⁵.

Одновременно с изданием в 1838 г. "Положения об отдельном управлении сибирскими киргизами" (казахами. — Н.Б.) проводит­ся реформа царского министра графа П.Д. Киселева, в результате которой появляется разветвленный аппарат по управлению госу­дарственными крестьянами, цель которого — подчинить их хозяй­ство системе правительственной опеки. Путем распространения на казахов порядков, установленных для государственных крестьян, правительство стремилось уравнять эти две группы населения.

В 1839 г. создается специально отдельное ведомство — Погра­ничное управление сибирскими казахами. Во главе Области были поставлены пограничный начальник, председатель Пограничного управления и четыре советника, в том числе один — из казахских чиновников. При пограничном начальнике находились старший адъютант-аудитор и штаб-лекарь. Округа по-прежнему возглавля­ли султаны, волости волостные управители, аулы — аульные старшины. Однако несколько изменились порядок подчинения и степень их власти. Пограничный начальник и председатель Пограничного управления назначались и увольнялись царскими ука­зами; первый подчинялся генерал-губернатору Западной Сибири и имел прерогативы власти гражданского губернатора и дивизион­ного начальника местных войск. Он мог вести переговоры с пред­ставителями соседних государств по пограничным делам, но свои решения обязан был согласовывать с генерал-губернатором, а пос­ледний — с Министерством иностранных дел. Советники погра­ничного начальника, в том числе и казахский асессор, чиновник для особых поручений и секретарь назначались и увольнялись генерал-губернатором⁴⁶.

Местное управление осталось без изменений. Старшие султаны избирались на три года, но утверждались теперь генерал-губер­натором Западной Сибири с одобрения пограничного начальника⁴⁷

Централизация в управлении Областью сибирских казахов по­высила роль царской администрации в этом регионе⁴⁸. В середине XIX в., когда феодально-монархические движения были оконча­тельно ликвидированы, здесь стали проводиться в жизнь новые административные мероприятия. Были расширены судебные права биев: они могли приговаривать виновных, помимо штрафа, к нака­занию розгами и аресту от семи дней до одного месяца. Исключения делались для людей старше 70 лет, больных, старших султанов, должностных лиц, имевших чины, награды⁴⁹. Расширяя права биев, царское правительство ввело ограничения при занятии этой должности: звание биев сохранялось за уже имевшими его, но в последующем оно предоставлялось только султанам и стар­шинам, прослужившим 6 лет, а также награжденным и всем долж­ностным лицам. Местный суд был поставлен под контроль правительства, передан в руки людей, зависевших от русской админист­рации. Считаясь с местными законами (адатом), царское прави­тельство вместе с тем готовило почву для введения в степи обще­имперскою судопроизводства.

В 1855 г. был пересмотрен вопрос об избрании старших сул­танов. По положению Сибирского комитета "О порядке избрания по сибирской степи" в старшие султаны избирались лица не только султанского происхождения, но и волостные управители, заседа­тели окружного приказа с трехгодичным стажем службы, а также все лица в офицерском чине. Расширялся круг избирателей стар­ших султанов: наряду с султанами теперь ими могли быть казах­ские офицеры и почетные казахи с девятилетним сроком службы. Стала практиковаться замена старших султанов в окружных при­казах русскими чиновниками. Во главе Кокпектинского и Сергиопольского округов, по ходатайству генерал-губернатора Западной Сибири, были поставлены русские чиновники из военных штаб-офицеров; старшие султаны при них исполняли обязанности това­рищей (помощников) председателя приказа⁵⁰.

Изменялась и система выборов волостных султанов. Если на эту должность ранее избирались только султаны и это наследст­венное право передавалось по прямой линии и первородству, то по положению Сибирского комитета от 4 апреля 1861 г. "Об изменении порядка выборов волостных управителей в Киргизской степи и Семипалатинской области" этот порядок отменялся. Волостны­ми султанами могли теперь избираться лица, имеющие офицерские чины, знаки отличия, и каждый, кто пользовался "особым уваже­нием народа". Расширялось избирательное право: помимо сул­танов им наделялись также лица, имевшие чины и знаки отличия, аульные старшины, почетные бии и по пять состоятельных казахов из каждого аула⁵¹. В 1866 г. Государственный совет внес уточнение в срок службы волостных управителей, ограничив его тремя года­ми, но с правом переизбрания на следующий срок⁵².