Наместничества окраинных территорий

В общероссийской системе политико-административного ус­тройства немалую роль сыграло так называемое наместническое управление. Хотя генезис и конкретные подтипы российского наме­стничества мало изучены в современной исторической науке, мож­но тем не менее утверждать со всей определенностью, что одной из важных причин развития этой формы административно-ведом­ственного управления стало расширение империи за счет новых территорий. С точки зрения исторической семантики само это понятие, вероятно, восходит к периоду формирования и развития централизованной Российской державы. В Петровское время обо­значаются новые контуры этого административного устройства, когда представление о старом наместничестве в форме воеводства переносится на губернское управление. Интересно отметить, что в манифесте Петра I, датированном 1702 г., по существу, не проводится различие между наместничеством и губернаторст­вом¹⁷³. В дальнейшем термин "наместник" продолжает сущест­вовать наравне с должностным званием губернатора и генерал-губернатора, но фактически выступает в качестве освященного исторической традицией почетного титула¹⁷⁴. В царствование Ека­терины II по мере увеличения числа провинций зарождается прак­тика объединения нескольких губерний в одно наместничество. Такие крупные административные единицы именовались также генерал-губернаторствами, во главе которых стояли высшие ко­мандные военные чины¹⁷⁵. Известен факт, когда в 1783 г. губернии Лифляндия и Эстляндия были объявлены наместничествами. При­балтийский край делился на Рижскую и Ревельскую губернии, переданные под верховное управление наместника, поэтому мест­ная администрация была подчинена ему на тех же основаниях, что и в других провинциях России.

В 70 — 90-х гг. XVIII в. российские наместники управляли Восточной и Западной Белоруссией, куда входили Могилевская, Виленская, Слонимская губернии, а в центральных областях была образована Минская губерния.

В царствование Екатерины II в качестве наместников обычно назначались видные сановники и вельможи, пользовавшиеся до­верием императрицы. Нередко им давались чрезвычайные власт­ные полномочия для рассмотрения гражданских и иных дел. Госу­дарство отпускало значительные денежные средства на содержание наместников, предоставляло им стражу для почетных случаев и личной охраны¹⁷⁶.

Наместническая форма правления имела своей главной целью укрепление государственной власти на местах путем централи­зации административной системы. В большинстве своих конкрет­но-исторических проявлений эта система была направлена также на подрыв основ местного сепаратизма и национальных движений.

В 1782 г. наместники были поставлены во главе почти всех провинциальных учреждений и наделены полномочиями генерал-губернаторов. Фактически они оказались неподвластны Сенату и подчинялись лично царю. В период правления Павла I должность наместника в большинстве центральных и окраинных губерний страны была упразднена¹⁷⁷. В истории российского наместничества можно выделить условно три крупных периода. Первый относится примерно к XV — XVII вв., когда наместничество часто выступало в виде особого воеводского правления. Второй этап приходится на XVIII столетие, когда эта форма провинциального устройства сосуществует и фактически совпадает с губернским и генерал-гу­бернаторским управлением. Широкое распространение наместни­чество получает при Екатерине II, что было связано с ростом количества губерний и необходимостью концентрации государст­венной власти, ослабленной в результате крестьянских волнений и пугачевского бунта. Третий период хронологически можно отнес­ти примерно к середине XIX — началу XX в., когда происходит возрождение наместничества в новом специфическом виде. Реани­мация такой практики была обусловлена рядом причин, среди которых наиболее важное значение имело нарастание внутреннего социально-политического напряжения.

Наместничество как форма политико-административного ус­тройства существовало в целом ряде окраин Российского государ­ства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Поль­ском. В XIX — начале XX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Си­бири, на Дальнем Востоке и на Кавказе¹⁷⁸. Свое наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском намест­ничестве того времени.

В историко-типологическом плане можно выделить два подви­да наместнической формы управления на Кавказе: первый хроно­логически относится к более раннему, а второй — к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. В 1785 г. в областях Степного Предкавказья царь особым указом учреждает первое Кавказское наместничество. Новая форма управ­ления краем имела типичное для центральных областей страны административно-территориальное устройство. Наместническое управление было введено и в высокогорных районах — Кабарде, Осетии, Чечне, Ингушетии. В период русско-турецкой войны 1768 — 1774 гг. вводится должность пристава для надзора над Кабардой и некоторыми другими областями Северного Кавказа. В конце XVIII в. был установлен строгий военно-административный кон­троль над всеми народами Центрального Кавказа¹⁷⁹.

Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказско­го наместничества был определен Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся еще в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание "главнокомандующего войска­ми и осуществлял все руководство над гражданской властью"¹⁸⁰.

В 20 — 30-х годах ХIХ в. в условиях начавшегося освободитель­ного движения кавказских горцев происходит смена гражданской и военной администрации в крае. Вся полнота власти сосредоточи­вается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокоман­дующего русскими войсками на Кавказе)¹⁸¹. В 1844 г. эта долж­ность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничест­во, просуществовавшее с некоторым перерывом (с 1883 по 1905 г.) почти до Октябрьской революции. Кавказский наместник обладал довольно широкими правами военного и административного уп­равления регионом. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе.

В сущности, это была особая форма власти на подведомствен­ной территории, игравшая роль своеобразного центрального ор­гана в регионе и обладавшая функциями министерства¹⁸². Особая канцелярия при наместнике пользовалась всеми правами централь­ного министерства¹⁸³.

В середине 40-х гг. XIX в. происходит оформление военно-административного аппарата управления Кавказским наместниче­ством, который по своей структуре очень напоминал министерское ведомство. Канцелярия наместника, состоявшая из назначавшихся самим императором чиновников, выполняла и функции надзора над всей местной администрацией и судебными органами. Намест­нику подчинялись начальники округов, главы ведомств путей сообщения, учебные, дорожные и строительные комиссии и другие учреждения края¹⁸⁴.

В Кавказском наместничестве сочетались властные граждан­ские и военные прерогативы управления под верховным контролем царского правительства. В этой своеобразной форме правления причудливо сливались принципы единоначалия, элементы админи­стративной автономии и высшего бюрократического органа типа центрального министерства. Однако автономные начала власти наместника оказывались сильно ограничены, поскольку сущест­вовавшие при нем особый совет и канцелярия были подконтроль­ны императору и подотчетны Государственному совету. В идеале кавказский наместник как бы выполнял функции "коллективного министерства", но в реальности должен был подчиняться цент­ральному правительству.

В середине XIX в. Кавказское наместничество было подчинено вновь созданному Кавказскому комитету на правах особого ми­нистерства, входившего в Государственный совет. Затем проис­ходит сокращение его военных и гражданских функций управления. После разгрома мюридизма царское правительство взяло курс на ликвидацию Кавказского наместничества, утратившего свое прежнее значение, и в 1882 г. его упраздняют вместе с Кавказским комитетом.

Под воздействием первой русской революции Кавказское на­местничество вновь возрождается. Опасаясь новых национальных потрясений в крае, правительство назначило в 1905 г. в качестве наместника графа И.И. Воронцова-Дашкова. Новый глава военной и гражданской власти региона сохранил все прежние "объеди­ненные полномочия всех министров на Кавказе". Согласно цар­скому указу от 26 февраля 1905 г., наместник становился членом Государственного совета и Комитета министров. Однако парадокс заключался в том, что местные органы власти не были изъяты из подчинения центральных министерств. В то же время глава кавказской администрации наделялся правом по своему усмот­рению проводить в жизнь министерские циркуляры и распо­ряжения или выносить их на рассмотрение в Комитет министров. Одновременно, по этому же указу, из подчинения наместника изымались учреждения государственного банка и центральных контрольных и судебных инстанций, по отношению к которым он пользовался правами министра юстиции.

В предоктябрьское время, в условиях перехода от абсолютизма к конституционно-монархическому строю, российские наместники лишились представительства в упраздненном Совете министров и Государственном совете. Вместе с тем наместники (в том числе и кавказский) сохранили право на карательные и чрезвычайные меры. В случае необходимости они могли наказывать и даже высылать в административном порядке провинившихся.

Сравнительно-исторический метод, таким образом, дает воз­можность проследить основные черты, особенности и типологию политико-административной системы России. Применение его позволяет определить уровни властных и управленческих структур в их вертикальном и горизонтальном срезах, механизм взаимодей­ствия и субординации. Выявляются и главные тенденции становле­ния, развития и эволюции исследуемой системы (пути историчес­кой адаптации и синтеза традиционных и новых форм управления на окраинах империи и т.д.). По нашему твердому убеждению, компаративный анализ может быть с успехом применен и в даль­нейших изысканиях по истории многонационального Российского государства.