§ 3. Особенности рассмотрения жалоб на постановления государственных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях

В соответствии с п. 2 ст. 335 ГПК суд рассматривает дела по жалобам на постановления государственных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях граждан. Процессуальные особенности их рассмотрения определены ст. 344–347 ГПК, постановлением Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 24 марта 2005 г. № 2 «О применении судами процессуального законодательства, регулирующего особенности рассмотрения жалоб на постановления государственных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях» ¹ (далее – постановление от 24 марта 2005 г. № 2).

Подведомственность дел об административных правонарушениях государственным органам и должностным лицам установлена ст. 199–224, 224¹–224¹⁶ КоАП.

Правом рассмотрения указанных дел наделены государственные органы и должностные лица, открытый перечень которых указан в ст. 194 КоАП. К таким органам относятся административные комиссии органов местного управления, исполнительные комитеты сель-ских и поселковых Советов депутатов, комиссии по делам несовершеннолетних, судьи районных (городских) судов, органы внутренних дел и другие органы (должностные лица), уполномоченные законодательными актами рассматривать дела об административных правонарушениях (органы пожарного надзора, железнодорожного, речного, воздушного и пассажирского автомобильного транспорта, таможенные и налоговые органы и т.д.).

Судом могут рассматриваться как собственно дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 202 КоАП, в административно-процессуальном порядке, так и жалобы на постановления органов и должностных лиц по таким делам в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с п. 2 ст. 335 ГПК, в связи с чем следует различать сущность названных дел.

Статьей 23 КоАП предусмотрены следующие виды административных взысканий:

1) предупреждение;

2) штраф;

3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты и др.);

6) взыскание стоимости товаров и транспортных средств, явившихся непосредственными объектами административного правонарушения;

7) исправительные работы;

8) административный арест.

По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях государственные органы и должностные лица выносят решения и постановления, которые и являются объектом обжалования в суд. Постановление по делу об административном правонарушении вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, в 3-дневный срок со дня вынесения, а потерпевшему вручается по его просьбе.

Требования к содержанию постановлений определены ст. 261 КоАП. Согласно ч. 7 ст. 261 КоАП в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, о мере взыскания производится соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении либо постановление оформляется иным установленном способом, что не препятствует обжалованию административного взыскания в порядке, предусмотренном ст. 344 ГПК. При отсутствии соответствующего постановления или выносимого в иной установленной форме решения о применении административного взыскания в суд могут быть обжалованы в порядке п. 5 ст. 335 ГПК неправомерные действия государственного органа или должностного лица.

Право обжалования решений и постановлений по делам об административных правонарушениях принадлежит лицам, в отношении которых они вынесены, а также потерпевшим. Указанные акты также могут быть опротестованы прокурором. Исходя из смысла ст. 249, 250 КоАП и норм ГПК о представительстве, право обжалования постановлений может быть реализовано также законными и договорными представителями.

Субъектами административной ответственности являются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства. Не относятся к категории данных субъектов юридические лица. Поэтому постановления по делам об административных правонарушениях могут быть вынесены по отношению лишь к физическим лицам. Неподведомственны судам жалобы на решения государственных органов и должностных лиц о применении соответствующих финансовых и экономических санкций, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими хозяйственной (экономической) деятельности, которые вправе в этих случаях защитить свои права путем предъявления соответствующего иска с учетом критериев разграничения подведомственности дел между общими и хозяйственными судами.

В качестве потерпевших могут выступать как физические, так и юридические лица. В соответствии со ст. 248 КоАП потерпевшим является лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный ущерб.

В суд могут быть обжалованы любые постановления государственных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях как в части применения меры административного взыскания, так и в части возложения обязанности возместить причиненный ущерб, если государственным органом в соответствии со ст. 39 КоАП решен вопрос о возмещении такого ущерба, а также о прекращении производства по делу.

Не применяется гражданский процессуальный порядок обжалования постановлений суда по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 202 КоАП. В соответствии с ч. 2 ст. 266 КоАП постановление суда (судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию не подлежит. Согласно ст. 274 КоАП такое постановление может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим судьей, а также независимо от протеста прокурора председателем вышестоящего суда.

Принципиально изменились пределы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в гражданском процессе согласно Заключению Конституционного Суда Республики Беларусь от 24 июня 1998 г. № З-67/98 «О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 267 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 20 сентября 1990 г. № 7 "О практике рассмотрения судами Республики Беларусь жалоб на действия органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий"»¹. На основании этого Заключения ныне действующий ГПК (ст. 335, 344) и новая редакция ст. 267 КоАП определяют возможность обжалования в суд любых постановлений по делам об административных правонарушениях граждан. Поэтому объектом обжалования могут быть и такие постановления, которыми в соответствии со ст. 262 КоАП производство по делу об административном правонарушении прекращено, если заявитель не согласен с мотивами его прекращения. В суд могут быть обжалованы и постановления о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола.

Общим судам не подведомственны жалобы на решения государственных органов и должностных лиц о применении финансовых и экономических санкций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими хозяйственной деятельности (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 24 марта 2005 г. № 2).

Объектом обжалования в суд в соответствии со ст. 246 КоАП могут быть также действия государственных органов и должностных лиц по административному задержанию, а также осмотру, изъятию вещей и документов независимо от того, осуществляются ли такие действия при административном задержании или не в связи с ним. Действия по задержанию, осмотру и изъятию не сопровождаются вынесением постановления, а фиксируются в протоколе, составляемом о совершении соответствующего действия, либо в протоколе об административном задержании. Поскольку задержание, осмотр и изъятие не являются административными взысканиями и предметом вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях, обжалование таких действий осуществляется по правилам п. 5, а не п. 2 ст. 335 ГПК.

Мотивами обжалования в суд являются незаконность и необоснованность, по мнению заявителя, действий государственного органа или должностного лица при вынесении постановлений по делам об административных правонарушениях. Общепризнано, что между заявителем и государственным органом (должностным лицом) имеется в этом случае спор об административном праве. Наличие спора о праве гражданском или ином субъективном праве, подлежащего разрешению в порядке искового производства, препятствует принятию и рассмотрению жалобы на постановление о наложении административного взыскания. Поэтому если заявление о возбуждении дела по жалобе связано со спором о таком праве, суд отказывает в возбуждении дела по п. 8 ст. 246 ГПК.

Постановление по делу об административном правонарушении согласно ст. 344 ГПК обжалуется в суд в порядке, установленном ст. 267 КоАП. Указанной статьей устанавливаются виды подведомственности жалоб – императивная, альтернативная и смешанная.

В большинстве случаев установлена альтернативная подведомственность жалоб, в силу которой постановление по делу об административном правонарушении можно обжаловать в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. К таким постановлениям относятся постановления административной комиссии или комиссии по делам несовершеннолетних, решения исполнительного комитета сельского, поселкового Совета депутатов о наложении административных взысканий, а также постановления иных органов о наложении взыскания в виде штрафа и постановления органов внутренних дел (должностных лиц), а также постановления должностных лиц военной автомобильной инспекции о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола.

Постановления других органов о наложении иных административных взысканий могут быть обжалованы в суд по правилам императивной подведомственности после обжалования в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).

Ранее действовавшая редакция ст. 267 КоАП, а также разъяснения Пленума Верховного Суда Республики Беларусь по ее применению ограничивали право граждан на судебную защиту. Норма ст. 267 КоАП применялась таким образом, что если заинтересованное лицо реализовало право на внесудебный порядок обжалования постановления в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), то жалоба на постановление о наложении административного взыскания рассмотрению в суде не подлежала.

В связи с этим ст. 267 КоАП и указанное разъяснение Пленума Верховного Суда в части непризнания за гражданином права на обжалование в суд постановления по делу об административном правонарушении в случае обжалования его в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) были признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 24 июня 1998 г. и было установлено правило о том, что решение вышестоящего органа (должностного лица) может быть обжаловано в суд.

В порядке смешанной подведомственности могут быть обжалованы постановления о наложении одновременно основного и дополнительного административных взысканий, для обжалования которых установлены разные правила подведомственности (императивная и альтернативная).

Порядок подачи жалоб в суд

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в суд по месту жительства заявителя.

Срок на подачу жалобы установлен ст. 268 КоАП, ч. 2 ст. 344 ГПК. Порядок исчисления срока подачи жалобы зависит от наличия либо отсутствия установленного законом предварительного внесудебного порядка рассмотрения жалоб. В случае отсутствия внесудебного порядка жалоба может быть подана в суд в 10-дневный срок со дня вручения копии постановления (решения) или со дня объявления гражданину постановления о наложении административного взыскания. Если согласно закону требуется или допускается предварительный внесудебный порядок, то 10-дневный срок для обжалования постановления в суд исчисляется со дня вручения гражданину копии решения по жалобе, принятого вышестоящим государственным органом или должностным лицом, или со дня объявления гражданину о принятом решении либо истечения установленных законом сроков для принятия такого решения.

Пропуск установленного для подачи жалобы 10-дневного срока не является основанием для отказа в принятии жалобы судом. В соответствии с п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 24 марта 2005 г. № 2 в случае подачи жалобы с пропуском 10-дневного срока суд по просьбе заявителя может восстановить этот срок, если он пропущен по уважительным причинам. Причины пропуска срока проверяются в судебном заседании, а вывод суда по этому вопросу должен быть изложен не в определении, а в судебном решении. Если причины пропуска срока будут признаны судом неуважительными, по этому основанию жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

Подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания до рассмотрения жалобы, т.е. до вступления решения суда по жалобе в законную силу. Постановление подлежит исполнению после оставления жалобы без удовлетворения, за исключением постановлений о применении меры взыскания в виде предупреждения, а также в случаях наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения. Наряду с приостановлением исполнения постановления приостанавливается также и течение предусмотренного ст. 282 КоАП 3-месячного срока, установленного для исполнения постановления. После принятия жалобы к рассмотрению судья направляет органу, осуществляющему исполнение постановления, сообщение о приостановлении исполнения постановления до рассмотрения жалобы. Это правило не применяется, если обжалуется постановление о наложении взыскания в виде предупреждения, а также штрафа, взимаемого на месте административного правонарушения.

Жалоба должна удовлетворять общим требованиям, предъявляемым ст. 109 ГПК к процессуальным документам, а также требованиям к содержанию заявления, установленным ст. 243, 340 ГПК.

Если жалоба не отвечает предъявляемым требованиям, в том числе установленным ст. 110, 111 ГПК, судья в соответствии со ст. 248 ГПК выносит определение об оставлении жалобы без движения и предоставляет заявителю срок для исправления недостатков.

Пункт 7 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 24 марта 2005 г. № 2, кроме общих требований к содержанию жалобы, устанавливает также необходимость указания в ней на постановление, которое обжалуется, дату его вынесения, дату объявления постановления или вручения его копии, а также мотивов несогласия с вынесенным постановлением. Невыполнение таких требований повлечет за собой оставление жалобы без движения.

По делам данной категории заявители должны уплатить государственную пошлину в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 14 сентября 2006 г. № 574 «О некоторых вопросах взимания государственной пошлины» ¹.

При подготовке дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях к судебному разбирательству суд, помимо общих действий, указанных в гл. 26 ГПК, обязан истребовать протокол о совершении административного правонарушения и постановление по делу об административном правонарушении, а в необходимых случаях решение органа (должностного лица), принятое по жалобе на постановление. При этом судья разъясняет, что обязанность представления материалов, послуживших основанием для наложения административного взыскания, возлагается на орган, вынесший постановление (ст. 335 ГПК).

Рассмотрение жалобы

Суд обязан известить о времени и месте судебного разбирательства лицо, в отношении которого вынесено постановление, орган, вынесший постановление, а также потерпевшего. В случае неявки указанных лиц по уважительным причинам, а также при отсутствии сведений об их извещении разбирательство дела должно быть отложено. Вместе с тем особенностью этой категории дел является право суда рассмотреть дело по существу в случае неявки названных лиц, если они были надлежаще извещены о дне, месте и времени судебного разбирательства. Суд вправе признать обязательной явку любого из юридически заинтересованных в исходе дела лиц, включая их представителей. Последствием повторной неявки заявителя в таких случаях может быть оставление жалобы без рассмотрения на основании п. 7 ст. 165 ГПК. Суд, признавший явку обязательной, вправе в случае неявки наложить на юридически заинтересованных в исходе дела лиц штраф в размере и порядке, предусмотренных ст. 170 и 171 ГПК.

При рассмотрении жалобы суд обязан исследовать обстоятельства, относящиеся как к административному правонарушению, так и к личности лица, его совершившего. При выяснении первой группы обстоятельств суд должен выяснить характер правонарушения, наложено ли взыскание на основании закона об ответственности за административное правонарушение правомочным органом или должностным лицом, был ли соблюден порядок наложения административного взыскания, совершено ли нарушение, за которое установлена административная ответственность, не превышает ли наложенное взыскание пределы, предусмотренные законом, не истекли ли сроки давности для наложения административного взыскания. При разрешении вопроса о виновности должностного лица, привлеченного к административной ответственности, суду необходимо истребовать материалы, характеризующие его служебные обязанности (должностные инструкции, положения и т.п.).

Ко второй группе обстоятельств относятся личность правонарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Судом выясняются и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В случае возникновения во время судебного разбирательства спора о праве, подведомственного суду, суд оставляет заявление без рассмотрения в соответствии с п. 10 ст. 165 ГПК.

Решение суда по жалобе

Полномочия суда при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении заключаются в следующем:

1. Установив, что постановление об административном правонарушении является законным и обоснованным, суд оставляет постановление без изменения, а жа­­лобу – без удовлетворения.

2. Суд вправе отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение в тот же или иной государственный орган (должностному лицу). Решение о направлении дела в тот же орган выносится в тех случаях, когда выяснится, что при вынесении постановления не были установлены все обстоятельства, имеющие значение для дела, не были исследованы все необходимые доказательства, в связи с чем суд был не в состоянии сделать вывод о правомерности постановления. В этих случаях в судебном решении указываются обстоятельства дела, подлежащие выяснению, и доказательства, подлежащие истребованию и исследованию. Дело направляется в тот же орган и тогда, когда суд придет к выводу о необоснованности прекращения производства по делу об административном правонарушении при условии, что не истекли сроки наложения административного взыскания.

3. Установив, что постановление вынесено государственным органом или должностным лицом, неправомочными решать дело об административном правонарушении, суд отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение компетентного государственного органа или должностного лица, если при этом не истекли сроки применения взыскания. При новом рассмотрении дела об административном правонарушении не применяются сроки привлечения лица к административной ответственности, предусмотренные ст. 37 КоАП, за исключением случаев отмены постановления в связи с тем, что постановление вынесено неправомочным органом (должностным лицом).

4. В случае признания необоснованным или незаконным привлечения заявителя к административной ответственности суд отменяет постановление и прекращает дело об административном правонарушении. Такое полномочие применяется судом, в частности, если отсутствует состав и событие административного правонарушения, а также при наличии иных обстоятельств, перечисленных в ст. 227 КоАП.

5. При удовлетворении жалобы на постановление суд вправе изменить меру и вид взыскания в пределах, предусмотренных законом об ответственности за административное правонарушение, с тем чтобы взыскание не было усилено. При этом суд может снизить размер взыскания (сумму штрафа, срок лишения права и т.п.), заменить одно взыскание другим – более мягким, если норма КоАП или иного акта законодательства предусматривает альтернативную санкцию (арест – штрафом, штраф – предупреждением и т.п.), исключить дополнительное взыскание, сократить число конфискованных или возмездно изъятых вещей. При изменении меры взыскания суду необходимо учитывать обстоятельства, относящиеся к личности правонарушителя.

При рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, которыми наряду с наложением взыскания разрешен вопрос о возмещении ущерба, суд при выяснении факта превышения предельного размера взысканного ущерба вправе отменить постановление в этой части, поскольку такие требования разрешаются в порядке искового производства.

По смыслу п. 4 ст. 305 и ч. 1 ст. 347 ГПК решение суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении должно включать мотивировочную часть.

Статья 227 ГПК 1964 г. предусматривала, что решение по жалобе на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий является окончательным и обжалованию или опротестованию не подлежит. Действующий ГПК не устанавливает подобного запрета, поэтому решения судов по данной категории дел могут быть обжалованы и опротестованы в кассационном порядке.

Копия решения по жалобе после вступления его в законную силу должна быть немедленно направлена государственному органу или должностному лицу, применившему административное взыскание, и лицу, в отношении которого вынесено постановление, а также лицу, производящему исполнение (п. 17 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 24 марта 2005 г. № 2).