Тема 11. Местное самоуправление в рф: конституционные основания.

Под местным самоуправлением обычно подразумевается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления. Существование органов власти на местах (в административно-территориальных образованиях) обусловлено необходимостью как обеспечить выполнение основных государственных функций на каждом участке государственной территории, так и приблизить аппарат власти к местам проживания населения, создать условия для активного и непосредственного участия граждан в обсуждении и решении вопросов местного значения. Именно поэтому принципы и формы организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации, призваны максимально способствовать реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, формируя в качестве основной территориальной организационно-правовой формы местного самоуправления – муниципальное образование, в пределах которого население получает возможность реализовать принадлежащие ему права по управлению делами государства.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя в Российской Федерации. С формальной стороны это подтверждается рядом положений главы первой Конституции РФ – «Основы конституционного строя», закрепившей принцип, согласно которому «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3 Конституции РФ). В развитие этого положения в статье 12 Конституции РФ устанавливается, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Конституционное закрепление принципа местного самоуправления отвечает требованиям статьи 1 «Европейской Хартии местного самоуправления», призвавшей участников Хартии «признать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Положения статей 3 и 12 Конституции РФ позволяют сделать ряд выводов относительно политико-правовой природы местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Во-первых, местное самоуправление наряду с государственной властью является одним из форм, посредством которой народ осуществляет принадлежащую ему власть.

Во-вторых, народ осуществляет местное самоуправление с использованием непосредственных и представительных форм демократии.

В-третьих, признание и гарантирование местного самоуправления в качестве права населения и формы народовластия – обязанность государства, установленная при принятии на всенародном голосовании по Конституции РФ.

В-четвертых, местное самоуправление обладает самостоятельностью в пределах, установленных государством, функционирует в рамках государственной организации общества, вследствие чего оно находится под контролем государства.

В-пятых, условием самостоятельности местного самоуправления является недопустимость организационно-системной связи органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Отмеченные конституционные характеристики в совокупности свидетельствуют о том, что в российской конституционной концепции самоуправление рассматривается в качестве важнейшего принципа и механизма реализации народовластия, которые наиболее тесно связаны с потребностями и интересами населения по месту его проживания. По существу, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя в силу того, что оно как форма народовластия – необходимое условие выражения воли граждан в процессе удовлетворения потребностей и интересов по месту их жительства, важнейшая основа современного демократического строя. В практическом плане местное самоуправление может быть эффективным инструментом решения вопросов местного значения при непосредственном участии и под контролем самого населения. Местное самоуправление – властная деятельность уполномоченных субъектов, имеющих право, способность и реальную возможность подчинять своей воле других субъектов правоотношений.

По своему содержанию местное самоуправление, в отличие от государственного управления, обладает такими свойствами (элементами властной деятельности), как самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль. Самоорганизация в местном самоуправлении предполагает право и возможность населения самостоятельно выбирать и использовать любые предусмотренные федеральными законами и не запрещенные законодательством формы организации своей работы.

Местное самоуправление в Российской Федерации, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В развитие конституционных положений статья 3 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Саморегуляция в пределах местного самоуправления есть право и возможность населения самостоятельно осуществлять правовое регулирование своей деятельности в пределах, установленных федеральными законами. Поэтому местное самоуправление в Российской Федерации наделяется только такими полномочиями, которые население способно реализовать с наибольшим успехом. Важным условием эффективности местного самоуправления является сочетание двух факторов: во-первых, объема полномочий в рамках установленных предметов ведения, материальных, финансовых, организационных ресурсов; во-вторых, возможностей населения по их реализации. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для достижения поставленной цели предоставляет населению также право принимать соответствующие муниципальные правовые акты.

Самоконтроль в системе местного самоуправления реализуется непосредственно населением через соответствующие формы непосредственной демократии – голосование по отзыву депутатов, обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, население вправе учреждать контрольные органы – непосредственно либо через своих представителей в органах местного самоуправления – счетные палаты, аудиторов. С учетом того, что основную часть полномочий населения по осуществлению местного самоуправления реализуют органы и должностные лица муниципальных образований, в органах местного самоуправления могут создаваться внутренние контрольные структурные подразделения.

С учетом основных формальных, содержательных и сущностных характеристик местное самоуправление является формой народовластия, в рамках которой население городских, сельских и иных поселений на основе самоорганизации, саморегуляции и самоконтроля, обладая реальным правом и возможностью, принимает и реализует решения в собственных интересах.

В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировано официальное определение понятия местного самоуправления в Российской Федерации. Под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». В приведенном официальном определении понятия местного самоуправления отражены существенные признаки местного самоуправления в Российской Федерации.

Российская конституционная модель местного самоуправления, определенная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основана на государственном покровительстве и контроле местного самоуправления, что свидетельствует о его государственной природе.

Имея государственные начала (учреждение государством, правовое регулирование государством, установление пределов самоорганизации, саморегуляции, самоконтроля, государственный контроль и надзор), самоуправленческая власть дополняет механизм народовластия с целью приближения органов управления государственными делами к населению, вовлечения населения в решение вопросов местного значения. При этом ни один вопрос местного значения не решается без участия государства в какой-либо форме, прежде всего через нормативно-правовое установление и регулирование самих вопросов местного значения.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права,

• международные договоры Российской Федерации, в частности, «Европейская Хартия местного самоуправления»;

• Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

• другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации;

• законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Сущность местного самоуправления проявляется, прежде всего, в его принципах. Под принципами местного самоуправления понимаются основополагающие начала, руководящие идеи, лежащие в основе его организации и функционирования. Будучи закрепленными в законодательстве, принципы местного самоуправления приобретают правовой характер и защищаются государством.

Содержание принципов определяется объективными потребностями в обеспечении стабильности общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Вместе с тем принципы местного самоуправления, формулируемые законодателем, отражают субъективные представления законодателя о смысле самоуправления. С учетом того, что местное самоуправление реализуется в пределах территории субъектов Российской Федерации, оно является разновидностью публичной власти, имеет определенное соотношение с государственной властью, властью общественных объединений, следует выделить две группы принципов местного самоуправления.

В целях обеспечения единообразных правовых рамок организации и функционирования местного самоуправления в России как федеративном государстве устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Такие принципы закреплены в Конституции Российской Федерации (в ней на «принципиальном» – сущностном – уровне закрепляется местное самоуправление), а также в Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Само название этого закона предопределяет количество и содержание общих принципов местного самоуправления, то есть все нормы Федерального закона, содержащие правила организации местного самоуправления, являются общими принципами местного самоуправления.

Многие общие принципы местного самоуправления конкретизируются в специальных нормативных правовых актах – федеральных законах, законах субъектов Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах местного самоуправления. К подобного рода актам относятся, например, федеральные законы «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и другие.

Принципы местного самоуправления также развиваются в комплексных нормативных правовых актах, регулирующих помимо местного самоуправления и другие общественные отношения. К ним относятся та-кие акты, как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный кодексы и ряд других федеральных нормативных правовых актов.

Вместе с тем существует необходимость выделения группы основных принципов местного самоуправления, выражающих его главные сущностные характеристики и обеспечивающих сохранение местного самоуправления в качестве самостоятельной формы народовластия. К числу основных принципов местного самоуправления можно отнести следующие:

1. Самостоятельность местного самоуправления. Названный принцип закрепляется статей 12 и развивается в ряде положений главы VIII Конституции Российской Федерации. Гарантией самостоятельности местного самоуправления является его организационная обособленность от государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается также наличием законом закрепленного перечня вопросов местного значения, собственного бюджета и собственных источников доходов – местные налоги, хозяйственная деятельность, право оспаривания в суде противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов Федерации актов, ущемляющих права местного самоуправления, и др.

2. Особая организационно-правовая форма местного самоуправления – муниципальное образование. Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах границ которого население реализует самоуправленческие права. Муниципальное образование характеризуется совокупностью признаков, придающих поселению специальный статус самоуправляющегося. К числу таковых признаков относятся: определенный перечень вопросов местного значения, особые полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, наличие устава и официальных символов муниципального образования – флага, гимна, герба.

3. Многообразие организационных форм реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Субъектом местного самоуправления является население городского, сельского либо иного поселения, которое может быть весьма многочисленным, каковыми, например, являются крупные городские округа, муниципальные районы, включающие в себя городские и сельские поселения, а также межселенную территорию, то есть территория, находящаяся вне границ поселения.

В таких условиях население непосредственно не может решать все вопросы местного значения, которые требуют определенной профессиональной подготовки, оперативности. Поэтому Конституция РФ, федеральное законодательство предусматривают возможность использования гражданами индивидуально либо коллективно различных организационных форм реализации прав на местное самоуправление: местный референдум и муниципальные выборы как высшие формы проявления воли населения муниципального образования, голосование по отзыву выборных лиц, изменению границ муниципального образования, сходы, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, и другие; а также деятельность органов местного самоуправления.

4. Верховенство прав и свобод человека и гражданина. При организации и осуществлении местного самоуправления все субъекты общественных отношений обязаны исходить из конституционного положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ). Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Этим принципом оно должно руководствоваться и при правовом регулировании местного самоуправления, формировании государственной политики в области социальной защиты, которая тесно связана с удовлетворением потребностей и интересов человека по месту его жительства.

5. Государственное гарантирование местного самоуправления. К гарантиям местного самоуправления, в частности, относятся:

• конституционное закрепление организационной обособленности органов местного самоуправления (не входят в систему органов государственной власти);

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;

• органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

• органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

6. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Законность как конституционный принцип (статья 15 Конституции РФ) означает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Принцип законности предполагает также точное и неуклонно соблюдение Конституции Российской Федерации, других законов в процессе правотворчества. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление наделено правом принимать собственные муниципальные правовые акты, в том числе основной из них – устав муниципального образования.

Устав должен соответствовать требованиям законодательства, за соблюдением которого государство осуществляет контроль. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Государственный надзор за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляет Прокуратура Российской Федерации и ее соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями (например, представительный орган, счетные палаты, аудиторы, контрольные управления), осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

7. Гласность местного самоуправления. В целях контроля населения за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного наблюдения за процессом принятия решений, оперативного реагирования на принимаемые решения оно должно получать необходимую информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны обеспечить в соответствии с законодательством доступ граждан на заседания представительных органов, администрации, других коллегиальных органов. В установленном порядке решения органов и должностных лиц местного самоуправления должны опубликовываться, гражданам по их требованию должны выдаваться копии документов.

8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Одной из гарантий права населения на осуществление местного самоуправления является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за результаты своей деятельности. Содержание ответственности определяется в главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Контрольные вопросы по теме:

1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РФ?

2. Отличие местного самоуправления от государственного управления в РФ?

3. Особенности местного самоуправления в РФ?

4. Принципы местного самоуправления?

Список дополнительной литературы по теме:

1. Кокотов А. Н. Народный и национальный суверенитет // Вопросы теории и практики публичной власти. Екатеринбург, 2005.

2. Скуратов Ю.И. О негативных процессах в практике применения законодательства о местном самоуправлении // Городское управление.1997. № 3.