Экзамен зачет учебный год 2023 / Арбузкин КПЗС

Детальный анализ федеративного устройства в зарубежных государствах дан в ряде работ, что позволяет, не останавливаясь на деталях, дать лишь общий перечень видов федераций.

По нормативно-правовым основам создания выделяют федерации: договор-

ные, т.е. образованные на основании договора (например, СССР); конститу-

ционные, возникшие на основе конституции (США, ФРГ), а также договор-

но-конституционные, основанные на конституции и договорах между субъ-

ектами (Индия, Россия после 1992 г.).

В зависимости от факторов, повлекших федерализацию отношений, выделя-

ют федерации: территориальную, возникающую вследствие трансформации взаимоотношений территориальных государственно-организованных сооб-

ществ (США, ФРГ, Австрия и др.); национальную или национально-

территориальную, в которой федеративные отношения складываются на ос-

нове межнациональных, и федерация в этом случае служит одним из спосо-

бов решения национального вопроса (СССР, Россия, Бельгия, Югославия,

Чехословакия, Эфиопия и др.); религиозно-этническую, где федеративные отношения являются результатом развития религиозных и этнических (Ин-

дия, Пакистан).

Следует отметить, что федерация является одной из форм политико-

территориального (государственного) устройства наряду с унитарным госу-

дарством. Правда, в научной литературе выделяется еще одна форма — кон-

федерация, которая признается не всеми. Многие конституционалисты счи-

тают, что конфедерация — это союз суверенных государств, образованный на основе международного договора. Безусловно, конфедерация возникает на основе международного договора, когда два государства или более объеди-

няются для реализации каких-либо отдельных общих задач — военных, по-

литических, экономических и т.д. В этом случае объединение государств но-

сит характер временного союза и может в любое время прекратить существо-

вание. Однако наличие наряду с устойчивыми политическими связями также и глубоко интегрированных экономических, духовно-культурных и иных

191

позволяет говорить уже о более тесном союзе, чем возникающий в рамках международно-правовых договоров. Такие конфедерации, как представляет-

ся, могут иметь даже больше центростремительных тенденций, чем федера-

ции, разрываемые этническими конфликтами. Они будут более устойчивы, и

можно их рассматривать как специфическую форму политико-

территориального устройства. Примером этого могут служить Конфедерация Североамериканских штатов (1781 — 1789 гг.), преобразовавшаяся потом в федерацию, Швейцарская конфедерация в период до 1848 г.

В связи с этим весьма конструктивным представляется суждение В. Е. Чир-

кина о том, что «в конфедерации есть некоторые конституционно-правовые элементы». Действительно, если реализация международных соглашений ве-

дет к упразднению внутренних границ между государствами, свободному продвижению капиталов, товаров и услуг, свободному передвижению граж-

дан внутри союза, если в рамках союза устанавливается единое гражданство,

если союзные органы формируются прямыми выборами, а их акты имеют прямое действие на территориях союзнических государств, то это уже боль-

ше, чем международно-правовой союз.

Признаками именно такой конфедерации обладает Европейский Союз, сло-

жившийся на основе Маастрихтского договора (1992).

Конституционные основы федерализма в США. Федеративная форма поли-

тико-территориального устройства сложилась в США в результате созна-

тельной целенаправленной деятельности. Изначально отцы-основатели госу-

дарственности в Северной Америке исходили из необходимости обеспечить децентрализацию власти, чтобы предотвратить ее узурпацию и авторитар-

ность. Одним из способов такой децентрализации и был избран федерализм.

На первом этапе взаимоотношения носили конфедеративный характер. Счи-

тается, что Конфедерация Североамериканских штатов возникла в 1781 г.,

когда вступили в силу одобренные конгрессом «Статьи Конфедерации и Вечного Союза». Следует, однако, отметить, что такого рода отношения ста-

ли складываться еще раньше в связи с преобразованием отдельных поселе-

192

ний, основанных в период колонизации, в государственные образования. Уже в 1643 г. была образована конфедерация английских колоний Массачусетса,

Плимута, Нью-Хэйвена и Коннектикута под названием «Соединенные коло-

нии Новой Англии».

Во второй половине XVIII в. оформились конфедеративные отношения меж-

ду 13 существовавшими тогда колониями. 15 ноября 1777 г. Континенталь-

ный конгресс принял Статьи Конфедерации. Согласно этим Статьям штаты оставались суверенными государствами. Центральное управление осуществ-

лялось Конгрессом, который состоял из представителей штатов в количестве от двух до семи, но каждая делегация имела один голос. Конгресс решал во-

просы внешней политики (войны и мира, направления войск, заключения до-

говоров). В ведении штатов находилось решение всех внутренних вопросов,

включая налоги, финансы, выпуск денег и т.п.

Окончательно федерация сформировалась с момента вступления в силу Кон-

ституции США. Сначала эта федерация состояла из 13 штатов. В 1803 г.

США купили у Франции западную Луизиану. В 1819 г. принудили Испанию уступить им Флориду. В 1845 г. аннексировали мексиканский штат Техас. В 1867 г. был подписан договор о продаже Россией Аляски и Алеутских остро-

вов. В XX в. статус штатов приобрели Оклахома (1907 г.), Аляска и Гавайи

(оба в 1959 г.).

Гавайи (это 124 острова и атолла, расположенных в южной части Тихого океана) стали 50-м и последним по счету штатом. На Гавайских островах в конце XVIII в. трагически погиб капитан британского флота Дж. Кук.

Летом 1996 г. на Гавайях был проведен референдум по вопросу самоуправ-

ления. Три четверти участников референдума высказались за самоуправление в той или иной форме. Однако речь идет не об отделении от США, а только о расширении полномочий в решении внутренних вопросов.

Теперь штат Гавайи войдет в историю тем, что именно здесь, в столичном городе штата (Гонолулу), в 1961 г. родился Б. Обама — будущий первый темнокожий Президент США.

193

Кроме того, в состав территории США входит федеральный округ Колумбия.

В настоящий момент США насчитывают 50 штатов плюс федеральный округ Колумбия. Есть еще самоуправляемые территории, являющиеся ассоцииро-

ванными членами США.

Федерация Соединенных Штатов относится к дуалистическим. Дуализм про-

является в том, что предметы ведения и полномочия достаточно четко раз-

граничены между федеральной властью и властью субъектов федерации. В

силу этого на территории каждого штата действует двойная юрисдикция — федеральная и юрисдикция штата. Однако следует иметь в виду определен-

ную долю условности этих признаков.

Конституционно-правовой статус федерации. США как федерация обладают практически всеми признаками федеративного устройства. Территория госу-

дарства состоит из территорий штатов и федеральной территории. Население распределено по штатам, имеющим свое гражданство, хотя существует сво-

бодное передвижение и свободный выбор места жительства граждан по тер-

ритории всей страны. Есть федеральная Конституция, система федеральных органов власти: Конгресс, федеральный президент и Верховный суд, воз-

главляющий всю систему федеральных судов.

В порядке образования и деятельности федеральных органов власти ясно вы-

ражена федеративная природа. Так, выборы и президента страны, и членов Конгресса проходят в соответствии с правилами, устанавливаемыми в каж-

дом штате. Сенат состоит из представителей штатов. Высшие должностные лица государства назначаются президентом США с одобрения и согласия Сената, что также подчеркивает федеративную природу. Федеративная при-

рода США проявляется также в институте гражданства, в наличии двухуров-

невой системы права и т.п.

Конституционно-правовой статус субъектов федерации характеризуется сле-

дующими чертами. Каждый штат имеет свою конституцию, которая прини-

мается им самостоятельно и не требует одобрения на федеральном уровне.

Более того, конституции некоторых штатов были приняты еще до федераль-

194

ной Конституции. Так, Конституция штата Массачусетс действует с 1780 г.,

Конституция штата Нью-Хэмпшир — с 1784 г. Конституции штатов отлича-

ются большим разнообразием. Прежде всего, различен их объем. Так, Кон-

ституция штата Алабама (1901) насчитывает 129 тыс. слов, а Конституция штата Нью-Йорк (1894) — 47 тыс. слов. В литературе отмечается, что с мо-

мента образования США и до настоящего времени было принято в обшей сложности 135 конституций штатов.

Различно и содержание конституций штатов, что предопределено тем, что они принимались в разное время: три конституции были приняты еще в

XVIII в., 29 — в XIX в. Многие конституции закрепляют статус личности непосредственно в тексте, причем предусмотрены и разные права граждан.

Например, в 17 штатах непосредственно в конституции закреплено равенство прав мужчин и женщин, чего нет в федеральной Конституции. В некоторых штатах предусмотрено право законодательной инициативы избирателей, т. е.

народная правотворческая инициатива. В конституциях некоторых штатов существует институт наказов избирателей и отзыва выборных должностных лиц. Например, в Конституции штата Калифорния установлено: «Народ име-

ет право давать наказы своим представителям, обращаться с петициями к правительству...» (разд. 3 ст. 1); «Отзыв является правом выборщиков на смещение выборного должностного лица» (разд. 13 ст. 2).

Не обходится и без курьезов, возникающих вследствие ярко выраженного стремления показать свою самостоятельность. Так, Конституция штата Тен-

несси наделяет граждан конституционным правом плавания по реке Мисси-

сипи. Граждане Калифорнии и Род-Айленда имеют конституционное право на рыбную ловлю, а жители штата Нью-Хэмпшир — на охоту).

Сами конституции характеризуются более простой, чем федеральная, проце-

дурой изменения и вследствие этого частой изменяемостью. Так, в Консти-

туцию Луизианы было внесено 530 поправок, Южной Каролины — 330, Ала-

бамы — 284. Всего же до 1968 г. во все конституции США было внесено свыше 5 тыс. поправок. Вместе с тем конституции штатов устанавливают те

195

же принципы государственного строя, что и федеральная Конституция: рес-

публиканскую форму правления (ее президентскую модель), разделение вла-

стей и т.п.

Устройство системы органов власти на уровне штатов закреплено в кон-

ституциях штатов, и оно соответствует федеральной модели. Законодатель-

ную власть осуществляют легислатуры, которые имеют двухпалатную структуру, за исключением штата Небраска. Принципы их организации и де-

ятельности аналогичны тем, что лежат в основе деятельности федерального Конгресса, но есть и свои особенности. Так, различаются сроки полномочий легислатур в отдельных штатах: в 46 штатах нижние палаты имеют двухлет-

ний срок полномочий, а в четырех штатах — четырехлетний; сенаторы в 38

штатах избираются на четыре года, в 12 штатах — на два года.

Исполнительную власть в штатах возглавляют губернаторы, которые изби-

раются в четырех штатах (Арканзас, Вермонт, Нью-Хэмпшир и Род-Айленд)

на два года, в 46 штатах — на четыре года. Во всех штатах, за исключением Миссисипи, губернаторы избираются прямыми выборами; в 46 штатах — на основании мажоритарной системы относительного большинства, в трех — абсолютного. В штате Миссисипи губернатор должен получить абсолютное большинство голосов и избирателей, и выборщиков (смешанная избиратель-

ная система).

Губернатор штата имеет примерно те же полномочия, что и президент США,

но в масштабах субъекта федерации. Он как глава штата возглавляет испол-

нительную власть, является главнокомандующим национальной гвардии, об-

ладает правом помилования в отношении лиц, осужденных судами штата, а

также правом отлагательного вето (везде, кроме штата Северная Каролина).

В большинстве штатов существует должность лейтенант-губернатора, анало-

гичная должности вице-президента. При губернаторах создаются кабинеты министров, свой аппарат исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что на уровне штатов часть должностных лиц получа-

ет свой мандат непосредственно от избирателей: секретарь штата, казначей,

196

генеральный атторней штата (глава департамента юстиции), аудитор, кон-

тролер и др. Практически все должностные лица могут быть отозваны (отре-

шены) от должности судом импичмента, который осуществляется на уровне штата, а в 12 штатах допускается отзыв губернатора.

Судебные органы в штатах выполняют те же функции, что и федеральные суды, но устройство судебной власти в каждом штате имеет весьма значи-

тельные отличия.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Необходимо сказать, что изначально концепция создания феде-

рации базировалась на идее так называемого дуалистического федерализма,

который предусматривает четкое разделение предметов ведения и полномо-

чий между федеральной властью и властью субъектов федерации, которые разграничены непосредственно в федеральной Конституции, причем весьма своеобразно. Здесь нет типичного для многих зарубежных конституций де-

тального перечня предметов ведения и полномочий федеральной власти. В

разд. 8 ст. I Конституции США закреплены полномочия Конгресса, к числу которых относятся: оборона; установление единообразных по всей стране сборов, пошлин и акцизов; заключение займов от имени Соединенных Шта-

тов; валютное и таможенное регулирование и др. В разд. 9 ст. I содержатся запреты на действия федеральной власти относительно штатов, а в разд. 10

той же статьи — запреты в отношении органов государственной власти шта-

тов: «Ни один штат не может заключать какой-либо договор, вступать в союз или конфедерацию, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, че-

канить монету, выпускать кредитные билеты... жаловать дворянские титу-

лы... облагать какими-либо пошлинами или сборами ввоз или вывоз това-

ров... заключать какое-либо соглашение или договор с другим штатом или с иностранной державой...» Следовательно, федеральная компетенция опреде-

ляется путем установления некоторых сфер ведения и пределов юрисдикции федеральной власти, а также власти субъектов федерации.

197

Компетенция штатов определяется по принципу остаточной компетенции.

Поправка X к Конституции устанавливает: «Полномочия, не предоставлен-

ные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом».

Однако, несмотря на четкое разграничение компетенции, федеральные вла-

сти все же потихоньку отбирают себе те или иные полномочия, что пред-

определено, видимо, характером социально-экономических и политических отношений. Следует отметить, что в правоприменительной практике США сложилось правило, согласно которому полномочия, находящиеся на стыке федеральной и региональной компетенций, перераспределялись в пользу фе-

деральной власти. Этот процесс получил название «федеральное опереже-

ние».

Такое положение предопределено тем, что экономическая интеграция ведет к необходимости создания единой банковской системы, единой системы ин-

формации, не говоря уже о единой транспортной системе. Создать все это одному штату просто не по силам. Такие крупные мероприятия требуют фе-

дерального участия, т.е. разработки и выполнения федеральных программ по тем или иным направлениям: космические исследования, ядерные техноло-

гии, высокие технологии и т.п. Поэтому власти штата передают решение данных проблем в ведение федеральной власти, что и является материальной основой для укрепления центра, укрепления федеральной власти.

В то же время своеобразие модели федерализма Соединенных Штатов про-

является в том, что штаты обладают достаточно большой степенью самосто-

ятельности. Они устанавливают свое собственное гражданство, хотя феде-

ральная Конституция закрепляет равенство прав граждан на территории лю-

бого штата. Каждый штат имеет свою систему законодательства и свою юрисдикцию. Правда, следует отметить, что нередко это приводит к курье-

зам.

Так, в Нью-Джерси действует закон, запрещающий разводить цыплят в бу-

тылках. В Оклахоме воспрещается перевозить лошадей на задних сиденьях

198

легковых автомобилей. В Калифорнии штраф налагается на женщин, управ-

ляющих автомобилем в халате.

Большое разнообразие существует в регулировании вопроса об оружии. На территории одних штатов (например, Мэриленд, Виргиния) установлена сво-

бода продажи, хранения и ношения оружия (при наличии соответствующей лицензии), в других штатах существует ряд ограничений, а на территории федерального округа Колумбия вообще запрещено ношение оружия.

По мнению специалистов, в 1990-х гг. в стране наметился процесс деволю-

ции. Он проявился, например, в отмене Конгрессом США общефедеральных стандартов скорости движения на автомагистралях, в реформе системы соци-

ального обеспечения, в ходе которой расширены права штатов в использова-

нии федеральных целевых грантов. Показателем деволюции является также и процесс увеличения численности служащих в аппарате органов государ-

ственной власти штатов.

Существует и организационный механизм взаимодействия федеральной вла-

сти с региональными центрами. Так, губернаторы штатов объединены в Национальную ассоциацию губернаторов, существующую с 1908 г. Губерна-

торы и руководители управляемых американских территорий периодически собираются в столице. Эта ассоциация решает, по меньшей мере, две основ-

ные задачи: во-первых, воздействие на федеральную власть в целях учета в ее решениях интересов штатов и, во-вторых, претворение в жизнь общенаци-

ональной политики.

Обеспечение целостности федерации. Важным вопросом в любой федерации является вопрос об обеспечении целостности государства. Конституционной основой целостности федерации в США является норма Конституции о при-

оритете федерального права: «Настоящая Конституция и законы Соединен-

ных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их ис-

полнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встреча-

199

ются противоречащие положения» (разд. 2 ст. IV). В соответствии с этой нормой разрешаются споры между федеральной властью и властью субъек-

тов федерации. Кроме того, федеральная Конституция устанавливает также ряд запретов, нарушение которых посягает на интересы федерации и, следо-

вательно, президент США может использовать все свои полномочия для пре-

сечения попыток такого посягательства.

В истории США имели место попытки нарушить целостность федерации. 20

декабря 1860 г. чрезвычайный Конвент штата Южная Каролина принял ор-

донанс о сецессии, а затем Декларацию, в которой раскрывались причины сецессии: Конституция (1787) признавалась договором между штатами и штат Южная Каролина решил расторгнуть этот договор. В следующем году этому примеру последовали еще шесть штатов (Флорида, Алабама, Джор-

джия, Миссисипи, Луизиана и Техас). 4 февраля 1861 г. мятежные штаты объявили об образовании собственной Конфедерации и обнародовали ее кон-

ституцию. Президентом Конфедерации был избран Д. Джефферсон. Вновь избранный Президент США А. Линкольн, вступивший в должность 4 марта

1861 г., твердо встал на защиту федеральной Конституции. В апреле 1861 г.

началась гражданская война, продолжавшаяся до конца 1864 г. Армия мя-

тежников была разгромлена, государственная целостность восстановлена.

Следует отметить, что сепаратизм проявляется и в современный период. В

последние годы было рассмотрено несколько дел о проявлении сепаратизма вкупе с экстремизмом. Так, Р. Макларен, лидер сепаратистской группы «Рес-

публика Техас», которая вела борьбу за независимость штата Техас, присо-

единенного к США в 1845 г., был приговорен судом к 99 годам тюремного заключения и штрафу в 10 тыс. долл. Правда, приговор был вынесен за раз-

бойное нападение на частное владение и захват заложников — пожилой че-

ты, проживавшей на своей ферме, которую и захватили разбойники и объ-

явили ферму «посольством» своей независимой республики. Еще более стро-

гое наказание получили в штате Вашингтон лидеры другого сепаратистского движения, выступавшего за отделение части территории США, на которой

200