Автор – Дарья Гавриленко (317 гр.)

54.Вопросы местного значения.

Вопросы местного значения — это круг публичных дел, с которыми муниципальная власть способна справиться наиболее эффективно.

Местные дела связаны с какой-то определенной территорией, поэтому их круг чаще всего стабилен: традиционные вопросы благоустройства, дороги, но ко всему прочему во всех государственных делах нужна помощь местного самоуправления. «Таким образом, категорию «вопросы местного значения» надо связывать и с сугубо местными делами, решаемыми муниципальными образованиями, и с влиянием МСУ на положение дел на своей территории».

Вопросы местного значения – это всегда вопросы, которые признаются государством за местной властью. Признается, что эти вопросы более эффективно разрешаются на местном уровне в связи с приближенностью мсу к гражданам.

Виды вопросов местного значения:

ФЗ 131 в главе 3 «Вопросы местного значения» содержит блок статей, в которых по уровням определяются вопросы местного значения для городского, сельского поселения, мун. района, гор. округа, внутригородского района (ст. 14, 15,16, 16.2). Надо заметить, что определение вопросов местного значения внутригородских территорий городов федерального значения, Закон отдает в ведение самим городам.

Проанализировав закон, мы понимаем, что вопросы СХОДНЫ для всех муниципальных образований. Основные вопросы местного значения:

1. вопросы территориального развития: составляем проект бюджета нашего МО, исполняем этот бюджет, устанавливаем местные налоги и сборы

2. выполнение задач, связанных с социальной помощью гражданам и их культурно- образовательным обслуживанием: обеспечение малоимущих помещениями для жилья, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, обеспечение жителей услугами связи и общественного питания, ПОПУЛЯРИЗАЦИЯ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСЛОВИЙ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ, СПОРТА, ДЛЯ МАССОВОГО ОТДЫХА ЖИТЕЛЕЙ… (сейчас слезу пущу, как красиво)

3. создание благоприятной духовно-нравственной среды обитания граждан: поддержка межконфессионального согласия, развитие языков народов России, проживающих в МО, реализация прав национальных меньшинств

4. составление и утверждение генеральных планов МО: правил землепользования и застройки, подготовка документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство

5. вопросы развития экономики на территории МО: организация электро- , тепло- ,газо- и водоснабжения населения, снабжения населения топливом, транспортные услуги, развитие сельского хозяйства, условия для малого и среднего предпринимательства.

6. участие в реализации общегосударственных задач обеспечения государственной и общественной безопасности: профилактика терроризма, экстремизма, обеспечение мер первичной безопасности, поддержание деятельности аварийно-спасательных служб

7. содействие органам и организациям, участвующим в охране общественного порядка;

8. выполнение регистрационно-обслуживающих функций: наименование объектов, присвоение адресов, организация ритуальных услуг, содержание мест захоронения.

Зачастую в вопросах местного значения отражается организующая роль вышестоящего МО в отношении нижестоящих. Например, за муниципальным районом закреплены выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, выходящих в состав района, за счет средств района.

Надо обратить внимание, какие правовые средства предоставляются законодателем МО для руководства подведомственной территорией. В связи с этим можно выделить такие аспекты проявления роли МО при рассмотрении вопросов местного значения (на примере городского округа):

- роль решающей, устанавливающей, распорядительной инстанции: к ведению городского округа отнесено составление городского бюджета, владение и пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа

- роль инстанции, обеспечивающей комплексное развитие подведомственной территории: например утверждение правил благоустройства территории округа

- роль уровня власти, объединяющего население и создающего условия его общественно-публичного жизнеобеспечения: поддержка межконфессионального согласия, развитие языков народов России, проживающих в МО, реализация прав национальных меньшинств

- роль содействующей инстанции: там, где нужна помощь МСУ, например, курортно-оздоровительные комплексы

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения:

Стобы понять, насколько широки компетенционные возможности муниципалитетов, мы должны ответить на вопрос о том, какие полномочия по решению вмз закрепляются за муниципалитетами. Возьмем, например, сферу теплоснабжения – вмз организации теплоснабжения закреплен в ст.14 131-ФЗ за поселениями, а дальше открываем 190-ФЗ Об организации теплоснабжения – и видим, какими конкретно полномочиями наделены муниципальные образования в этой сфере (утверждать схему теплоснабжения, заключать договор с теплоснабжающей организацией).

Ст. 17 закрепляет полномочия ВМЗ, она должна по сути касаться полномочий по решению ВМЗ но на самом деле её содержание – это не конкретные полномочия по решению конкретных вмз, а это скорее отдельные полномочия, которыми обладает мо с точки зрения организации всего мо, организации всех сфер деятельности – принятие устава, создание своего сми, определение символов, международные связи и т.д. Полномочия в статье 17 мы смотрим отдельно, они не касаются конкретных ВМЗ, они касаются всей муниципальной сферы.

Статья 17 ФЗ 131.

1.полномочия в области муниципального образования и его органов:

- принятие устава МО

- установление официальных символов МО

- проведение муниципальных выборов

2. в области территориального планирования:

- разработка программ инфраструктуры

- разработка программ в области энергоснабжения

- стратегическое планирование

3. полномочия по организации экономической деятельности на подведомственной территории:

- создание мун предприятий и учреждений

- установление тарифов на услуги, предоставляемые мун предприятиями

- коммунальные тарифы

- теплоснабжение

Органы местного самоуправления поселений, органы местного самоуправления городских округов, органы местного самоуправления городских округов с внутригородским делением, органы местного самоуправления внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Перераспределение полномочий по решению вопросов местного значения:

Вопросы местного значения в законе распределены по уровням МО, закрепляется в специальных федеральных законах. Есть вопрос о водоснабжении, а специальный закон 112-ФЗ закрепляет конкретные полномочия МСУ. Есть вопрос местного значения о культуре, а его полномочия муниципалитетов – в специальных законах. Общий подход – есть вмз, а вот полномочия муниципалитетов по решению этих вмз закрепляются уже специальными ФЗ. Есть предложение по внесению всех полномочий в 131-ФЗ, потому что законодательство часто меняется, а мнение муниципалитетов никто не учитывает.

Чтобы эффективно работать – можно перераспределить полномочия. Есть два способа для этого:

1. соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий

2. перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом РФ.

С момента принятия 131ФЗ встал вопрос о закреплении нового способа разграничения компетенции, сначала между уровнями мо, а затем и между видами публично-правовых образований. На сегодняшний день в законодательстве закреплены отдельные способы по разграничению полномочий по решению вмз между публично-правовыми образованиями: между федерацией, субъектами и МО. У муниципалитетов есть полномочия по решению ВМЗ, и эти полномочия не всегда принадлежат муниципалитетам, их можно разграничить между разными уровнями публичной власти.

Соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий – ч. 4 ст. 15 ФЗ.

Передача полномочий

=/=

Передача ВМЗ

Соглашение могут заключать как сельские, так и городские поселения. Можно передать полномочия как от поселения в район, так и наоборот. Оснований для заключения соглашения нет. Основание-договор, это соглашение двухстороннее. Порядок его заключения устанавливается МО. Можно закрепить передачу полномочий от района к поселению и от поселения к району. Основанием для перераспределения полномочий здесь является договор. То есть никто ни к чему никого не принуждает. Соглашение – результат обоюдного согласия равностатусных субъектов – поселения и района. Передача полномочий по решению вмз – это не то же самое, что передача вопросов местного значения. ВМЗ остается, а полномочия передаются.

Нельзя передать все полномочия по решению конкретного вопроса местного значения. Исключение только тогда, когда вопрос составляет одно конкретное полномочие. Нельзя так же передавать все полномочия по преимущественной части вопросов, а то подумают, что вы лишаете муниципалитет собственной компетенции. Такие дела даже до ВС доходили. На практике часто поселения заставляют отдать полномочия.

Зачем район берет на себя дополнительные полномочия: Это один из способов сохранить за собой те полномочия и дотации, которые даются изначально как бы поселениям, но если полномочия от поселения перешли муниципальному району – коль скоро полномочия у вас, дотации вам не нужно спускать вниз, деньги сохраняются в мун районе.

Практика: часто поселения принуждают. У сельских поселений нет денег, они идут более охотно. Городские поселения, если они самодостаточные могут возмущаться. Но довольно часто и мун районы переводят через соглашения полномочия поселениям (то есть, сверху-вниз). Здесь уже, конечно, речь не идет о том, что мун район по сути спускает весь вмз района, скорее только какие-то технические полномочия.

Соглашение заключается на определенный срок. Если передаешь полномочия, то передавай и деньги на осуществление - «межбюджетные трансферты».

Перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом РФ. – ч. 1.2. ст. 17 ФЗ

Это уже перераспределение полномочий не внутри местного самоуправления, а между МСУ и субъектов. Субъект изымает полномочия в свою пользу (в одностороннем порядке). Основание для этого – закон субъекта РФ. С точки зрения доктрины, хотя её никто не спрашивает, передача полномочий по решению вопросов местного значения не означает передачи вопроса местного значения в целом. Но тут у нас есть ст.12 Конституции, где сказано, что никто не может кроме МСУ осуществлять их полномочия. Перераспределение возможно на срок не менее срока полномочий представительного органа власти субъекта.

Перераспределению не подлежат полномочия:

1) управление собственностью, бюджет

2) структура органов местного самоуправления, изменение границ территории муниципального образования

3) принятие устава, установление официальных символов, учреждение печатного средства массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей

4) исключительная компетенция представительного органа

Запрет на перераспределение определенных полномочий – нельзя изымать те полномочия, которые закреплены в Конституции напрямую за мо (ст. 132). Законодатель не успел привести 131-ФЗ в соответствии с Конституцией, поэтому вопрос по охране общественного порядка – скоро исчезнет из перечня, который запрещено изымать субъекту.

Принятие устава, установление официальных символов, учреждение печатного средства массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей – эти группы полномочий запрещены к перераспределению в пользу субъекта, потому что касаются непосредственно организации, устройства самого мо, связаны, если позволите, с идентичностью местного сообщества в рамках мо.

Четвертый запрет – запрет перераспределения тех полномочий, которые составляют исключительную компетенцию представительного органа. Законодатель попытался не допустить низведения МСУ, которое прежде всего выражается через представительную демократию, на совсем уже, что называется, нулевой уровень; чтобы защитить мсу и чтобы не допустить совсем уже неограниченное вмешательство.

Ограничения по перераспределению

–  Право перераспределения прямо указано федеральным законом

Смысл этого ограничения в том, чтобы не допустить перераспределения всех полномочий по решению всех вмз, которые захочет забрать субъект РФ. Чтобы все-таки решение вопроса о том, что можно забрать, а что нет, было результатом взвешенного подхода и со стороны федерации, и со стороны субъектов рф, и только после того, как федерация поймет, что можно забирать, это будет закреплено в фз.

Нельзя перераспределить всю совокупность полномочий по решению конкретного вопроса местного значения. (например: вопрос местного значения – водоснабжение). У муниципалитета сохраняется вопрос местного значения, но часть полномочий субъект может изъять. А может ли субъект изъять все полномочия по решению вопроса местного значения? Доктрина должна сказать нет, потому что тогда мы фактически изымем весь вмз. Практика идет по другому пути, вы увидите, что субъекты часто забирают все полномочия, либо оставляют какие-то незначительные (учёт, участие и т.д.), которые не представляют действительного содержательного интереса для мо.

Перераспределить можно: жилищные отношения, градостроительство, водоснабжение, реклама, дорожная детяльность и тд.

В законодательстве есть основания для перераспределения. Тут заложено 2 подхода к определению ВМЗ

Материальный критерий: Вопросы жизнеобеспечения граждан

Формальный критерий: Вопросы закрепленные законодателем (З №131)

Закрепляя перечень вопросов местного значения, законодатель пытался скорее решить проблемы, с которыми он столкнулся на практике за предыдущие годы, а не проблему «нового управления». Законодатель четко определяет три принципа, которые обязательно должны быть соблюдены при закреплении вопросов местного значения.

Принципы закрепления вопросов местного значения

Закрытость перечня ВМЗ. Все они должны быть прямо перечислены в 131-ФЗ, никаких других вопросов местное самоуправление не решает. По сути, эта норма носит гарантийный характер (на субъекты не возлагается слишком большое количество полномочий).

Связанные с этим принципом проблемы:

• Наличие у муниципалитетов тех вопросов, которые они, как правило, решали, но из их полномочий это изъяли.

• Наличие тех вопросов, которые публичная власть не закрепила ни за одним уровнем власти; получается, муниципалитеты не получили доступа и к ним.

• Наличие тех вопросов, которые МСУ должно решать по существу, но на которые у них нет денежных средств.

• Вопрос компетенции субъектов РФ: субъекты РФ, которые так же, как и РФ, обладают правом определять общие принципы организации МСУ (это предмет совместного ведения) – оказались лишены этой возможности, и постепенно в рамках первой и второй проблемы позиция законодателя смягчилась (проблемы то, что выше). Первый вопрос – необходимость признания более широких полномочий мсу, привел к закреплению новой составляющей компетенции - права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Второе – за субъектами РФ были признаны отдельные полномочия по закреплению перечня вопросов местного значения.

Принцип закрытости носит характер контроля за МСУ.

Финансовое обеспечение ВМЗ.

• Финансовые обязательства исполняются за счет собственных доходов местных бюджетов

• Расходные обязательства устанавливаются с учетом финансовых возможностей самих муниципалитетов.

• Недопустимо возложение обязанности финансирования расходов по осуществлению полномочий органов гос власти.

Статья 18 131-ФЗ – государство гарантирует, что у МСУ будут свои собственные доходы на решение вопросов местного значения. Есть компетенция, должны быть и собственные доходы местного бюджета, которые направлены на ее реализацию. Закрепив принцип финансы следуют за компетенцией, гарантировав наличие собственных доходов местного бюджета, законодатель не обеспечил финансовую самостоятельность местного самоуправления, он скорее обеспечил технические бюджетные возможности для МСУ – в большей части это даже не местные налоги, а межбюджетные трансферты (финансовая поддержка, которую предоставляет федерация или регионы, но по закону это собственные доходы МСУ).

Для решения второго вопроса ведутся дискуссии о закреплении минимальных национальных стандартов предоставления муниципальных услуг. Сейчас мы к этому еще не готовы. Отсутствие стандартов – это не проблема самостоятельности мсу, а проблема в целом финансовой системы РФ, поскольку нагрузка, в первую очередь, ложится не на муниципалитеты, а на федеральный бюджет. Тем не менее, закреплен принцип, что расходные обязательства должны учитывать финансовые возможности муниципалитета

3й принцип КС четко отстаивает уже 10л. Первое такое дело было рассмотрено в 2011 году. ПКС 2011¹ №2-П, когда субъекты решили возложить на муниципалитет расходы по теплоснабжению (г. Чита) – и КС сказал, что вопрос установки тарифов относится к полномочиям субъектов (то есть к государственным полномочиям), то негоже возлагать на муниципалитеты обязанность компенсировать те выпадающие доходы, которые понесли хозяйствующие субъекты. Было еще два Постановления в 2015 и 2017 году. Все они были направлены на защиты муниципалитетов от возложения на них тех полномочий, которые они нести не могут в силу закрытости перечня вопросов местного значения. Всё, что не в перечне, - это государственные полномочия, которые не могут возлагаться на муниципалитеты без соответствующего финансирования.

Закрепление ВМЗ за каждым видом МО.

Исключение составляют внутригородские территории городов федерального значения: перечень возложенных на них вопросов местного значения закрепляется законом соответствующего субъекта Российской Федерации – города федерального значения.

В 154-ФЗ не было деления отдельных полномочий между разными видами МО. В 131-ФЗ: Федеральный законодатель пошел по пути закрепления своих вопросов местного значения за каждым видом мун образ. Каждый вид муниципалитета имеет свои перечни вопросов местного значения (ВМЗ). Если для одноуровневых мо это никаких вопросов не вызывает, то для двухуровневых это проблема.

• ВМЗ городских поселений – ч.1 ст. 14 Закона

• ВМЗ сельских поселений – ч.2 ст. 14 Закона

• ВМЗ муниципального района – ст. 15 Закона

• ВМЗ городского округа – ст. 16 Закона

• ВМЗ внутригородского района городского округа с внутригородским делением – ст. 16.2 Закона

Вопрос введения различных перечней ВМЗ для городского и сельского поселения. До 2014 г.они не различались, так как населению требуются одинаковые услуги. После 2014 г: стало понятно, что сельские поселения не в силу того, что им нужны какие-то другие услуги, а в силу того, что, как полагает законодатель, они не справляются с этими вопросами, все-таки стала потребность закрепить перечень вопросов местного значения для сельских поселений, закрепить за ними только то, с чем они могут справиться, а всё остальное передать району как уровню, который решает межпоселенческие вопросы. В 2014 законодатель так и поступил.

Взаимоотношения «поселение-район»:

Ч.1, ст. 14 – раньше была общей для всех поселений, а теперь – специальная для городских. Для сельских поселений – есть перечень вопросов городского поселения, соответственно, 13 вопросов из перечня вопросов городского поселения законодатель в ч.2 ст. 14 закрепил в том числе и за сельскими поселениями (проект бюджета, установление местных налогов, управление собственностью, первичные меры пожарной безопасности, услуги связи, общественного питания, досуг, организация физической культуры и спорта и т.д.). Эти вопросы для сельских поселений обязательны. Остальные вопросы местного значения, закрепленные в ч.1 ст. 14, – сельское поселение осуществляет в том случае, если на это будет прямое указание региона, законом субъекта РФ. Субъект оценивает самодостаточность поселений и их возможности для решения этих вопросов. Законодатель фактически разграничил вот этот перечень вопросов, которые ранее решались сельским поселением, на 2 части – 1) гарантированную федеральным законодателем (13 вопросов) и 2) закрепляемую субъектами РФ.

Этот подход повлиял на вопросы местного значения муниципального района. У муниципального района есть свои ВМЗ (ст. 15), но помимо этого муниципальный район решает те вопросы, которые по закону субъекта РФ не решают сельские поселения, которые в него входят.

Практика: больше 60 субъектов отдали изъятые полномочия обратно сельским поселениям (особенно похоронное дело).

Принципы закрепления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

– Специальные федеральные законы

– Ст. 17 Закона № 131-ФЗ — отдельные (особые) полномочия

ВМЗ – это сущностная характеристика мсу, которая подчеркивает особое положение мсу в системе управления публичными делами, подчеркивает демократический принцип управления публичными делами, но по своей функциональной составляющей вмз – это предметы ведения муниципалитетов.