55. Участие органов местного самоуправления в осуществлении публичных функций во взаимодействии с органами государственной власти.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется путем координации совместных действий и осуществления государственного контроля. Координация совместных действий подразумевает в первую очередь сотрудничество в различных сферах повседневной деятельности, тогда как государственный контроль является прямым управляющим воздействием.

Одним из вариантов может быть наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как это предполагает ст. 132 Конституции РФ. При этом подобная передача полномочий целесообразна лишь в том случае, если существует уверенность, что орган местного самоуправления справится с их реализацией эффективнее, чем орган государственной власти. На практике такими функциями являются, например, ведение воинского учета, назначение компенсационных выплат и их выплата населению, лицензирование отдельных видов деятельности, государственная регистрация актов гражданского состояния, вопросы ведения кадастрового учета и ряд других.

Кроме того, муниципальные и государственные органы власти субъекта Российской Федерации могут создавать совместные координационные, совещательные или иные органы для решения тех или иных вопросов, касающихся жизнедеятельности муниципального образования и субъекта. Это могут быть различного рода комитеты, комиссии, рабочие группы и т.п.

Государственный контроль местного самоуправления также является одной из форм взаимодействия. Его можно разделить на контроль соблюдения законов и контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий:

• Контроль соблюдения законов осуществляется законодательным органом субъекта Российской Федерации.

• Выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование предоставленных на это материальных и финансовых средств контролируются органами государственной власти в соответствии с законодательством.

Между тем необходимо отметить, что в настоящее время при организации взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти существуют определенные трудности: несовершенство имеющейся на сегодняшний день законодательной базы. Конституцией РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", региональными нормативно-правовыми актами определены именно общие принципы взаимодействия двух различных уровней власти, но не установлено четкое разграничение их полномочий и сферы их совместной деятельности.

Передаче должны подлежать только те полномочия и функции, которые органы муниципальной власти способны на местах реализовать более эффективно, чем органы государственной власти. При этом последним необходимо обеспечить муниципалитеты материальными и финансовыми средствами для осуществления этой реализации.

Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти должно быть построено на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов своей компетенции. Особенно это важно при осуществлении государственного контроля деятельности муниципальной власти. Очевидно, что органы местного самоуправления, реализуя государственную политику, не могут функционировать без государственной поддержки и взаимодействия с органами государственной власти. В то же время последние без этого взаимодействия также не способны в полной мере выполнять поставленные перед ними социальные, экономические, политические и иные задачи. Взаимодействие между государственной и муниципальной властью должно быть основано на принципах партнерства и подчинено общей цели - повышение уровня благосостояния и качества жизни населения муниципального образования, субъекта Федерации и страны в целом.

1.Были такие полномочия, которые нельзя было возложить на мсу, поскольку этому препятствовал подход к вопросам местного значения (закрытый перечень, обязательное их исполнение). Были вопросы, которые должны были передавать как делегированные государственные полномочия. Были те вопросы, которые не отнесены к местному уровню, но по смыслу законодательства они должны выполняться на местном уровне. Порядок разграничения компетенций не то чтобы не совершенен, но принципы, по которым пошел законодатель, не работают. Поэтому невозможность включения определенных вопросов, привело к тому, что образовалась дыра. С этой целью были закреплены отдельно те полномочия, которые МОГУТ возлагаться на органы МСУ.

2.Условия, при которых муниципалитеты могут принять к исполнению вопросы: согласие муниципалитета и наличие достаточного финансирования. Если у муниципалитета 3 рубля, а на вопросы местного значения ему нужно потратить 3 рубля, тогда он не может взять вопросы из 14.1, 15.1,16.2 КС пошел по пути защиты муниципалитетов, в 2011 году область заставила муниципалитеты оплачивать выпадающий доходы коммуникаций, но КС сказал, что муниципалитеты на себя это брать не должны. В следующих годах на муниципалитеты пытались возложить полномочия по лесным территориям и сборке мусора, то КС повторил опять с опорой на ст.133 Конституции: вы не можете возлагать на муниципальные те вопросы, которые вы не профинансировали.

3.Ст.133 Конституции РФ: есть вопросы, которые решаются совместно органами власти и местного самоуправления. В таком случае такие вопросы должны финансировать. Категория совместного участия государства и местного самоуправления: компетенция МСУ должна быть с точки зрения структуры сформулирована ровно таким же образом, как она сформулирована относительно федерации и субъектов федерации (то есть есть предметы исключительного ведения, есть совместного).

В статью 133 Конституции были внесены изменения. Согласно статье 133 государство гарантирует МСУ финансовое обеспечение решения тех вопросов, в которых муниципалитеты принимают совместное участие с государством. Статья 133 решает ту проблему: когда это не вопросы МСУ, не делегированные государственные полномочия, а вопросы, которые решаются совместно мсу с государством, и госво говорит, что если мсу будет участвовать, то я обеспечу финансово его в решении этих вопросов.

Опастность статьи:

Статья 16 и 17 требует от законодателя, чтобы эти вопросы совместного участия были развиты – мы ждем изменений в 131-ФЗ и посмотрим, каков будет порядок реализации данной новой нормы КРФ. Мы можем часть делегированных гос полномочий фактически перевести на эту норму и получается, что вместо гарантированного порядка финансирования мы опять можем получить необъятный перечень вопросов совместного участия и не ясно, как они будут финансироваться. Для того, чтобы эта конституционная норма стала гарантией и обеспечивала необходимое финансовое полномочие в соответствии с содержанием компетенции МСУ, а не вопреки ему. Нам необходим четкий механизм финансирования полномочий, связанных с совместным участием мсу и госва. Если этот механизм будет разработан, тогда мы будем говорить, что эта норма выстрелила и сработала на повышение гарантий МСУ. Иначе она станет новым способом для региональной власти сбросить вопросы со своих плеч.

4.Ст.133 открывает возможность для нивелирования вопросов местного значения и для делегирования полномочий. В ст.14-16 ФЗ очень много вопросов сформулировано как участие совместно с органами власти в решении задачи. То есть мы можем взять и переписать все на предметы совместного ведения- чревато тем, что не будет вопросов, решаемых только местным самоуправлением.

Ст.14.1, 15.1, 16.1 ФЗ «Об основных принципах организации МСУ в РФ» содержат права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

По сути, это попытка законодателя отрегулировать компетенцию с учетом проявившихся уже после принятия 131-фз на практике проблем.

Условия реализации права решать «иные вопросы»:

• Добровольности принятия к своему рассмотрению того или иного вопроса

• Финансовая обеспеченность МО

Первая проблема – закрытость перечня вопросов местного значения. Как только вы закрыли этот перечень, мы закрыли возможность муниципалитетам принять на себя вопросы, которые не включены в этот перечень, но которые они хотели бы добровольно принять на себя, но при этом перечень вопросов местного значения носит обязательный характер. Попытка решить эту проблему уже была в первонач ред 131-фз – там был перечень обязат вопросов, которые решал каждый муниципалитет, и были названы те вопросы, которые муниципалитет имел право принять к своему рассмотрению.

Решение проблемы: Законодатель сначала пошел по пути разграничения обязательных и добровольных вопросов; затем он резко изменил свое мнение, и сказал, что все вопросы местного значения обязательны и это только закрытый перечень вопросов. Вторая проблема – в самой закрытости, если вдруг возникают вопросы, которые не входят в этот перечень и никем не решаются, то кто должен эти вопросы решать. Чтобы эту проблему решать, раз мы не пожелали отказаться от принципа закрытости и обязательности перечня, нужно было искать что-то новое. А тут еще на это все наложилась другая проблема - строгие требования к делегированию государственных полномочий. А что делать, если у субъекта нет денег, чтобы делегировать эти полномочия. И на это всё наложился другой не менее важный момент. У нас есть такие полномочия, которые, по сути, являются либо государственными федеральными, либо – чаще всего – государственными региональными, но МСУ должно участвовать в их разрешении. Регион эти полномочия осуществляет у себя. Но было бы неплохо, если бы муниципалитеты поучаствовали в этих полномочиях. В доктрине аккуратно начинают их называть «совместным ведением» субъектов и МСУ. Важно, что у нас появилось еще одно основание ввести новую категорию, потому что мы не вписываемся в делегированные гос полномочия и вопросы местного значения

По сути, «права ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» – остаточная компетенция. Очень часто сбрасывали вопросы, которые не хотели финансировать.

На защиту МО встал Конституционный суд, который в 2011, 2015 и 2017 подчеркивал, что МСУ имеет своей компетенцией только вопросы местного значения. Если в МСУ возникают какие-то другие вопросы, эти вопросы считаются государственными полномочиями, а значит государство должно их в обязательном порядке финансировать.

Нельзя сегодня просто так сбросить на мсу те полномочия, которые по каким-то причинам гос власть не профинансировала. Однако, идя по пути финансовых гарантий для мсу, по факту вы изъяли те полномочия, которые должен осуществлять муниципалитет.

-14.1 (права городского, сельского поселения):

1) создание музеев поселения;

2) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;

5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения;

6) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

-15.1 (права муниципальных районов):

1) создание музеев муниципального района;

2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;

4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района;

5) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года;

6) создание условий для развития туризма;

7) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

8) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса;

-16.1 (права муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района):

1) создание музеев муниципального округа, городского округа;

2) создание муниципальных образовательных организаций высшего образования;

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территориях муниципального округа, городского округа;

5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территориях муниципального округа, городского округа;

6) создание муниципальной пожарной охраны;

7) создание условий для развития туризма.

Авторы – Дарья Гавриленко (317 гр.) и Дильнара Давранова (317 гр.)