57. Разграничение полномочий в муниципальном праве.

Разграничение:

1. Между МО и ОГВ

2. Разграничение в пределах двухуровневой модели

3. По горизонтали – в пределах МСУ

Проблема двухуровневости:

• Приближение власти к населению

• Эффективность управления

Решение проблемы с позиции государства:

• На уровне поселения реализуется приближение к населению, а на уровне района повышение эффективности

• МО являются равностатусными

То что предложило государство не способствует решению проблемы двухуровневости: субсидии, дотации и другие средства финансирования полностью остаются на уровне муниципального района, таким образом сельские поселения находятся в подчиненном положении. Более того, часть полномочий по решению вопросов местного значения перешло от сельского поселения к муниципальному образованию, что также усилило его подчиненное положение. Не решаются в сельских поселениях и кадровые вопросы.

Перераспределение полномочий по решению вопросов местного значения. Разграничение полномочий по уровнях МО-субъект, Поселения-район:

Вопросы местного значения в законе распределены по уровням МО, закрепляется в специальных федеральных законах. Есть вопрос о водоснабжении, а специальный закон 112-ФЗ закрепляет конкретные полномочия МСУ. Есть вопрос местного значения о культуре, а его полномочия муниципалитетов – в специальных законах. Общий подход – есть вмз, а вот полномочия муниципалитетов по решению этих вмз закрепляются уже специальными ФЗ. Есть предложение по внесению всех полномочий в 131-ФЗ, потому что законодательство часто меняется, а мнение муниципалитетов никто не учитывает.

Чтобы эффективно работать – можно перераспределить полномочия. Есть два способа для этого:

3. соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий

4. перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом РФ.

С момента принятия 131ФЗ встал вопрос о закреплении нового способа разграничения компетенции, сначала между уровнями мо, а затем и между видами публично-правовых образований. На сегодняшний день в законодательстве закреплены отдельные способы по разграничению полномочий по решению вмз между публично-правовыми образованиями: между федерацией, субъектами и МО. У муниципалитетов есть полномочия по решению ВМЗ, и эти полномочия не всегда принадлежат муниципалитетам, их можно разграничить между разными уровнями публичной власти.

Соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий – ч. 4 ст. 15 ФЗ.

Передача полномочий

=/=

Передача ВМЗ

Соглашение могут заключать как сельские, так и городские поселения. Можно передать полномочия как от поселения в район, так и наоборот. Оснований для заключения соглашения нет. Основание-договор, это соглашение двухстороннее. Порядок его заключения устанавливается МО. Основанием для перераспределения полномочий здесь является договор. То есть никто ни к чему никого не принуждает. Соглашение – результат обоюдного согласия равностатусных субъектов – поселения и района. Передача полномочий по решению вмз – это не то же самое, что передача вопросов местного значения. ВМЗ остается, а полномочия передаются.

Нельзя передать все полномочия по решению конкретного вопроса местного значения. Исключение только тогда, когда вопрос составляет одно конкретное полномочие. Нельзя так же передавать все полномочия по преимущественной части вопросов, а то подумают, что вы лишаете муниципалитет собственной компетенции. Такие дела даже до ВС доходили. На практике часто поселения заставляют отдать полномочия.

Зачем район берет на себя дополнительные полномочия: это один из способов сохранить за собой те полномочия и дотации, которые даются изначально как бы поселениям, но если полномочия от поселения перешли муниципальному району – коль скоро полномочия у вас, дотации вам не нужно спускать вниз, деньги сохраняются в мун районе.

Практика: часто поселения принуждают. У сельских поселений нет денег, они идут более охотно. Городские поселения, если они самодостаточные могут возмущаться. Но довольно часто и мун районы переводят через соглашения полномочия поселениям (то есть, сверху-вниз). Здесь уже, конечно, речь не идет о том, что мун район по сути спускает весь вмз района, скорее только какие-то технические полномочия.

Соглашение заключается на определенный срок. Если передаешь полномочия, то передавай и деньги на осуществление - «межбюджетные трансферты».

Перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом РФ. – ч. 1.2. ст. 17 ФЗ

Это уже перераспределение полномочий не внутри местного самоуправления, а между МСУ и субъектов. Субъект изымает полномочия в свою пользу (в одностороннем порядке). Основание для этого – закон субъекта РФ. С точки зрения доктрины, хотя её никто не спрашивает, передача полномочий по решению вопросов местного значения не означает передачи вопроса местного значения в целом. Но тут у нас есть ст.12 Конституции, где сказано, что никто не может кроме МСУ осуществлять их полномочия. Перераспределение возможно на срок не менее срока полномочий представительного органа власти субъекта.

Перераспределению не подлежат полномочия:

1) управление собственностью, бюджет

2) структура органов местного самоуправления, изменение границ территории муниципального образования

3) принятие устава, установление официальных символов, учреждение печатного средства массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей

4) исключительная компетенция представительного органа

Запрет на перераспределение определенных полномочий – нельзя изымать те полномочия, которые закреплены в Конституции напрямую за мо (ст. 132). Законодатель не успел привести 131-ФЗ в соответствии с Конституцией, поэтому вопрос по охране общественного порядка – скоро исчезнет из перечня, который запрещено изымать субъекту.

Принятие устава, установление официальных символов, учреждение печатного средства массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей – эти группы полномочий запрещены к перераспределению в пользу субъекта, потому что касаются непосредственно организации, устройства самого мо, связаны, если позволите, с идентичностью местного сообщества в рамках мо.

Четвертый запрет – запрет перераспределения тех полномочий, которые составляют исключительную компетенцию представительного органа. Законодатель попытался не допустить низведения МСУ, которое прежде всего выражается через представительную демократию, на совсем уже, что называется, нулевой уровень; чтобы защитить мсу и чтобы не допустить совсем уже неограниченное вмешательство.

Ограничения по перераспределению

–  Право перераспределения прямо указано федеральным законом

Смысл этого ограничения в том, чтобы не допустить перераспределения всех полномочий по решению всех вмз, которые захочет забрать субъект РФ. Чтобы все-таки решение вопроса о том, что можно забрать, а что нет, было результатом взвешенного подхода и со стороны федерации, и со стороны субъектов рф, и только после того, как федерация поймет, что можно забирать, это будет закреплено в фз.

Нельзя перераспределить всю совокупность полномочий по решению конкретного вопроса местного значения. (например: вопрос местного значения – водоснабжение). У муниципалитета сохраняется вопрос местного значения, но часть полномочий субъект может изъять. А может ли субъект изъять все полномочия по решению вопроса местного значения? Доктрина должна сказать нет, потому что тогда мы фактически изымем весь вмз. Практика идет по другому пути, вы увидите, что субъекты часто забирают все полномочия, либо оставляют какие-то незначительные (учёт, участие и т.д.), которые не представляют действительного содержательного интереса для мо.

Перераспределить можно: жилищные отношения, градостроительство, водоснабжение, реклама, дорожная детяльность и тд.

Разграничение делегированных полномочий:

• Объективные пределы:

Могут быть делегированы как самой РФ, так и ее субъектами, но РФ и субъекты обладают различными возможностями в сфере делегирования.

1. РФ может делегировать как полномочия по собственным предметам ведения, так и по совместным (собственные предметы ведения – очень редко, в основном полномочия по совместным предметам ведения).

2. Субъекты РФ могут делегировать только те полномочия, которые закреплены за ними, при этом неважно как: 1) которые исключительно их / 2) переданы им федерацией(субделегирование) / 3) свои полномочия по предметам совместного ведения.

Это право должно быть закреплено в ФЗ о наделении органов государственной власти субъектов Федерации отдельными федеральными государственными полномочиями.

• Субъективные пределы (т.е. какими содержательными критериями следует руководствоваться при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями):

1. по смыслу ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Если весь предмет ведения делегировали на местный уровень, то значит, что неправильно распределили полномочия между разными уровнями власти.

Постановление КС РФ от 15.01.1998: недопустима передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе.

2. Объем делегированной компетенции не должен превышать объема вопросов местного значения, иначе муниципальные образования утрачивают свое основное предназначение, а местное самоуправление - собственную правовую природу. Чем больше делегированной компетенции у МСУ – тем больше контроля у государства за МСУ.

3. при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует руководствоваться соображениями эффективности.

Разграничение реализации «иных» вопросов МО:

Условия реализации права решать «иные вопросы»:

• Добровольности принятия к своему рассмотрению того или иного вопроса

• Финансовая обеспеченность МО

Законодатель сначала пошел по пути разграничения обязательных и добровольных вопросов; затем он резко изменил свое мнение, и сказал, что все вопросы местного значения обязательны и это только закрытый перечень вопросов. Вторая проблема – в самой закрытости, если вдруг возникают вопросы, которые не входят в этот перечень и никем не решаются, то кто должен эти вопросы решать. Чтобы эту проблему решать, раз мы не пожелали отказаться от принципа закрытости и обязательности перечня, нужно было искать что-то новое. А тут еще на это все наложилась другая проблема - строгие требования к делегированию государственных полномочий. А что делать, если у субъекта нет денег, чтобы делегировать эти полномочия. И на это всё наложился другой не менее важный момент. У нас есть такие полномочия, которые, по сути, являются либо государственными федеральными, либо – чаще всего – государственными региональными, но МСУ должно участвовать в их разрешении. Регион эти полномочия осуществляет у себя. Но было бы неплохо, если бы муниципалитеты поучаствовали в этих полномочиях. В доктрине аккуратно начинают их называть «совместным ведением» субъектов и МСУ. Важно, что у нас появилось еще одно основание ввести новую категорию, потому что мы не вписываемся в делегированные гос полномочия и вопросы местного значения

По сути, «права ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» – остаточная компетенция. Очень часто сбрасывали вопросы, которые не хотели финансировать.

На защиту МО встал Конституционный суд, который в 2011, 2015 и 2017 подчеркивал, что МСУ имеет своей компетенцией только вопросы местного значения. Если в МСУ возникают какие-то другие вопросы, эти вопросы считаются государственными полномочиями, а значит государство должно их в обязательном порядке финансировать.

Нельзя сегодня просто так сбросить на мсу те полномочия, которые по каким-то причинам гос власть не профинансировала. Однако, идя по пути финансовых гарантий для мсу, по факту вы изъяли те полномочия, которые должен осуществлять муниципалитет.

-14.1 (права городского, сельского поселения):

1) создание музеев поселения;

2) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;

5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения;

6) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

-15.1 (права муниципальных районов):

1) создание музеев муниципального района;

2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;

4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района;

5) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года;

6) создание условий для развития туризма;

7) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

8) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса;

-16.1 (права муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района):

1) создание музеев муниципального округа, городского округа;

2) создание муниципальных образовательных организаций высшего образования;

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территориях муниципального округа, городского округа;

5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территориях муниципального округа, городского округа;

6) создание муниципальной пожарной охраны;

7) создание условий для развития туризма.

Проблемы разграничения полномочий по горизонтали:

Все прописано в билетах про ОМСУ.

Автор – Марта Шлапак (317 гр.)