учебный год 2023 / Головко_Суд и государство

Глава IV. Ответственность судей: между централизацией и децентрализацией

незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК РФ), незаконное заключение под стражу (ст. 301 УК РФ), вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта (ст. 305 УК РФ). За совершение названных преступлений установлены суровые наказания, вплоть до лишения свободы на длительный срок.

Существенной гарантией статуса судьи является позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой привлечение судьи к уголовной ответственности за вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта возможно лишь в случае, если этот акт был в установленном порядке отменен вышестоящим судом как неправосудный1.

Заметим, что выше были перечислены специфически «судейские» составы. Следует иметь в виду, что судья может быть привлечен к ответственности и за общеуголовные преступления: превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ) и т.д.

Уголовным законодательством охватываются наиболее тяжкие правонарушения судей. За совершение менее тяжких деяний применяется дисциплинарная ответственность.

2.1.2. Дисциплинарная ответственность

Необходимость дисциплинарной ответственности для судей ныне столь же бесспорна, как и возможность привлечения их к уголовной ответственности. Эта необходимость признана как на международном, так и на национальном уровне2.

В России в настоящее время имеется две модели дисциплинарной ответственности судей:

– плюрализм санкций для всех судей, кроме судей Конституционного Суда РФ. Дисциплинарная ответственность большинства судей возможна за совершение дисциплинарного проступка, т.е. виновного деяния при исполнении служебных обязанностей либо во внеслужебной деятельности, в результате которого были нарушены положения

1  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 октября 2011 г. № 23-П «По делу о проверке конституционности положений статей 144, 145 и 448 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации и пункта 8 статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.Л. Панченко» // СЗ РФ. 2011. № 44. Ст. 6319.

2  Пункт 5.1. Европейской хартии о статусе судей 1998 г. // СПС «КонсультантПлюс».

201

Часть II. Статус судьи в государстве

закона и (или) Кодекса судейской этики, что повлекло умаление авторитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи. Предусмотрено три вида санкций: замечание, предупреждение, досрочное прекращения полномочий судьи (п. 1 ст. 121 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»1).

Как видно, система санкций развернута, но учитывает статус судьи, поскольку не содержит традиционной для российского права в советский период, но ныне признанной «неудобной» для статуса судьи санкции в виде выговора.

Важно, что процедура дисциплинарного производства является в России единой для судей, рассматривающих как гражданские и уголовные, так и административные дела;

– для судей Конституционного Суда РФ предусмотрено только одно дисциплинарное взыскание в виде прекращения полномочий судьи, которое применяется законодательным органом – верхней палатой российского парламента по представлению самого суда (ст. 18 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 (своеобразный импичмент)).

2.1.3. Гражданско-правовая ответственность

Вопрос о возможности привлечь судью к гражданско-правовой ответственности перед государством за вынесенные им неправосудные решения относится к числу наиболее спорных.

До революции 1917 г. в России данный вопрос решался в рамках модели имущественной ответственности перед пострадавшим только конкретных судей, чего практически никогда не случалось.

В советский период до принятия Конституции 1977 г. не признавалась возможность имущественной ответственности государства за вынесенные судебные решения. После 1977 г. такая ответственность была введена (ч. 3 ст. 58 Конституции СССР 1977 г.), при этом какаялибо гражданско-правовая ответственность судей, вынесших неправосудное решение, исключалась. В доктрине утвердилась точка зрения, что только при исключении имущественной ответственности судьи за выносимые им решения можно ожидать от судейского корпуса

1  Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СПС «Гарант».

2  Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СПС «Гарант».

202

Глава IV. Ответственность судей: между централизацией и децентрализацией

беспристрастного рассмотрения дел (модель отсутствия гражданскоправовой ответственности судей).

Новейшее российское законодательство по данному вопросу противоречиво. Общий подход заключается в том, что судья не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта (п. 2 ст. 16 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»).

Однако нормы гражданского законодательства содержат иные положения. Во-первых, государство в случае возмещения вреда, причиненного судьей при осуществлении им правосудия, имеет право регресса к судье, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу (п. 3 ст. 1081 ГК РФ). Как видно, в этом пункте речь идет о любом преступлении, а не только о тех, которые были названы выше.

Во-вторых, в иных случаях, когда действия судьи привели к причинению вреда, впоследствии возмещенного реабилитированному, а также, в-третьих, в отношении сумм, выплаченных по решениям Европейского Суда по правам человека, государство имеет право регресса к лицу, в связи с незаконными виновными1 действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение (п. 31 ст. 1081 ГК РФ). В этих случаях приговора в отношении судьи вообще не требуется.

Как видно, гражданско-правовая ответственность судей в российском законодательстве ныне весьма широка и вышла далеко за рамки, установленные законом о статусе судей. В целом такой подход образует третью модель гражданско-правовой ответственности судей перед

государством.

2.2. Кто уполномочен принимать решение о дисциплинарной ответственности судей?

Ключевой гарантией независимости судей является решающая роль органов судейского сообщества в привлечении судьи к раз-

1  Пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней» // БВС. 2013. № 8.

203

Часть II. Статус судьи в государстве

личным видам ответственности, и прежде всего дисциплинарной. При этом единого подхода к структуре и компетенции этих органов не сложилось.

Среди децентрализованных вариантов конструкции органов судейского сообщества можно указать территориальную децентрализацию (например, создание в каждом регионе государства отдельного органа судейского сообщества и общегосударственной структуры, вышестоящей по отношению к ним). Что касается предметной децентрализации, то о ней можно вести речь применительно к соотношению полномочий по привлечению судьи к ответственности и иных полномочий органа судейского сообщества: эти полномочия могут как соединяться в одном органе, так и распределяться на несколько органов.

Поясним сказанное на исторических (для России) и сравнительноправовых примерах различных механизмов привлечения к дисциплинарной ответственности. Возможно несколько подходов к определению органов, привлекающих к этому виду ответственности:

1)дисциплинарное производство рассматривается общим составом судей вышестоящего суда либо суда высшего звена (так было в России по Судебной реформе 1864 г., см. ст. 262–296 Учреждения судебных установлений 1864 г.);

2)дисциплинарное производство рассматривается специальными коллегиями либо ординарными структурами судов общей юрисдикции (в разное время в СССР: председатель суда и несколько членов суда1 либо президиум суда2); специальными судами (Австрия, ФРГ) или их аналогами (США, Россия в период с 1989 по 2002 г., когда квалификационные коллегии судей комплектовались исключительно из судей3);

1  Указ Президиума ВС СССР от 15 июля 1948 г. «О дисциплинарной ответственности судей» // Ведомости ВС СССР. 1948. № 31; Указ Президиума ВС РСФСР от 29 июня 1961 г. «Об утверждении «Положения о дисциплинарной ответственности судей судов РСФСР»» // Ведомости ВС РСФСР. 1961. № 26. Ст. 370; Указ Президиума ВС РСФСР от 26 мая 1976 г. «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности судей судов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1976. № 22. Ст. 771.

2  Указ Президиума ВС РСФСР от 12 июня 1965 г. «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности судей судов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1965. № 24. Ст. 595.

3  Указ Президиума ВС РСФСР от 27 февраля 1990 г. «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 10. Ст. 288; Постановление ВС РФ от 13 мая 1993 г. № 4960-I «Об утверждении Положения о квалификационных коллегиях судей и Положения о квалификационной атте-

204

Глава IV. Ответственность судей: между централизацией и децентрализацией

3) дисциплинарное производство рассматривается органом смешанного типа, в котором наряду с судьями, составляющими большинство, присутствуют представители иных ветвей власти, общественности (современная Россия, Франция, Италия)1.

ВСССР также существовала практика применения дисциплинарных взысканий решениями руководителей органов юстиции либо председателей судов (1940–1948 гг.), однако, очевидно, что она имеет ныне чисто познавательное значение2.

Всовременной России привлечение судей к дисциплинарной ответственности осуществляется системой квалификационных коллегий судей, которая, как мы увидим далее, также играет важную роль при привлечении судей к уголовной и гражданской ответственности. Однако применительно к дисциплинарной ответственности следует учитывать в более общем плане, что если в государстве избрана иная модель реализации дисциплинарной ответственности судей (например, специально созданным судом), то согласие органов судейского сообщества на привлечение судьи к дисциплинарной ответственности

влюбом случае должно быть необходимо3.

Ныне в России существует два уровня квалификационных коллегий: Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационная коллегия субъекта Федерации. Эти коллегии образуют систему (территориальная децентрализация, см. п. 2 ст. 3 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»4), чья компетенция, конечно, не ограничивается только вопросами ответственности судей.

Квалификационные коллегии судей рассматриваются как основные органы, обеспечивающие самостоятельность судебной власти, независимость и неприкосновенность судей. Именно эти коллегии дают заключения о рекомендации на назначение лица на должность судьи, кадровых перемещениях судей внутри судебной системы, оценивают профессиональные качества судей в рамках специальной процедуры квалификационной аттестации, дают согласие на привлечение судьи

стации судей» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 24. Ст. 856.

1  См. подробнее: Нешатаева Т.Н. Модернизация статуса судьи: Современные международные подходы. М., 2015. С. 208–209.

2  Указ Президиума ВС СССР от 29 июля 1940 г. «О дисциплинарной ответственности судей» // Ведомости ВС СССР. 1940. № 28.

3  См. п. 5.1. Европейской хартии о статусе судей // СПС «КонсультантПлюс».

4  Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СПС «Гарант».

205

Часть II. Статус судьи в государстве

к уголовной ответственности, а также применяют к судьям дисциплинарную ответственность, в том числе и в форме прекращения полномочий судьи (предметная централизация, ст. 17, 19 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»).

Следует отметить, что соединение у квалификационных коллегий судей полномочий по отбору судей и привлечению их к ответственности критикуется отдельными организациями, поскольку наделяет коллегии чрезмерно широкими полномочиями, т.е. речь идет о развитии предметной децентрализации1.

Решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков обжалуются в специальную дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ (ст. 11 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»2).

Столь широкие полномочия квалификационных коллегий судей вызывают опасения относительно проявлений в их деятельности неуместной корпоративной солидарности. Вот почему в состав квалификационных коллегий судей входят как судьи (которые всегда составляют большинство членов), так и представители общественности, а также представитель Президента РФ. Представителями общественности избираются, как правило, опытные юристы: ученые и преподаватели (ст. 11 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»).

Квалификационные коллегии формируются как органами судейского сообщества, так и законодательными органами, а также Президентом РФ. Тем не менее в российской доктрине не вызывает сомнений принадлежность квалификационных коллегий к органам судебной

власти.

2.3. Кто уполномочен давать согласие на привлечение судей к уголовной и гражданско-правовой ответственности?

Рассмотрим вопрос о необходимости согласия органа судейского сообщества для привлечения судьи к ответственности. Наличие такого согласия – важная гарантия независимости судьи.

1  См.: Рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии. Судебное управление, отбор и подотчетность судей. 23–25 июня 2010 г. // http://www.iuaj. net/node/505

2  Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СПС «Гарант».

206

Глава IV. Ответственность судей: между централизацией и децентрализацией

Так, в современной России на привлечение судьи к уголовной ответственности требуется согласие квалификационной коллегии судей соответствующего уровня. Например, для привлечения к уголовной ответственности судей Верховного Суда РФ, судей судов среднего звена, судей арбитражных и военных судов требуется согласие Высшей квалификационной коллегии судей (ВККС), а для привлечения к уголовной ответственности судей районных судов и мировых судей – согласие квалификационной коллегии судей одного из субъектов Федерации. Привлечение российских судей к уголовной ответственности не является чем-то исключительным. Так,

в2015 г. ВККС в пределах своей компетенции дала четыре согласия на привлечение судей к уголовной ответственности, отказав органам следствия только в одном случае. В том же году квалификационные коллегии судей уровня субъектов Федерации в пределах уже своей компетенции дали в общей сложности 14 согласий на привлечение судей к уголовной ответственности, отказав в трех случаях1. Таким образом, за 2015 г. официальное уголовное преследование было возбуждено в России против 18 судей.

Отдельный и весьма естественный элемент децентрализации – это привлечение к уголовной ответственности судей Конституционного Суда РФ, которое допускается только с согласия самого этого суда, т.е. решения, принимаемого в пленарном заседании в рамках состязательного производства. Впрочем, на практике таких случаев еще не было.

Аналогичный уголовной ответственности механизм должен быть предусмотрен и применительно к гражданско-правовой ответственности судей, если законодательство ее допускает, поскольку здесь также требуется согласие соответствующих органов судейского сообщества (квалификационных коллегий судей и т.п.). Так, согласно п. 5.2 Европейской хартии о статусе судей возможность государства потребовать судебным путем у судьи возмещения в определенных пределах понесенных расходов признается в случае тяжелого и непростительного несоблюдения последним правил, в рамках которых осуществлялась его деятельность, и при условии, что подача жалобы

вкомпетентную судебную инстанцию предварительно согласована с органом судейского сообщества. Впрочем, в современной России ситуация обстоит иначе, поскольку в плане гражданско-правовой ответственности судьи здесь подчиняются точно такому же режиму, что

1  См. официальную статистику: http://www.vkks.ru/publication/39178/

207

Часть II. Статус судьи в государстве

и рядовые граждане1. Отсутствие специальных механизмов отчасти компенсируется тем, что на практике привлечение российских судей к гражданско-правовой ответственности за их профессиональную деятельность фактически не имеет место.

Заметим, что российское законодательство уже со второй половины XIX в. устанавливало необходимость получения потенциальным истцом специального разрешения высших судебных инстанций для последующего обращения в суд с иском к судье.

2.4. Могут ли частные лица напрямую ставить вопрос о привлечении судей к ответственности?

Не менее важен вопрос о том, возбуждаются ли производства против судьи только по решению компетентных должностных лиц и органов либо жалобы граждан и организаций также обязывают к этому. Ныне основным можно считать смешанный подход, при котором жалобы граждан и организаций допускаются, однако предварительно проверяются на предмет обоснованности, и при ее подтверждении компетентные должностные лица возбуждают производство по привлечению судьи к ответственности.

Так, в России заявление о привлечении судьи к уголовной ответственности может быть подано любым лицом и подлежит проверке органами Следственного комитета РФ в общем порядке до того момента, когда понадобится привлечь судью в качестве подозреваемого или обвиняемого по данному уголовному делу. Решение о привлечении судьи в указанных качествах принимается только председателем Следственного комитета РФ – главой органа несудебного предварительного расследования, формально не входящего в систему органов исполнительной власти (п. 4–5 ч. 1 ст. 448 УПК РФ).

Что касается дисциплинарной ответственности в России, то с ходатайством о привлечении к ней судьи могут выступить:

–председатель суда (кроме районного суда);

–органы судейского сообщества (например, советы судей);

–квалификационные коллегии судей (ст. 17, 19, 22 ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»).

1  Как видно, правовое регулирование гражданско-правовой ответственности судей в современной России не вполне соответствует положениям Европейской хартии о статусе судей 1998 г. в силу отсутствия в российском законодательстве нормы, аналогичной п. 5.2 Хартии.

208

Глава IV. Ответственность судей: между централизацией и децентрализацией

Обращения иных лиц не являются достаточным основанием для возбуждения дисциплинарного производства1, поскольку дисциплинарная ответственность судей существует не в частных, а в публичных интересах. Такое решение следует признать традиционным, обеспечивающим независимость судей2. Как разъяснил российский Сенат еще в 1870 г., «дисциплинарная ответственность имеет место не в видах удовлетворения частных интересов, а в видах ограждения достоинства службы… Потому-то возбуждение дел дисциплинарного производства против лиц судебного ведомства принадлежит исключительно органам надзора за ними, а не частным лицам и административным ведомствам, жалобы и сообщения которых могут быть оставляемы без движения»3.

Вместе с тем отмечается, что включение в приведенный выше перечень председателей судов ставит под сомнение действительную независимость судей в процессе4.

Существенно, что квалификационная коллегия судей и возбуждает дисциплинарное производство, и проводит проверку поступивших материалов (либо поручает проверку председателю соответствующего суда). Такой порядок подвергается справедливой критике, поскольку порождает сомнения в беспристрастности квалификационных коллегий5.

Что касается гражданско-правовой ответственности судей перед государством (если она допускается), то подача соответствующего искового заявления в суд должна быть прерогативой компетентного государственного органа. Интересно, что в России в законодательстве этот орган прямо не определен, однако скорее всего такое пра-

1  См. п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 апреля 2016 г. № 13 «О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей» // БВС. 2016. № 6.

2  См. также п. 5.3. Европейской хартии о статусе судей 1998 г.

3  Цит. по: Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства: В 2 т. Т. 1. СПб., 1996 (по 3-му изданию 1910 г.). С. 251.

4  Критические (и небесспорные) замечания относительно процедуры привлечения российских судей к дисциплинарной ответственности см.: Защита правосудия: дисциплинарное производство в отношении судей в Российской Федерации. Доклад миссии Международной комиссии юристов, декабрь 2012 г.

5  См. рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии. Судебное управление, отбор и подотчетность судей. 23–25 июня 2010 г. // http://www.iuaj. net/node/505

209

Часть II. Статус судьи в государстве

во принадлежит прокуратуре1, а при взыскании в порядке регресса суммы, выплаченной в порядке компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, – государственным или муниципальным финансовым органам2. В интересах обеспечения независимости судей необходимо четкое законодательное решение этого вопроса, причем в данном случае исходя из модели централизации, поскольку множественность органов, правомочных предъявлять иски судьям, сама по себе является угрозой их независимости, так как создает предпосылки произвольного предъявления исков.

1  См.: Зяблина М.В., Великая Е.В. Предъявление прокурорами регрессных исков в связи с принятием судами решений о возмещении реабилитированным лицам вреда, причинённого незаконным (необоснованным) уголовным преследованием // Законность. 2016. № 4. С. 13–17.

2  Пункт 1 ст. 6, ст. 5 Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (с изм. и доп.) // СПС «Гарант».