учебный год 2023 / Головко_Суд и государство

Глава IV. Место суда в системе государственных органов

–данный независимый орган в основе своей состоял из судей, демократически избранных другими судьями;

–статус судьи гарантировал ему несменяемость как условие независимости на самом высоком национальном юридическом уровне;

–статус судьи защищал его, в частности путем надлежащего материального обеспечения, от любых неправомерных влияний и любых рисков, связанных с коррупцией.

1.1. Основы принципа независимости и место судей в государстве

Каковы конституционные основы места судебных органов в госу-

дарстве?

Независимость судебных органов вытекает из осуществления ими судебной функции, что подчеркнул в одном из своих решений Конституционный совет Франции:

«Из положений ст. 64 Конституции [Франции] вытекает, что независимость судов гарантирована, так же как и особый характер их функций, в осуществление которых не могут вмешиваться ни законодатель, ни правительство; отсюда следует, что ни законодатель, ни правительство не вправе отменять решения судов, давать им указания или подменять их собой в разрешении относящихся к компетенции судов споров»1.

Миссия гарантировать независимость судебных органов возложена на президента Французской Республики, которому содействует Высший совет магистратуры (ВСМ). Президент Франции осуществляет ее

восновном посредством полномочия по назначению судей (по представлению ВСМ или с учетом его мнения, о чем подробнее говорилось

впредыдущей главе).

Однако данная миссия не ограничивается одним назначением судей, пусть это и единственное президентское полномочие в данной области, прямо предусмотренное Конституцией Франции. Помимо этого глава государства вправе по своему усмотрению принимать соответствующие меры, когда, по его мнению, возникает угроза независимости правосудия, в частности путем обращения в Конституционный совет Франции, если речь идет о законе, или в Высший совет магистратуры в других случаях.

Гарантия независимости судебных органов в другой плоскости обеспечивается наличием особого статуса магистратов, установленного

1  Решение Конституционного совета Франции от 22 июля 1980 г. № 80-119.

81

Часть I. Роль суда в государстве

конституционным законом, все изменения и дополнения к которому в обязательном порядке подвергаются рассмотрению Конституционным советом Франции, контролирующим их на предмет соответствия Конституции Франции, в частности закрепленному в ней принципу несменяемости судей.

Значение принципа независимости судебных органов

Независимость традиционно понимается как защита судебноюрисдикционной деятельности судебных органов от вмешательства исполнительной и законодательной власти. Но она также является обязанностью магистратов, которые должны оградить себя от какой бы то ни было зависимости (от политических партий, групп влияния, средств массовой информации и т.п.) при осуществлении своей профессиональной деятельности. Независимость, как уже отмечалось выше, является залогом беспристрастности, требуемой ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., которая направлена на создание гражданам гарантий свободного доступа к суду и рассмотрения дел «открыто, в разумные сроки, после справедливого судебного разбирательства, проведенного независимым и беспристрастным судом». Это так называемая объективная беспристрастность, ранее в данной работе уже упоминавшаяся, которая неоднократно подтверждалась судебной практикой Европейского суда по правам человека, заседающего в г. Страсбурге.

Нет сомнений, что беспристрастность относится к фундаментальным принципам, регулирующим статус магистратов, как в своем субъективном измерении, т.е. в требовании личной беспристрастности, которая имманентно присуща судебной функции и отсылает к совести каждого магистрата, так и в объективном измерении, т.е. в необходимости для правосудия демонстрировать свою независимость гражданам. Это так называемая теория внешних проявлений, развиваемая Европейским судом в г. Страсбурге. Она дает сторонам и обществу уверенность в том, что спор был разрешен исходя из общественного договора, а не из каких-то частных интересов, которые судья как человек может иметь при том или ином варианте его разрешения. Следовательно, она также выполняет функцию содействия социальной сплоченности и защиты основополагающих ценностей демократического общества, возложенную на правосудие.

В этой связи можно процитировать английскую поговорку: Justice must not only be done, it must also be seen to be done («Правосудие не только должно отправляться, но и должно быть видно, что оно отправляется»),

82

Глава IV. Место суда в системе государственных органов

воспроизведенную в Постановлении ЕСПЧ от 7 июня 2001 г. по делу «Кресс против Франции»1.

Независимость судов осуществляется в рамках, установленных Конституцией Франции, учитывая при этом прерогативы, которыми Конституция наделяет другие государственные органы. В силу этого независимость не может означать отсутствие ограничений, которые проявляются в следующем:

–во-первых, в соответствии с принципом разделения властей судья обязан применять закон. Он не определяет норму права, соблюдение которой должен обеспечить. Его роль заключается в том, чтобы под контролем Кассационного суда Франции установить наличие соответствующих правовых норм, выстроить иерархию их источников и при необходимости данные нормы истолковать;

–во-вторых, деятельность судебных органов, прежде всего прокуратуры, связана с реализацией государственной политики (в частности, уголовной политики), определяемой правительством Франции;

–наконец, в-третьих, судебные органы не располагают полномочиями устанавливать объемы денежных средств, выделяемых на их содержание, и организовывать их расходование. В этом отношении они зависят от ассигнований, за которые проголосовал парламент Франции, и мер по администрированию, которые приняло правительство Франции, ничем не отличаясь от любой другой государственной администрации, выполняющей одно из полномочий публичной службы.

1.2. Функциональные гарантии магистратов

В установленных Конституцией Франции рамках Высший совет магистратуры обладает полномочиями, которые затрагивают вопросы, связанные с независимостью магистратуры. Речь идет главным образом о его роли в сфере назначения магистратов и в дисциплинарной сфере.

Нынешняя организация ВСМ является результатом конституционной реформы от 23 июля 2008 г.

Данная реформа положила конец председательству в ВСМ президента Франции и вице-председательству в нем министра юстиции Франции. Теперь председатель Кассационного суда Франции и генеральный прокурор при Кассационном суде Франции председательствуют в соответствующих подразделениях ВСМ: первый является

1  Постановление ЕСПЧ по правам человека от 7 июня 2001 г. по делу Kress c. France (жалоба № 39594/98).

83

Часть I. Роль суда в государстве

председателем подразделения, занимающегося судьями, а второй – подразделения, занимающегося прокурорами.

Другие принципиальные положения этой реформы касаются,

вчастности, следующих вопросов:

–большинство в обоих подразделениях ВСМ отныне составляют лица, не являющиеся членами магистратуры, причем все внешние члены ВСМ одновременно являются членами и того и другого подразделения;

–назначение генеральных прокуроров при апелляционных судах теперь осуществляется с учетом мнения ВСМ;

–граждане получили право напрямую обращаться в ВСМ с жалобами на магистратов.

Судейские магистраты

«Судьи несменяемы», – гласит ст. 64 Конституции Франции, в силу чего судья без его согласия не может быть переведен на новую должность, даже в порядке повышения.

Связь между независимостью и несменяемостью получила подтверждение в нескольких решениях Конституционного совета Франции1.

В этом смысле в практике Конституционного совета соблюдение принципа несменяемости оценивается именно через отсылку к принципу независимости.

Такое понимание несменяемости существует в отношении судейских магистратов и не допускает их подчинения какому-либо вышестоящему начальству как в ходе осуществления своей судебноюрисдикционной деятельности, так и с точки зрения содержания выносимых решений. Однако иерархическое подчинение возникает для них, когда председатель суда осуществляет распределение судей по палатам, определяя компетенцию последних, когда он устанавливает задачи по администрированию потоков дел, назначает некоторых специализированных судей, производит распределение дел, выносит ордонансы об организации проведения судебных заседаний и т.п. В этом случае речь идет о мерах судебного управления, относящихся к компетенции административного руководства, функции которого возложены на председателей судов.

Что касается назначения судей, то ВСМ наделен полномочием по внесению представлений о кандидатурах на должности всех судей

1  См., например, решение Конституционного совета Франции от 19 июня 2001 г. № 2001-445.

84

Глава IV. Место суда в системе государственных органов

Кассационного суда Франции, председателей апелляционных судов, председателей трибуналов большой инстанции.

Применительно к остальным судейским должностям ВСМ высказывает свое мнение о кандидатурах, внесенных представлением министра юстиции Франции. Мнение данного Совета, которое может быть положительным («соответствует») или отрицательным («не соответствует»), является для министра обязательным.

Магистраты прокуратуры

Во Франции функции прокуратуры, призванной предъявлять публичный иск и требовать применения закона, возложены на магистратов. Следовательно, прокуроры являются такими же полноправными магистратами, как и их коллеги судьи1: они должны успешно выдержать тот же самый открытый конкурс при поступлении (способ набора, гарантирующий республиканский принцип всеобщего равенства при доступе к государственным должностям), пройти точно такую же подготовку в Национальной школе магистратуры, принести ту же самую присягу и в ходе одинаковой карьеры могут поочередно занимать то судейские, то прокурорские должности.

Хотя в формально-юридическом смысле магистраты прокуратуры не пользуются несменяемостью, на практике этот принцип нередко распространяется и на них. В самом деле, ст. 64 Конституции Франции дает лишь общую ссылку на независимость судебных органов, к которым, как указал Конституционный совет Франции, в полной мере принадлежат и магистраты прокуратуры: «Судебные органы, призванные в соответствии со ст. 66 Конституции обеспечивать соблюдение личной свободы, одновременно включают в себя как судейских, так и прокурорских магистратов»2. Кроме того, Конституционный закон о статусе магистратуры предоставляет магистратам прокуратуры свободу слова в судебных заседаниях, невзирая на то что они находятся под руководством и контролем своих вышестоящих начальников и подчинены хранителю печатей – министру юстиции Франции. При этом надо учитывать, что если еще недавно последний мог на основании ст. 30 Уголовно-процессуального кодекса Франции давать указания по конкретным делам, хотя и касающиеся исключительно возбуждения уголовного преследования, но не отказа в нем, и при условии направления данных указаний в письменной форме для их приобще-

1  Подробнее об этом см. § 1 гл. I ч. II данной монографии.

2  Решение Конституционного совета Франции от 11 августа 1993 г. № 93-326.

85

Часть I. Роль суда в государстве

ния к материалам дела, то после принятия Закона от 25 июля 2013 г. министр юстиции Франции данную прерогативу утратил.

Что касается процедуры назначения прокуроров, то в отличие от судей, где ВСМ, напомним, обладает полномочием вносить представления о кандидатурах на должности судей Кассационного суда Франции, председателей апелляционных судов и председателей трибуналов большой инстанции, в отношении магистратов прокуратуры у него таких полномочий нет ни в одном случае, о каких бы чинах или должностях в системе прокуратуры ни шла речь.

Кроме того, в противоположность процедуре назначения судейских магистратов, в рамках которой официальное мнение ВСМ по той или иной кандидатуре, представленной министру юстиции Франции, является для него обязательным, при представлении к назначению на должности магистратов прокуратуры аналогичное мнение ВСМ имеет сугубо рекомендательный характер, в силу чего министр юстиции Франции не обязан ему следовать. Тем не менее последние французские министры юстиции придерживаются неписаного правила всегда учитывать мнение ВСМ и не принимать решений о назначении на должности магистратов прокуратуры вопреки ему.

1.3. Срок полномочий

Впоследние годы роль магистратов значительно изменилась. Долгое время их упрекали в замкнутости на самих себе и отрыве от экономических и социальных реалий. Много говорилось о «судьях, изолированных в своей башне из слоновой кости». Сегодня магистраты вынуждены более активно развивать партнерские связи и участвовать

вразличных мероприятиях, приближая себя к гражданам. Они теперь

вбольшей мере, чем ранее, вовлечены в местную жизнь, а те контакты, которые они должны поддерживать, нередко далеко выходят за рамки сугубо протокольного формата. Существенно изменилось также и содержание функций председателя суда, поскольку административное управление занимает все более и более важное место как в трибуналах первой инстанции, так и в апелляционных судах.

Всвязи с этим Министерство юстиции Франции было вынуждено по-новому организовать управление карьерами судей. В результате председатели судов были прикреплены к вышестоящим судам: председатели апелляционных судов – к Кассационному суду Франции, а председатели трибуналов – к соответствующим апелляционным судам – и стали назначаться на ограниченный срок (семь лет). После

86

Глава IV. Место суда в системе государственных органов

истечения срока действия их мандата они могут быть либо переведены на должность председателя другого суда, либо реинтегрированы в качестве судьи в состав того суда, где председательствовали.

Вто же время был ограничен срок занятия некоторых специализированных судейских должностей.

Впользу такой реформы были выдвинуты аргументы, связанные

стем, что необходимо избегать ситуаций, когда тот или иной магистрат слишком долго пребывает в одном и том же суде.

Если говорить более конкретно именно о председателях судов, то изменение их функций и сферы ответственности, более активное участие в местной жизни и т.п. могут иногда вызывать проблемы с точки зрения соответствия принципам независимости и беспристрастности (во внешнем выражении последнего), если председатель суда слишком долго остается на должности в одном и том же суде.

Поэтому необходимо было найти безболезненное решение деликатной проблемы замены председателя суда, если отправление им служебных функций перестает выглядеть идеальным с точки зрения надлежащего функционирования правосудия. Оставив за скобками случаи каких-то действий, способных стать основанием дисциплинарного производства, представляется, что введение общего правила о предельном сроке соответствующего мандата явилось тем оптимальным решением, которое в наибольшей степени соответствует принципу несменяемости судей.

1.4. Отбор магистратов

Вряд ли можно было бы обрисовать контуры независимости магистратов, вовсе не затронув вопрос о тех гарантиях, которые дает порядок их отбора и профессиональной подготовки.

Лишь в немногих странах есть специальные школы для подготовки кандидатов в магистраты, и в этом отношении Национальная школа магистратуры (НШМ), основанная в 1958 г. и реформированная в 1970 г., которая расположена в г. Бордо с филиалом в г. Париже, представляет собой пример, вызывающий большой интерес на международном уровне1.

Отбор кандидатов в магистраты посредством профессионального экзамена, а затем еще и открытого конкурса был введен для того, чтобы

1  Подробнее о Национальной школе магистратуры см. § 1 гл. II ч. II данной монографии.

87

Часть I. Роль суда в государстве

покончить с системой назначения по политическим рекомендациям. С 1958 г. «конкурс является самым сильным гарантом равного доступа к судейскому корпусу, его единства и независимости», позволяя «заменить сословную магистратуру элитной магистратурой»1. Учреждение иных способов отбора, таких как внеконкурсный отбор (с обязанностью пройти предварительную испытательную стажировку сроком от шести месяцев до года), исключительный конкурс, назначение на экстраординарные должности2, помогло диверсифицировать судейский корпус и обогатить его другим опытом и профессиональной культурой.

Необходимым дополнением к отбору такого уровня служит специальная профессиональная подготовка (начальная подготовка в течение трех лет, затем обязательное и отчасти децентрализованное повышение квалификации в первые годы нахождения на должности), осуществляемая НШМ в рамках диверсифицированной образовательной программы, которая адаптирована к развитию потребностей нашего общества, обеспечивает магистратов необходимыми знаниями и гарантирует качество их судебно-юрисдикционной работы. Помимо юридических и технических вопросов важное место в подготовке магистратов отводится проблемам профессиональной этики (деонтологии). Получение такого специального образования является и правом, и обязанностью судей, поскольку компетентность есть одна из гарантий их независимости и беспристрастности, а также необходимым условием доверия общества к судебной системе.

Достижения магистрата, связанные с прохождением весьма сложного конкурса на занятие государственных должностей и получением специального образования очень высокого уровня, несомненно повышают его легитимность.

1.5. Руководство судебной полицией

Закон возлагает на магистратов обязанности по руководству, надзору и контролю за деятельностью судебной полиции.

Офицеры судебной полиции при производстве дознания или выполнении отдельных поручений в ходе следствия могут получать указания исключительно от судебных органов.

1  Речь председателя Кассационного суда Франции Г. Канивé на торжественном собрании по случаю возобновления работы после судебных каникул, произнесенная 6 января 2000 г. //https://www.courdecassation.fr/publications_26/rapport_annuel_36/ rapport_1999_91/etudes_documents_93/cour_cassation_5785.html

2  Об этих способах отбора см. подробнее § 1.2.2 гл. II ч. II данной монографии.

88

Глава IV. Место суда в системе государственных органов

Вто же время следует признать, что на практике данный принцип нередко нарушается, что может отрицательно сказываться на независимости судебных органов.

Судебная полиция, которая является незаменимым партнером для магистратов в их деятельности, в силу своей организации имеет двойное подчинение: она подчинена своим поручителям, в качестве которых выступают судебные органы, и своему вышестоящему начальству, состоящему из длинной цепочки административных или военных руководителей вплоть до министра внутренних дел Франции для полицейских и министра обороны Франции для жандармов (в настоящее время жандармы функционально прикреплены к Министерству внутренних дел Франции), не говоря уже о префектах, также играющих здесь немаловажную роль.

Отсюда возникает следующий принципиальный вопрос: могут ли судебные органы быть независимыми, если другие органы, в данном случае исполнительная власть в лице соответствующих министров, имеют право вмешиваться в дознание, производимое под руководством прокурора, или в исполнение отдельных поручений, направленных следственным судьей?

Вболее широком смысле проблема руководства судебной полицией связана с ответом на вопрос: какие средства находятся в ее руках и как они используются?

Магистраты никак не в состоянии влиять на то, кто конкретно

вполиции будет выполнять их поручение, пусть они и вправе свободно выбирать то или иное подразделение, обязанное произвести дознание. На самом деле магистраты являются заложниками административных структур, которые, выбирая тот или иной вариант действия или бездействия, могут оказывать влияние на осуществление уголовной политики и даже сводить ее на нет.

Вэтой связи представляется необходимым, чтобы в рамках реализации директив по уголовной политике, исходящих от правительства, прокуратуры при трибуналах большой инстанции привлекались бы к определению того, каким образом предполагается использовать средства судебной полиции, имеющиеся в их округе.

Также кажется необходимым, чтобы эти же прокуратуры имели право реально влиять на назначения и служебную карьеру офицеров судебной полиции. Возложение на генеральные прокуратуры при апелляционных судах полномочий по оценке работы и осуществлению дисциплинарного производства в отношении офицеров судебной полиции уже свидетельствует о движении в данном направлении.

89

Часть I. Роль суда в государстве

Вряд ли следует полностью подчинять судебную полицию прокуратуре. В настоящий момент отрицательных последствий этого решения будет больше, чем положительных, особенно в оперативном плане. Однако определенные коррективы позволили бы повысить эффективность прокурорского руководства деятельностью судебной полиции и, следовательно, в целом укрепили бы независимость судебных органов.

Нельзя также не учитывать, что функция прокурора по руководству деятельностью судебной полицией ныне приобрела конституционноправовое измерение.

С этой точки зрения важным является решение Конституционного совета Франции от 10 марта 2011 г. № 2011-625 о проверке конституционности положений Закона о направлениях и программе действий по совершенствованию внутренней безопасности от 14 марта 2011 г. (LOPPSI 2), принятое в порядке предварительного конституционного контроля, в котором Совет подтвердил конституционность принципа руководства и контроля за деятельностью судебной полиции со стороны судебных органов – принципа, способствующего укреплению гарантий личных свобод.

1.6. Материальная база правосудия

Речь идет о еще одном важнейшем условии для эффективного претворения в жизнь принципа независимости.

Необходимо отметить материальные условия, подчас весьма тяжелые, в которых вынуждены работать магистраты. В 2015 г. во Франции бюджет судебной системы составлял 7,94 млрд евро, т.е. доля бюджета правосудия в общем бюджете государства равнялась всего 2,66 %!

Скудность ресурсов (кадровых, финансовых и т.п.) может создавать препятствия для независимости правосудия.

Финансирование деятельности судов тесно связано с вопросом независимости судей, поскольку оно определяет условия, в которых суды осуществляют свои функции. Здесь может возникать искушение скрытым образом противодействовать деятельности судов, когда их финансирование урезается политическими властями.

Такая ситуация способна привести к нарушению принципов Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку нельзя обеспечить нормальные условия осуществления права на доступ к правосудию и на справедливое судебное разбирательство, если дело не может быть рассмотрено в разумный срок судом, так

90