3. Проблеми визначення поняття та належності виборчого спору.

У зв'язку із швидкоплинністю вибор­чого процесу та процесу референдуму за­конодавець передбачив особливості судо­вого розгляду спорів щодо правовідно­син, пов'язаних із цими процесами, які передбачені статтями 172 — 179 КАС Ук­раїни. Ці норми, які регламентують судо­ву процедуру розгляду зазначених спо­рів, є спеціальними, порівняно з іншими нормами Кодексу адміністративного су­дочинства України, а тому вони застосо­вуються в першу чергу та мають пріори­тет над іншими процесуальними норма­ми цього Кодексу. Якщо відсутні спеці­альні норми, які регулюють судову про­цедуру розгляду виборчих спорів, засто­совуються загальні норми КАС України (закони).

У цьому випадку належність спору до адміністративної юрисдикції визначено законодавчо й вона залежить не від суб'єктного складу спору, тобто, чи є суб"єкт владних повноважень стороною в спорі, та не від предмету спору, чи є цей спір публічно-правовим, а, насамперед, від періоду виникнення спору, зокрема його виникнення в період виборчого про­цесу чи в період процесу референдуму.

Це є обов'язковою умовою при визначен­ні належності таких спорів до компетен­ції адміністративних судів. Похідною ж умовою, але також обов'язковою, є те, щоб ці спори випливали з правовідносин, пов'язаних із виборами чи референду­мом.

Законами України "Про вибори на­родних депутатів України" в редакції від 7 липня 2005 року № 2777-IV (далі - За­кон про парламентські вибори) та від 6 квітня 2004 року № 1667-ГУ "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сіль­ських, селищних, міських голів" (із зміна­ми, внесеними згідно з Кодексом від 6 липня 2005 року № 2747-ІУ та Законом від 21 грудня 2005 року № 3253-1V) (далі — Закон про місцеві вибори), від 18 бе­резня 2004 року № 1630-IV "Про вибори Президента України" (далі — Закон про вибори Президента України) визначено поняття виборчого процесу та його етапи. Тому всі спори, які виникають у цьому процесі та стосуються його, належать до спорів адміністративної юрисдикції. Од­нак і під час визначення їх юрисдикції є окремі проблеми, які можіиво вирішититлумаченням норм права та науковим підходом.

Слід пам'ятати, що особливістю цієї категорії справ є те, що стороною в тако­му спорі не завжди є суб'єкт владних пов­новажень. Зокрема, це можуть бути спо­ри між партіями, кандидатами в депутати та інші. Тому в цій категорії справ може бути відсутня основна ознака спору адмі­ністративної юрисдикції — це наявність у спірних правовідносинах суб'єкта влад­них повноважень. Також у цій категорії справ може бути відсутній предмет спо­ру, який має публічний характер, він мо­же бути приватно-правовим. Наприклад, відповідно до частини другої статті 176 КАС України позовною вимогою у ви­борчому спорі може бути вимога про спростування опублікованих неправди­вих відомостей про кандидата чи партію (блок), що висунули кандидата. Хоча спростування неправдивої інформації (відомостей) (предмету спору) за межа­ми виборчого процесу є цивільним і роз­глядається в порядку цивільного або гос­подарського судочинства. Тобто ще раз необхідно зауважити, що при визначенні належності виборчого спору до певної су­дової юрисдикції слід обов'язково вихо­дити з того, щоб спір був у виборчому процесі або процесі референдуму та вип­ливав з правовідносин щодо цих виборів або референдуму.

Виходячи з наведеного, з метою виок­ремлення виборчих справ та визначення належності таких спорів, у першу чергу, необхідно дати визначення поняттям "виборчий процес" та "процес референду­му". У Кодексі адміністративного судо­чинства України відсутнє визначення цих понять.

Із цього приводу Пленум Вищого адміністративного суду України в пун­кті 2 постанови від 2 квітня 2007 року .V 2 "Про практику застосування адміністративними судами положень Ко­дексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму" (далі — Постанова від 2 квітня 2007 ро­ку № 2) дав такі роз'яснення: "Пунктом 5 частини першої статті 17 КАС Украї­ни встановлено, що на спори щодо пра­вовідносин, пов'язаних з виборчим про­цесом чи процесом референдуму, поши­рюється компетенція адміністративних судів.

Судам необхідно мати на увазі, що відповідно до зазначеної норми до адмі­ністративної юрисдикції належать усі спори, пов'язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, незалежно від того, чи є стороною в цьому спорі суб'єкт владних повноважень.

Поняття виборчого процесу або про­цесу референдуму Кодексом адміністра­тивного судочинства України не визначе­но, а тому судам слід звертатися до зако­нів України "Про вибори Президента Ук­раїни" від 18 березня 2004 року № 1630-IV, "Про вибори народних депутатів Ук­раїни" в редакції від 7 липня 2005 року № 2777-ІУ, "Про вибори депутатів Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищ­них, міських голів" від 6 квітня 2004 року № 1667-IV (із змінами, внесеними згідно з Кодексом від 6 липня 2005 року № 2747-Р/ та Законом від 21 грудня 2005 року № 3253-ГУ), "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-ХІІ (із змінами і доповнен­нями, внесеними Законами України від 19 червня 1992 року № 2481-ХИ, від 11 липня 2001 року № 2628-Ш) та інших нормативно-правових актів, якими виз­начено етапи (початок, проходження та закінчення) виборчого процесу та проце­су референдуму".

Аналіз положень зазначених законів свідчить про те, що законодавець не в кожному з них законодавчо визначив поняття виборчого процесу та процесу референдуму. Однак в окремих законах про це прямо вказав, тобто розкрив ці поняття на законодавчому рівні. Так, відповідно до частини першої статті 11 Закону про вибори Президента України виборчий процес — це здійснення суб'єктами, визначеними статтею 12 цього Закону, виборчих процедур, передбачених цим Законом. Згідно зі статтею 12 цього Закону суб'єктами виборчого процесу є:

1) виборець;

2) виборча комісія, утворена відповідно до цього Закону або Закону України "Про Центральну виборчу комісію";

3) кандидати на пост Президента України, зареєстровані в порядку, встановленому цим Законом;

4) партії (блоки), які висунули кандидатів на пост Президента України;

5) уповноважені представники, довірені особи, офіційні спостерігачі від партій (блоків) — суб'єктів виборчого процесу та від кандидатів на пост Президента України.

Аналогічні положення містяться в статтях 11 та 12 Закону про парламентські вибори.

Саме поняття виборчих процедур законодавець також не розкрив, але на законодавчому рівні визначив етапи виборчого процесу. Так, зокрема, відповідно до частини четвертої статті 11 Закону про вибори Президента України виборчий процес включає такі етапи:

1)утворення територіальних виборчих округів;

2) утворення виборчих дільниць;

3) утворення окружних та дільничних виборчих комісій;

4) формування списків виборців, їх перевірка та уточнення;

5) висування та реєстрація кандидатів;

6) проведення передвиборної агітації;

7) голосування у день виборів Президента України;

8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування і результатів виборів Президента України,

Згідно з частиною п'ятою цієї статті у разі необхідності виборчий процес може включати також такі етапи:

1) повторне голосування;

2) підрахунок голосів виборців і встановлення підсумків повторного голосування та результатів виборів Президента України.

За приписами частини сьомої наведеної статті, виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням Центральною виборчою комісією результатів виборів Президента України або офіційною публікацією подання Центральної виборчої комісії до Верховної Ради України щодо призначення повторних виборів Президента України.

У той же час щодо виборів народних депутатів України, то відповідно до частини п'ятої статті 11 Закону про парламентські вибори виборчий процес завершується через п'ятнадцять днів після дня офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів, Тобто у цих виборах виборчий процес закінчується через певний строк після офіційного оприлюднення результатів виборів. Виборчий процес до органів місцевого самоврядування, згідно з частиною четвертою статті 11 Закону про місцеві вибори, закінчується офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів, яким, відповідно до частини першої статті 76 цього Закону, є офіційне оприлюднення територіальною виборчою комісією результатів місцевих виборів депутатів у місцевих друкованих засобах масової інформації.

Отже, визначено етапи виборчого процесу та його завершення. Щодо початку виборчого процесу, то, відповідно до частини третьої статті 17 Закону про вбори Президента України, виборчий

процес чергових виборів Президента України розпочинається за дев'яносто днів до дня виборів. Початок чергових виборів народних депутатів України, відповідно до частини другої статті 16 Закону про парламентські вибори, розпочинається за сто двадцять днів до дня виборів. Частиною четвертою цієї статті визначено, що виборчий процес позачергових виборів депутатів починається з дня, наступного після опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Незважаючи на чітке, на наш погляд, врегулювання визначення початку та закінчення виборчого процесу Законом про парламентські вибори, на практиці є випадки, в яких виникають певні складнощі з цього приводу. Наприклад, виборчий процес виборів народних депутатів України 2007 року починався тричі. Перший – 2 квітня 2007 року – в день припинення Указом Президента України від 2 квітня 2007 року № 264/2007 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України" повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів до Верховної Ради України на 27 травня 2007 року. Цей Указ був визнаний таким, що втратив чинність, згідно з Указом Президента України від 26 квітня 2007 року № 355/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів". Цим же Указом позачергові вибори народних депутатів України були призначені на 24 червня 2007 року. Отже, виходячи з положень статті 16 Закону про парламентські вибори, другий виборчий процес позачергових виборів почався з 26 квітня 2007 року. Згідно з указами Президента України від 25 травня 2007 року № 476/2007, від 31 травня 2007 року № 480/2007 та від 1 червня 2007 року № 482 дія статті другої Указу Президента України від 26 квітня 2007 року № 355/2007 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України V скликання зупинялась на 29, 30, 31 травня та 1 червня 2007 року. Ці Укази про зупинення Президент України приймав для того, щоб надати можливість Верховній Раді України прийняти відповідні закони щодо проведення парламентських виборів. Таким зупиненням окремих положень цього Указу виборчий процес не зупинявся. Хоча Президент України Указом від 5 червня 2007 року № 496/2007 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України", серед низки своїх указів визнав таким, що

втратив чинність, Указ від 26 квітня 2007 року № 355/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів", чим фактично перервав виборчий процес виборів народних депутатів України, які мали відбутися 24 червня 2007 року.

Третій виборчий процес зазначених виборів, які були призначені Указом Президента України від 5 червня 2007 року № 497/2007 "Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України у зв'язку з неповно важністю Верховної Ради України та достроковим припиненням її повноважень" на З0 вересня 2007 року, розпочався 2 серпня 2007 року. В кожному з цих виборчих процесів адміністративними судами розглядалися виборчі справи за особливостями щодо розгляду цих спорів. Хоча у зв'язку зі швидким прийняттям Президентом України зазначених указів визначити початок виборчого процесу було складно.

Аналіз наведених норм дає можливість розкрити поняття виборчого процесу: виборчий процес — це здійснення суб'єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починаються в законодавчо визначений термін та закінчуються офіційним оприлюдненням результатів виборів або через законодавчо встановлений строк після цього оприлюднення.

Отже, з метою визначення належності спору, що витікає з виборчого процесу, в першу чергу необхідно визначити початок та закінчення цього процесу. Після ретельного дослідження законодавчих норм, що регламентують цю процедуру, особливих складнощів не виникає. Тобто всі спори, які виникли за межами виборчого процесу, не належать до законодавчо визначеної адміністративної юрисдикції, їх розмежування проводиться в загальному порядку. Можливо, серед них є і спори адміністративної юрисдикції, залежно від інших ознак визначення адміністративного спору, але такі спори не можуть розглядатися в адміністративному судочинстві з особливостями, передбаченими для розгляду виборчих спорів.

Із цього приводу Пленум Вищого адміністративного суду України в абзаці четвертому пункту 2 Постанови від 2 квітня 2007 року № 2 дав такі роз'яснення: "Спори, зокрема щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій чи комісій з референдуму, які виникли поза межами етапів виборчого процесу та процесу референдуму або не стосуються виборчого процесу чи процесу референдуму, не належать до спорів, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, а тому визначення юрисдикції таких спорів та їх розгляд проводяться в загальному порядку".

Наведені початок та закінчення виборчих процесів є вичерпними та іншому тлумаченню не підлягають. Тому, на наш погляд, судова практика щодо розгляду справ у спорах про оскарження актів, якими призначено вибори, за особливостями розгляду виборчих спорів є помилковою. Також суди допускають помилки у визначенні належності спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом, після закінчення таких процесів. Наприклад, суди розглядають за особливостями, передбаченими для розгляду спорів у виборчому процесі, спори про оскарження перших рішень новообраних рад.

Спірною є позиція окремих правників про належність спорів щодо обрання голів районних, обласних рад до виборчого процесу. Згідно зі статтею 55 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради. Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п'ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим із посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови. Тобто, в цьому разі вже йде внутрішнє формування керівних органів ради й воно перебуває за межами виборчого процесу. Щодо спорів про припинення повноважень депутатів різних рівнів, то вони також є за межами виборчого процесу та вже стосуються виконання цими депутатами своїх функцій та обов'язків, і для припинення повноважень депутатів різних рівнів визначена окрема процедура, яка ніяким чином не пов'язана з виборами (виборчим процесом). Тому спори з цих правовідносин не можуть розглядатися за особливостями розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Однак для того, щоб визначити, чи спір випливає з виборчого процесу та чи належить його розглядати за особливостями, передбаченими статтями 172 – 179 КАС України, недостатньо лише визначення поняття самого виборчого процесу, та того, щоб спір випливав із цього процесу, оскільки законодавець не кожному дав право на звернення до суду в порядку щодо розв'язання спору, який випливає з виборчого процесу, та не встановив, що кожен спір, який витікає з виборчого процесу, може належати до адміністративної юрисдикції та бути розглянутий за особливостями, передбаченими вищезазначеними процесуальними нормами. Крім того, законодавець визначив перелік суб'єктів оскарження (відповідачів), які можуть бути відповідачами у таких спорах.