5. Проблемні питання розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи осо­би без громадянства з України.

Прийняття 25 червня 2009 року постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 1 "Про судову практику роз­гляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи осо­би без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебу­ванням іноземця чи особи без громадянства в Україні" стало важливою подією в забезпеченні однакового застосування адмі­ністративними судами законодавства під час розгляду зазначе­них спорів. Усе це - результат копіткої роботи адміністратив­них судів щодо виявлення проблемних питань, які виникають під час розгляду цієї категорії справ, причин, що сприяють виник­ненню таких спорів, найбільш характерних порушень чи непра­вильного застосування норм матеріального й процесуального права.

Згідно із статтею 55 Конституції України права і свободи людини і гро­мадянина захищаються судом. Кожно­му гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності орга­нів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службо­вих осіб. За правилами частини четвертої статті 6 КАС України іноземці та особи без громадянства користуються в Украї­ні таким самим правом на судовий за­хист в адміністративних справах, як і громадяни країни. Це відповідає засадам правового статусу іноземця та особи без громадянства, встановленим Законом України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", відповідно до статті 2 якого іноземці та особи без гро­мадянства мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов'язки, що й громадя­ни України, якщо інше не передбачено Конституцією України, цим та іншими законами України, а також міжнародни­ми договорами України. При цьому іно­земці та особи без громадянства є рівни­ми перед законом, незалежно від по­ходження, соціального і майнового ста­ну, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду й характеру занять.

Так, за статтею 16 Закону України "Про біженців" оскарженню до суду мо­жуть підлягати рішення органів мігра­ційної служби про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відмову в оформленні відповідних доку­ментів, про відмову в наданні, втрату або позбавлення статусу біженця. При цьому судам слід ураховувати, що цей перелік не є вичерпним, а тому, згідно з вимогами статті 55 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України, до адмініс­тративних судів у таких правовідносинах можуть бути оскаржені й інші відповідні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень. Оскільки у справах щодо статусу бі­женця та спорів, пов'язаних із перебуван­ням іноземця або особи без громадянства в Україні, оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повнова­жень (адміністрації Державної прикор­донної служби України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Державного комітету Ук­раїни у справах національностей та релі­гій тощо) під час здійснення ними повно­важень, виходячи із суб'єктного складу та предметності спорів ці справи, відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС України, належать до справ адмі­ністративної юрисдикції.

До спорів адміністративної юрисдик­ції у зазначеній категорії справ належать і спори за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень. Зокрема, відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 50 КАС України та частини п'ятої статті 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянс­тва" органи внутрішніх справ, органи охорони державного кордону, Служби безпеки України можуть звертатися до адміністративного суду з позовом про примусове видворення з України інозем­ця або особи без громадянства. Також пунктом 5 частини четвертої статті 50 КАС України передбачено, що у випад­ках, передбачених законом, суб'єкти владних повноважень можуть подавати й інші види адміністративних позовів, наприклад, звертатися до суду з позовом про затримання іноземця або особи без громадянства (частина п'ята статті 32 За­кону України "Про правовий статус іно­земців та осіб без громадянства").

Аналіз судової практики свідчить, що суди при розгляді справ цієї категорії враховують вимоги частини першої стат­ті 5 КАС України щодо здійснення адмі­ністративного судочинства відповідно до Конституції України, зазначеного Кодек­су й міжнародних договорів України та принципів адміністративного судочинс­тва, зокрема принципу верховенства пра­ва, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цін­ностями та визначають зміст і спрямова­ність держави. Слід зазначити, що, зва­жаючи на положення частини другої статті 8 КАС України, зазначений прин­цип застосовується з урахуванням судо­вої практики Європейського суду з прав людини.

Важливим при розгляді таких справ є врахування судами певних особливостей їх предметної і територіальної підсуднос­ті. Так, відповідно до частини другої стат­ті 18 КАС України зазначені справи під­судні окружним адміністративним судам, оскільки в цих справах однією зі сторін є орган державної влади або інший держав­ний орган, їх посадова чи службова особа (крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністра­тивні проступки, що, з урахуванням поло­жень пункту 2 частини першої статті 18 КАС України, підсудні місцевим загаль­ним судам як адміністративним судам).

При визначенні територіальної підсуд­ності адміністративних справ, що розгля­даються, суди повинні керуватися вимога­ми частини другої статті 19 КАС України, за якими адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інте­ресів конкретної особи, вирішуються адмі­ністративними судами за місцем прожи­вання (перебування, знаходження) пози­вача, тобто відповідного іноземця чи особи без громадянства. В разі, якщо іноземець чи особа без громадянства не мають місця проживання (перебування) в Україні, така справа, на наш погляд, з урахуванням по­ложень частини четвертої статті 19 КАС України, повинна розглядатися місцевим адміністративним судом за вибором пози­вача. Дана позиція підтримана і Пленумом Вищого адміністративного суду України в постанові від 25.06.2009 № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу бі­женця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'яза­них із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні".

Адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їх­ня посадова чи службова особа, вирішу­ються окружним адміністративним су­дом, територіальна юрисдикція якого по­ширюється на місто Київ (частина третя статті 19 КАС України). Щодо справ за адміністративним позовом суб'єкта влад­них повноважень (частина четверта стат­ті 50 КАС України), в яких іноземці чи особи без громадянства можуть бути від­повідачами, то вони повинні вирішувати­ся з урахуванням вимог частини першої статті 19 КАС України — за місцезнаход­женням відповідача.

При вирішенні питання щодо визна­чення складу суду слід враховувати при­писи статті 23 КАС України, де зазнача­ється, що всі адміністративні справи в су­ді першої інстанції, крім випадків, вста­новлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово. Випад­ки здійснення адміністративного судо­чинства колегією суддів законодавцем визначені статтею 24 КАС України. Так, відповідно до частини першої цієї статті адміністративні справи, предметом ос­карження в яких є рішення, дії чи безді­яльність Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншо­го центрального органу виконавчої вла­ди, їхньої посадової чи службової особи, розглядаються й вирішуються в окруж­ному адміністративному суді колегією в складі трьох суддів. Згідно ж із частиною другою цієї статті адміністративні справи розглядаються й вирішуються в окруж­ному адміністративному суді колегією в складі трьох суддів також за клопотан­ням однієї зі сторін про колегіальний роз­гляд справи або з ініціативи суддів у разі їх особливої складності. У постанові Пле­нуму Вищого адміністративного суду Ук­раїни від 25.06.2009 № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні" зазна­чено, що "оскільки Державний комітет України у справах національностей та ре­лігій, адміністрація Державної прикор­донної служби України є центральними органами виконавчої влади, то справи, де ці органи є відповідачами, розглядаються і вирішуються в окружному адміністра­тивному суді колегією у складі трьох суд­дів. Справи, де стороною є органи мігра­ційної служби Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастопо­ля чи органи центрального органу вико­навчої влади на місцях, розглядаються суддею одноособово, відповідно до статті 23 КАС України".

Вимоги угоди між Україною та Євро­пейським Союзом про реадмісію осіб, під­писаної 18 червня 2007 року в Люксем­бурзі та ратифікованої Верховною Радою України Законом України від 15 січня 2008 року № 116—VI, та інших зо­бов'язань держави з питаня, що розгляда­ється, а також знаходження України на східному кордоні Європейського Союзу, найбільш значимому міграційному мар­шруті між сходом і заходом, потребують постійної уваги державних, у тому числі й судових органів України, до проблем міг­рації та здійснення адміністративного су­дочинства у цій сфері публічно-правових відносин, чіткого й повного дотримання прийнятих міжнародних зобов'язань сто­совно іноземців та осіб без громадянства. Можна прогнозувати, що кількість справ щодо надання статусу біженця, видворен­ня іноземця чи особи без громадянства з України, а також справ, пов'язаних із пе­ребуванням іноземця та особи без грома­дянства в Україні, може мати тенденцію до збільшення. Підтвердженням цього є й дані інших державних органів України. Так, органами Державної прикордонної служби України під час виконання, відпо­відно до вимог чинного законодавства, завдання із запобігання та протидії неза­конній міграції протягом тільки першого півріччя 2009 року виявлено понад 14 ти­сяч незаконних мігрантів.

У даних умовах, з урахуванням вище­зазначеного та з метою захисту прав, сво­бод та інтересів фізичних і юридичних осіб, діяльність адміністративних судів у цій сфері публічно-правових відносин пот­ребує постійної уваги та відповідного вдос­коналення. Йдеться як про проведення від­повідних організаційних заходів (зокрема, збільшення кількості суддів адміністра­тивних судів, повної укомплектованості штатів суддів і апаратів судів), покращен­ня матеріального і фінансового забезпе­чення діяльності судів (наприклад, забез­печення необхідної кількості переклада­чів), так і вдосконалення чинного законо­давства, насамперед положень КАС Ук­раїни, зокрема, щодо скорочення строків розгляду саме адміністративних справ даної категорії. Підтвердженням цьому є й спільні щомісячні звіти механізму моніто­рингу, заснованого в межах здійснюваного MOM і фінансованого Європейською Ко­місією проекту "Технічне співробітництво та зміцнення потенціалу урядів України та Молдови щодо імплементації угод про ре­адмісію з Європейським Союзом (GUMI-RA)". Зокрема, в спільному звіті механізму моніторингу, підготовленому в липні 2009 року на основі щомісячних звітів партнер­ських неурядових організацій MOM у За­карпатській області, зазначається, що суди не мають змоги розглядати зазначені спра­ви в належний ефективний спосіб, що справи мігрантів не є першочерговими, а найбільш поширені скарги мігрантів сто­суються терміну їх утримання. Ці питання є актуальними при підготовці планів та програм співробітництва між Україною та ЄС, відповідними державами тощо.

Як відомо, чинне законодавство Укра­їни не передбачає першочергового розгля­ду адміністративних справ щодо стату­су біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та справ, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні. В окре­мих випадках, керуючись вимогами час­тини третьої статті 110 КАС України, за обґрунтованим клопотанням позивача суддя може вжити заходів щодо невід­кладного розгляду та вирішення, в тому числі, і таких справ.

Із метою якісного та своєчасного розв'язання цих проблем, главу 6 КАС України слід було б доповнити поло­женнями щодо особливостей про­вадження в зазначених категоріях ад­міністративних справ, насамперед щодо скорочення строків їх розгляду.

З урахуванням положень частини другої статті 15 КАС України в поста­нові Пленуму Вищого адміністративно­го суду України від 25 червня 2009 ро­ку № 1 "Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця, видво­рення іноземця чи особи без грома­дянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця чи особи без громадянства в Україні" зазначено, що суди всіх інстанцій повинні неухильно виконувати вимоги щодо забезпечення перекладу, оскільки невиконання ви­щезазначених вимог процесуального законодавства є порушенням гаранто­ваного Конституцією України права на судовий захист та підставою для скасу­вання судового рішення. Якщо інозе­мець чи особа без громадянства не во­лодіє державною мовою й не спромож­на оплатити послуги перекладача, то суди зобов'язані забезпечити такій осо­бі перекладача. За загальним правилом виходячи з положень статті 92 КАС Ук­раїни, витрати, пов'язані із залученням перекладача, несе сторона, яка заявила про його залучення. Якщо залучення перекладача здійснено за ініціативою суду або в разі звільнення сторони від оплати судових витрат, відповідні витрати компенсуються за рахунок Державного бюджету України.

З огляду на це, вважаємо за доцільне розглянути питання щодо внесення змін та доповнень до КАС України з приводу того, що при вирішенні адміністративних справ, зокрема тих, що пов 'язані з приму­совим видворенням іноземця чи особи без громадянства з України, витрати, пов'язані із залученням перекладача, по­винен нести відповідний суб'єкт владних повноважень.

Крім того, з метою впорядкування перебування незаконних мігрантів у пунктах тимчасового тримання органів Державної прикордонної служби Ук­раїни й у пунктах тимчасового перебу­вання іноземців та осіб без громадянс­тва, які незаконно перебувають в Ук­раїні, Державної міграційної служби України доречно, на нашу думку, роз­глянути питання щодо можливості вне­сення змін та доповнень до статті 117 КАС України стосовно визначення та­кого заходу забезпечення позову як тимчасове затримання іноземця чи осо­би без громадянства на час вирішення справи по суті.

Використані джерела:

1. Бурак О. Загальні питання розмежування цивільної, господарської та адміністративної юрисдикції // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2010. - № 1. – С.76-81.

2. Кодекс адмiнiстративного судочиннства Україні: наук.-практ.комент. / Центр полiтико-прав.реформ; за заг. ред. Р.О. Куйбiди. – 3-тє вид., допов. – К.: Юстiнiан, 2009. – 976 с.

3. Куйбiда Р. Адміністративний договір: питання законодавства, доктрини і практики // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2009. - № 2. – С.13-24.

4. Науково-практичний коментар до Кодексу адмiнiстративного судочиннства Україні. В 2-х тт. Том 1 / За заг. ред. В.К. Матвiйчука / Матвiйчук В.К., Хар I.О., - К.: КНТ, 2007. – 788 с.

5. Панченко О. Питання вдосконалення адміністративного судочинства щодо вирішення справ стосовно статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України та тих, що пов'язані з перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2009. - № 3. – С.8-12.

6. Пасенюк О. Юрисдикційна контрреформа шлях до регресу // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2009. - № 3. – С.3-7.

7. Перепелюк В.Г. Адміністративне судочинство: проблеми практики. – К.: Конус-Ю, 272 с.

8. Смокович М. Адміністративна та конституційна юрисдикції: проблеми розмежування // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2010. - № 1. – С.3-14.

9. Смокович М. Визначення поняття та належності виборчого спору // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2009. - № 4. – С.9-26.