10. Целевые государственные и местные денежные фонды

С начала 1990-х годов в бюджетной системе РФ появились целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств, первым из которых стал Пенсионный фонд РФ. Впоследствии их количество значительно увеличилось, и в середине 90-х годов они начали принимать гипертрофированные формы. Политическая обстановка, социально-экономи­чес­кие реформы и преобразование бюджетной системы страны стали причиной значительного сокращения фондов денежных средств и видоизменили их целевую ориентацию.

С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы.¹ Как показала практика начала 90-х годов, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или иные социальные и экономические программы, используя средства бюджетов разных уровней. Это было связано с тем, что в бюджетах доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказывались урезанными. Кроме того, были проблемы с поступлением денежных средств в бюджеты, поэтому каждый фонд имел свое структурное подразделение, ответственное за сбор денег. Следующим шагом стало формирование, начиная с 1994 г. в федеральном бюджете, а затем и в бюджетах субъектов РФ целевых бюджетных фондов.² Одновременно возникали и отраслевые денежные фонды, которые не назывались внебюджетными, однако средства на их образование могли частично поступать из бюджетов. Последние годы подобные фонды практически не образовываются, однако возможность их создания законодательно не запрещена. Правительством РФ создавались целевые государственные фонды в форме государственных учреждений или государственных некоммерческих организаций. В связи с реорганизацией бюджетной системы большая часть данных фондов была ликвидирована в 2001 году, но опять же возможность их создания законодательно не запрещена.

Можно сказать, что целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств  самая динамично меняющаяся часть бюджетной системы России. Это обусловлено тем, что каждое вновь пришедшее Правительство по-раз­ному видело долгосрочные цели и пути их реализации. В результате в финансовой системе постоянно идет процесс создания новых и расформирования ненужных целевых фондов. Одновременно, начиная с 1995 года, идет процесс консолидации внебюджетных фондов в бюджетную систему, а с 1999 г. – процесс ликвидации как внебюджетных, так и целевых бюджетных фондов.

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств создаются компетентными органами со строго определен­ной целью, используются сугубо по целевому назначению, а правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.¹

10.1. Классификация фондов

В зависимости от уровня правового регулирования (рис. 16):

1. Государственные и муниципальные (местные) внебюджетные фонды.

2. Целевые бюджетные фонды.

3. Государственные целевые фонды Правительства РФ.

4. Государственные отраслевые денежные фонды.

В зависимости от целевого назначения:

1. Социальные фонды:

• Пенсионный фонд РФ;

• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

• Территориальные фонды обязательного медицинского страхования;

• Фонд социального страхования РФ.

2. Экономические – к ним относятся все остальные.

По способу образования:

1. Бюджетные  образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом.

2. Внебюджетные, образуются отдельно от бюджета.

В зависимости от уровня управления:

1. Федеральные  создаются исключительно на федеральном уровне (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ, все целевые фонды Правительства РФ, отраслевые денежные фонды).

2. Региональные  создаются соответствующими органами на уровне субъектов РФ (территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные дорожные фонды, экологические фонды и др.).

3. Муниципальные  создаются соответствующими органами муниципальных образований (социального развития и благоустройства и т.п.).

С точки зрения юридической природы:

1. Фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, но по решениям компетентных органов (фонды, создаваемые субъектами РФ и муниципальными образованиями в соответствии с их конституциями и уставами, а также внебюджетные фонды развития жилищного строительства).

2. Фонды, которые создаются в силу требований федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, дорожные фонды в РФ и др.).

Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О трудовых пенсиях в РФ», «О медицинском страховании граждан в РФ», о федеральном бюджете на очередной год, о бюджетах субъектов РФ на очередной год, постановления Правительства РФ и др.

Р ис. 16. Классификация целевых государственных фондов денежных средств

Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондов дано и в Бюджетном кодексе РФ.¹ В нем определяются доходы, расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.