том 1

Глава 8

Реальности американского капитализма: государственный сектор

Основная задача этой главы — ознакомить читателя с фактической стороной функционирования государственного сектора. В частности, с тем, какие виды налогов используются федеральным правительством, правительствами штатов, местными органами власти. На какие цели и в рамках каких программ расходуются налоговые поступления.

Относительно масштабов вмешательства государства в экономику идет постоянная дискуссия. Поэтому необходимо хорошо разобраться в практической деятельности государства.

Сразу же сделаем два замечания.

Во-первых, в главе рассматривается роль государственного сектора как получателя и распорядителя "дохода". Воздействие государства на экономику наиболее ощутимо через налогообложение и правительственные расходы, однако существует много других путей вмешательства государства в экономическую жизнь (гл. 6). Например, за последние два десятилетия значительно возросла регулирующая роль государства (гл. 34). Государственное регулирование экономики вызывает важные последствия для производства, занятости, производительности труда, уровня цен и размещения ресурсов. Они более значительные, чем сбор налогов и расходы на финансирование регулирующих агентств. Одним словом, рассмотрение лишь правительственных затрат и налоговых поступлений не дает полного понимания экономической важности государственного сектора.

Во-вторых, между деятельностью частного и государственного секторов в экономике существует фундаментальное различие. Оно выражается в том, что в первом случае экономическая деятельность носит

добровольный характер, в последнем — обязательный. Доходы и расходы домохозяйств и предприятий являются результатом их добровольных решений о покупке и продаже товаров и ресурсов. Правительственные же налоговые поступления являются результатом обязательного налогообложения. Домохозяйства и предприятия не имеют выбора, они вынуждены платить налоги. В меньшей степени этот обязательный характер проявляется в статьях государственных расходов. И если никого не принуждают пользоваться государственными автомагистралями,

библиотеками или клиниками, то все физически и умственно полноценные дети должны получить государственное образование или его эквивалент.

Рост государственного вмешательства в экономику

Общее представление о масштабах и возрастании экономической роли государства может быть получено при изучении правительственных закупок товаров и услуг и государственных трансфертных платежей.

ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ

На рисунке 8-1 сопоставляются п р а в и т е л ь с т - венны е з а к у п к и товаров и услуг с национальным продуктом, то есть с общей суммой товаров и услуг, произведенных в стране за период с 1929 по 1988 г. Общие правительственные закупки значительно увеличились по отношению к национальному продукту в период с 1929 по 1940 г., затем стремительно возросли во время второй мировой войны. Однако с начала 50-х годов правительственные расходы колебались на уровне 20% от национального продукта. Безусловно, национальный продукт значительно увеличился с 1929 по 1985 г., так что абсолютный объем государственных затрат сильно возрос. В 1988 г. государственные расходы на товары и услуги составили 964 млрд дол. по сравнению с только 9 млрд дол. в 1929 г.

ТРАНСФЕРТНЫЕ ПЛАТЕЖИ

Рисунок 8-1 приуменьшает роль государства в экономике, так как второй вид государственных расходов — т р а н с ф е р т н ы е п л а т е ж и — здесь отсутствует. В дополнение ж приобретению товаров и услуг (закупка оружия, строительство автомагистралей и почтовых учреждений, оплата услуг судей, пожарных и учителей) государство производит выплаты, которые просто перераспределяют налоговые доходы, полученные от всех налогоплательщиков, определенным слоям населения в форме пособий по безработице, выплат по социальному страхованию и обеспечению, пособий

Рисунок 8-1. Государственные

закупки товаров и услуг в процентном отношении к национальному доходу, 1929—1988 гг.

В период с 1929 по 1940 г. доля государственных закупок в национальном доходе увеличивалась, однако резкий скачок пришелся на годы второй мировой войны. С начала 50-х годов суммарные государственные закупки товаров и услуг составляют приблизительно 20% национального дохода.

ветеранам (войны) и т. д. За последние два десятилетия трансфертные платежи заметно возросли. Они увеличились с 3,7 млдр дол. в 1929 г. до 586 млрд дол. в 1988 г., или с 4 до 12% национального дохода. В результате налоговые поступления, необходимые для финансирования государственных закупок и трансфертных платежей, составляют приблизительно 1/3 национального продукта1. В 1988 г. каждый мужчина, женщина или ребенок в США были в среднем обложены налогами на сумму около 3 тыс. дол. Или в том же году налогоплательщик в среднем затратил примерно 2 часа 45 минут из каждого 8-часового рабочего дня на выплату налогов! Необходимо, однако, заметить, что в США в сравнении с другими промышленно развитыми странами размер государственного сектора невелик. В Швеции, Норвегии, Франции, Великобритании и ФРГ налоги составляют соответственно 51, 46, 45, 39 и 37% национального продукта по сравнению с примерно 30% в США.

ЗАКУПКИ И ТРАНСФЕРТНЫЕ ПЛАТЕЖИ: В ЧЕМ ОТЛИЧИЕ?

Только что отмеченное различие между государственными закупками и трансфертными платежами

требует некоторого уточнения. Правительственные закупки часто называют истощающими, так как они непосредственно поглощают или используют ресурсы: полученная при этом продукция вносит вклад в национальный продукт. Трансфертные платежи, с другой стороны, являются неистощающими, потому что сами по себе они не поглощают ресурсы и не связаны с производством.

1 Здесь мы не рассматриваем дефицитное финансирование государственных расходов; к этому вопросу мы вернемся в главах 14 и 20.

Важно отметить, что правительственные закупки и трансферты оказывают в значительной мере различное влияние на распределение ресурсов. Через правительственные затраты общество стремится перераспределить ресурсы от частного к общественному потреблению товаров. Через трансферты правительство изменяет структуру производства товаров частного сектора. Если правительственные налоги достигают 10 дол., мы можем ожидать, что закупки товаров и услуг частными лицами сократятся приблизительно на эту сумму. Приобретая произведенные обществом товары и услуги на те же 10 дол., отдельные лица или группы лиц фактически получают при помощи государства возможность потреблять оплаченные обществом товары.

Трансфертные платежи имеют другое значение: они не влияют на увеличение общественного потребления за счет личного, а приводят просто к "перестройке" личного потребления. Выплата 10 дол. в виде налогов сократит личное потребление налогоплательщиков примерно на эту сумму, однако домохозяйства, в которые те 20 дол. поступят в виде социальных выплат, увеличат свои расходы на личное потребление примерно на ту же сумму. Но по всей вероятности, получатели трансфертов купят товары, в чем-то отличающиеся от тех, которые приобрели бы налогоплательщики. Следовательно, трансферты приводят к изменению структуры производства товаров индивидуального потребления.

Это различие между правительственными закупками и трансфертными платежами имеет непосредственное отношение к исследованию проблемы возрастания роли государства в экономике. Есть основания считать, что в случае с трансфертными платежами государственное вмешательство в экономику выражено в меньшей степени, чем в случае государственных закупок.

ДОХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Как видно из таблицы 8-1, основными источниками

НЕКОТОРЫЕ ПРИЧИНЫ

в форме загрязнения воздуха, воды и земли. Глав-

В главе 6 было показано, что главным логическим

ная роль в решении проблем окружающей среды

выпала на долю правительства.

обоснованием существования государственного сек-

тора в экономике выступает стремление населения

5. Эгалитаризм. С середины 60-х годов широкое

страны устранить или смягчить неустойчивость, не-

распространение получили программы преодоления

эффективность и неравенство, связанные с рыночной

нищеты и сокращения неравенства доходов. К ним,

экономикой.

в частности, относятся развитие социального стра-

Рассмотрим краткий перечень некоторых конк-

хования, пособия по безработице, социальное обес-

ретных факторов, которые объясняют исторический

печение,

государственная

программа

бесплатной

рост, и современные масштабы государственных

медицинской помощи, продовольственные купоны,

расходов и налогов.

государственное жилищное строительство. Два-

1. Война и оборона. Вооруженные конфликты

дцать лет назад на такие программы приходилось

около

3%

национального

продукта.

Несмотря

и "холодная война" способствовали поддержанию

на попытки рейгановской администрации сократить

федеральных расходов на высоком уровне за по-

рост таких

программ,

в

настоящее

время на

следние четыре десятилетия. Рост правительствен-

них затрачивается примерно 12% национального

ных расходов и увеличение размеров налогообло-

продукта.

жения после 1940 г. связаны с затратами на оборону

и военно-космические исследования. В 1988 г. за-

траты на национальную оборону составили 298

Федеральные финансы

млрд дол.

2. Рост народонаселения. Американцев сегодня

Давайте сейчас разобьем государственный сектор на

насчитывается вдвое больше, чем каких-то 60 лет

составные части — федеральное правительство, пра-

назад. Очевидно, это означает, что возросло количе-

вительства штатов и местные органы власти, — для

ство граждан, для которых должны быть обеспече-

того чтобы сопоставить характер их расходов и на-

ны общественные блага и услуги. Другими словами,

логовых поступлений. Бюджет федерального прави-

даже при неизменном уровне правительственных

тельства приводится в таблице 8-1.

расходов на душу населения общие правительствен-

ные расходы должны были бы в последние десяти-

летия значительно возрасти.

РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

3. Урбанизация и спрос на общественные блага.

Несмотря на то что в таблице 8-1 мы отмечаем

Наряду с численностью населения в США важным

широкое разнообразие расходов федерального пра-

фактором,

определяющим

рост государственного

вительства, выделяются три важнейшие сферы при-

вмешательства в экономику, является географи-

ложения средств: 1) защита доходов; 2) националь-

ческое положение данной популяции. В частности,

ная оборона и 3) выплата процентов по государст-

растущая

урбанизация

американской

экономики

венному долгу.

обусловила

необходимость

громадных

расходов

Категория "защита доходов" отражает множест-

на содержание улиц, общественного транспорта,

во ранее упомянутых программ по поддержанию

полиции, пожарной охраны, канализации и т. д.

уровня доходов, которые предусматривают помощь

Более того, народ требовал предоставления об-

престарелым, нетрудоспособным, безработным, ин-

щественных

благ

и

услуг

в

большем

объеме

валидам, нуждающимся в медицинской помощи, се-

и лучшего качества — под стать уровню жизни,

мьям без кормильца и т. д.

обеспечиваемому частным

сектором

экономики.

Национальная оборона составляет более четверти

Мы желаем пользоваться широкими и лучшего

расходов федерального бюджета, что указывает на

качества

автомагистралями,

приспособленными

высокий уровень затрат на поддержание боегото-

для большего количества и лучшего качества

вности.

автомобилей.

Мы

добиваемся

больших

возмо-

Выплата процентов по государственному долгу

жностей в получении образования и повышении

в последние годы значительно возросла, так как

качества подготовки рабочей силы для удовле-

увеличился размер самого государственного долга

творения потребностей в ней частной промыш-

и одновременно выросла процентная ставка. Смысл

ленности.

категории расходов из таблицы 8-1 понятен из их

названия.

4. Качество окружающей среды. Рост народонаселения и урбанизация обострили серьезные и преданные широкой гласности проблемы качества окружающей среды. В частности, общество в значительной степени осведомлено о том, что производство

и потребление огромного количества благ может поступлений в федеральный бюджет являются попривести к росту серьезных или побочных издержек доходный налог на граждан, налог на фонд зара-

Таблица 8-1. Федеральный бюджет за 1987 г.

Налоговые поступления	Сумма	В%	Расходы	Сумма	В %
	(млрд дол.)	«итогу		(млрд дол.)	к итогу
Личный подоходный налог	393	46	Поддержание уровня доходов	406	40
Налоги с фонда заработной платы	303	35	Национальная оборона	282	28
Налоги на прибыль корпораций	84	10	Проценты по государственному	139	14
Акцизные сборы	32	4	долгу
Таможенные пошлины	15	2	Образование и здравоохранение	70	7
Налоги на недвижимость и налоги	7	1	Сельское хозяйство, природные	41	4
на дарения			ресурсы, окружающая среда	31	3
Другие налоги	20	2	Торговля, жилье, транспорт
			Другие расходы	35	4
Общие поступления	854	100	Общие расходы	1004	100

Источник: Economic Report of the President. (Итог сложения составных частей может не соответствовать сумме из-за округления.)

ботвой платы и налог на прибыль корпораций, составляющие соответственно 46, 35 и 10 центов с каждого собранного в виде налогов доллара.

Личный подоходный налог. Этот налог является основным элементом налоговой системы США и по этой причине заслуживает детального изучения.

Современная структура личных подоходных налогов отражает основные изменения в положениях о подоходных налогах, содержащихся в Законе о налоговой реформе, принятом в 1986 г. Согласно этому закону, с одной стороны, в значительной мере сокращается перечень облагаемых налогом доходов и снижаются налоговые ставки и одновременно расширяется база налогообложения, то есть объем облагаемого налогом дохода.

ХАРАКТЕРИСТИКА ЛИЧНОГО ПОДОХОДНОГО НАЛОГА. В первую очередь давайте изучим в общих чертах последние изменения в принципах налогообложения. Личный подоходный налог взимается с доходов, подлежащих налогообложению, то есть с доходов домохозяйств и некорпорированных предприятий, после вычета некоторых скидок и льгот. Так, согласно Закону 1986 г., лицо, не состоящее в браке, имеет разрешение на нормативный вычет на сумму 3 тыс. дол., а супружеская пара

— на 5 тыс. дол. Каждое отдельное лицо в пределах домохозяйства пользуется персональной скидкой на сумму 2 тыс. дол. Например, супружеская пара с двумя иждивенцами будет иметь персональную скидку на 8 тыс. дол. В числе основных категорий, имеющих скидку в определении налогооблагаемого дохода — подоходный и поимущественный налоги, изымаемые правительствами штатов и органами местного самоуправления (но не налоги с продаж), благотворительные вклады, процентные выплаты по закладным на дома.

Закон о налоговой реформе расширяет базу налогообложения, то есть увеличивает объем облагаемого налогом дохода, путем отмены или ограничения различных скидок и возможностей уклониться от уплаты налогов, существовавших при предшест-

вующем законе о налогах. В частности, на большую часть вкладов на личные пенсионные счета теперь не распространяются скидки, и нет возможности скрыть эти вклады. Важнее, однако, другое. Доходы от прироста капитала, получаемые, если ценные бумаги или имущество продаются по более высоким ценам, чем те, которые были за них заплачены до 1986 г., облагаются налогами по преференциальным ставкам. Согласно новому закону, такие доходы облагаются налогом по обычным ставкам.

Теперь относительно налоговых ставок. Законом 1986 г. предусмотрены две налоговые ставки

— 15-процентная и 28-процентная — вместо 14 существовавших ранее ставок, от 11 до 50%. В колонках 1 и 2 таблицы 8-2 приводится динамика подоходного налога для супружеской пары, заполняющей совместную декларацию о доходах. Мы видим, что ставка 15% применяется ко всему налогооблагаемому доходу ниже 29 750 дол.; любой превышающий этот уровень доход с верхним пределом в 71 900 дол. облагается налогом при 28процентной ставке. Тем не менее новая налоговая система включает в себя "таинственную" группу налогов с 33-процентной ставкой. Для упомянутой супружеской пары с совместной декларацией о доходах дополнительный налог с 5-процентной ставкой взимается со всего налогооблагаемого дохода, лежащего в пределах между 71 900 дол. и 149250 дол. То есть этот дополнительный налог с 5-про- центной ставкой заключен в 33-процентной ставке (= 28 + 5%) на дополнительные 77 350 дол. налогооблагаемого дохода, находящегося в пределах между 71 900 дол. и 149 250 дол. Как показано в таблице 8-2, в Законе о налоговой реформе оговаривается, что налогооблагаемый доход супружеской пары, превышающий 149250 дол., не облагается 5-про- центным дополнительным налогом, и, следовательно, к нему снова применяется ставка 28%1.

1 Подробнее о Законе о налоговой реформе 1986 г. см. материалы симпозиума, представленные в Journal of Economic Perspectives, Summer 1987. Особенно рекомендуем материалы Джозефа А. Печмана и Ричарда Л. Масгрейва. См. также: Economic Report of the President. Washington, 1987. P. 79—96. .

Т а б л и ц а 8-2. Ставки федерального личного подоходного налога, 1989*

(1)		(2)	(3)	(4)	(5)	(6)
Общий облагаемый		Предельная	Прирост	Прирост	Общий налог	Средняя годовая
налогом доход		налоговая ставка	дохода	налога	(ДОЛ.)	ставка (%)
(дол.)		(%)	(дол.)	(дол.)		(5)÷(1)
		(4) ÷ (3)	Δ(1)	Δ(5)
	0	0	—	—	—	—
29	750	15	29 750	4 462,50	4 462,50	15
71	900	28	42 150	11 802,00	16 264,50	22,6
149	250	33	77 350	25 525,50	41 790,00	28
более 149 250		28	—	—	—	—

*Данные для супружеских пар, заполняющих совместную декларацию о доходах.

ПРЕДЕЛЬНАЯ И СРЕДНЯЯ НАЛОГОВЫЕ СТАВКИ. Чтобы глубже разобраться в вопросах, связанных с личным подоходным налогом, мы должны выяснить различия между предельной и средней налоговыми ставками. В колонке 2 таблицы 8-2 приведены предельные налоговые ставки, которые представляют собой налоги, выплачиваемые на дополнительный, или приростный, доход. По определению, предельная налоговая ставка есть прирост выплачиваемых налогов (колонка 4), поделенный прирост дохода (колонка 3). Таким образом, если налогооблагаемый доход супружеской пары увеличивается с нуля до 29 750 дол., то прирост выплачиваемых залогов составит 4462,5 дол. (= 0,15 х 29 750 дол.), как показано в колонке 4. Когда же налогооблагаемый доход супружеской пары возрастает на дополнительные 42 150 дол. (колонка 3) — то есть с 29 750 дол. до 71 900 дол., — то к нему будет применяться более высокая предельная налоговая ставка в 28%, таким образом, придется выплатить дополнительный налог (колонка 4) суммой 11 802 дол. (= 0,28 х 42 150 дол.). Дальнейший прирост налогооблагаемого дохода на 77 350 дол. (колонка 3), который увеличит общий доход супружеской пары с 71 900 дол. до 149 250 дол., будет облагаться налогом со ставкой 33%. При этом, как видно в колонке 4, налог на этот дополнительный доход составит 25 525,5 (= 0,33 х 77 350 дол.).

Предельная налоговая ставка в колонке 2 несколько преувеличивает размер личного подоходного налога, поскольку повышающиеся ставки применяются только к доходам, лежащим в пределах каждой последующей налоговой группы. Чтобы получить более полное представление, о налоговом бремени, необходимо ввести понятие средней налоговой ставки.

Средняя налоговая ставка — это общий налог, поделенный на величину налогооблагаемого дохода. В колонке 6 таблицы 8-2 мы видим, что для подлежащего налогообложению дохода от нуля до 29 750 дол. средняя налоговая ставка, рассчитанная от уровня дохода в 29 750 дол. (колонка 1), составляет 4462,5 дол. (колонка 4), или 15%, что равняется предельной налоговой ставке. Но супругам, зарабатывающим 71 900 дол., не приходится выплачивать

в качестве налогов 28% своего дохода, как предполагается при использовании предельной налоговой ставки. В этом случае средняя налоговая ставка составляет только около 22,6% (= 16264,5 дол. :

71900 дол.). Причина заключается в том, что первые 29750 дол. дохода облагаются налогом при 15-процентной ставке, и только последующие 42 150 дол. подлежат обложению налогом при 28-процент- ной ставке. Подобным образом средняя налоговая ставка на доход супругов величиной 149 250 дол. равна 28% (41 790 дол. : 149 250 дол.), а не 33%, согласно предельной налоговой ставке. Вывод из сказанного состоит в том, что растущие предельные налоговые ставки сдерживают средние налоговые ставки1.

По определению, налог, средняя ставка которого повышается по мере роста дохода, называется прогрессивным налогом. Такой налог предполагает одновременно более крупный абсолютный размер и большую долю дохода по мере его возрастания. Таким образом, мы можем утверждать, что наш нынешний личный подоходный налог мягко прогрессивный2.

ЛАЗЕЙКИ В НАЛОГОВОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И УКЛОНЕНИЕ ОТ УПЛАТЫ НАЛОГОВ. Несмотря на то что Закон о налоговой реформе повлек определенные успехи в ограничении или закрытии многих лазеек — то есть возможностей уклониться от уплаты личного подоходного налога,

— остаются отдельные лазейки, делающие налог даже в меньшей степени прогрессивным, чем показано в таблице 8-2. То обстоятельство, что для

1Расчет здесь подобен тому, с которым вы могли столкнуться

вшколе, чтобы повысить ваш средний балл! Вы должны получить на очередном, или "предельном", экзамене опенку более высокую, чем имеющаяся у вас средняя опенка.

2 Отметим, что предельная налоговая ставка на доход, превышающий 149 250 дол., возвращается к 28%; это означает, что максимальная средняя налоговая ставка также составит 28%. Вы можете убедиться, что супруги, зарабатывающие 250 тыс. дол., выплатят в качестве общего налога 70 тыс. дол., что составит 28% от их дохода. Вопросы 7 и 8 в конце этой главы могут оказаться полезными в укреплении вашего понимания предельной и средней налоговых ставок.

поимущественного налога и для дохода в виде процентных выплат по закладным на дома сохраняются скидки, влечет несоразмерную выгоду группам населения с высоким уровнем дохода. Кроме того, процентный доход от облигаций правительства штатов или местных органов власти не подлежит обложению федеральным подоходным налогом. Многие люди, имеющие высокие доходы, могут весьма существенно сокращать общую сумму налога, подлежащую выплате, воспользовавшись различными лазейками. Например, представители группы населения с высоким уровнем доходов могут сократить налоговую ставку на свой процентный доход с 33% до нуля, помещая деньги не на сберегательные депозиты и в облигации корпораций, а в облигации штатов и местных органов власти, доходы от которых не подлежат налогообложению.

В дополнение к легальным возможностям избежания налогов путем использования лазеек в налоговом законодательстве существует также неразрешимая проблема незаконного уклонения от уплаты налогов. Здесь подразумевается утаивание доходов "подпольной экономики" от такого рода занятий, как продажа наркотиков, проституция, азартные игры и т. д. Далее, сюда включается скрытие отдельными лицами доходов в виде процентов и дивидендов; владельцы мелкого бизнеса и врачи, среди прочих, могут скрывать получение наличных денег; официанты и официантки могут утаивать или не полностью указывать в налоговой декларации чаевые и т. д. По оценке Внутренней службы доходов уклонение от уплаты налогов ведет к сокращению поступлений от личных подоходных налогов почти на 20%. Однако есть надежда, что более низкие предельные налоговые ставки, введенные на основании Закона о налоговой реформе 1986 г., сократят стимулы к уклонению от уплаты налогов.

ИНДЕКСАЦИЯ. В заключение отметим, что еще одна примечательная черта личного подоходного налога заключается в том, что он "индексируется" по отношению к темпам инфляции с целью предотвратить переход налогоплательщиков в группу с более высоким уровнем налогообложения из-за роста цен. Таким образом, в условиях инфляции по отношению к ее уровню будут скорректированы не только размер стандартной скидки и персональных льгот, но и налоговые группы. К примеру, при 10-процёнтной инфляции граница каждой из групп по размеру налогооблагаемого дохода, показанных в таблице 8-2, будет повышена на 10% таким образом, что семьям и отдельным лицам не придется платить налоги по более высоким предельной и средней ставкам именно из-за повышения уровня цен.

Налоги, взимаемые с заработной платы. Вклады

в социальное страхование, или налог, взимаемый

сфонда заработной платы, представляют собой страховой взнос, выплачиваемый в рамках планов обязательного страхования, например страхования старости, государственной программы бесплатной медицинской помощи, предусмотренных существу-

ющим законодательством о социальном обеспечении. Эти налоги взимаются как с работодателей, так и с лиц наемного труда. Развитие и расширение программ социального обеспечения, а также роста рабочей силы имеют результатом весьма значительное увеличение налогов с заработной платы в последние годы. В 1989 г. каждый работодатель и каждое лицо наемного труда выплачивали в виде налога 7,51% на первые 48 тыс. дол. годового дохода (заработной платы).

Налог на прибыль корпораций. Закон о налоговой реформе 1986 г. вводит изменения в н а л о г о о б - ложение прибыли к о р п о р а ц и й , подобные изменениям, касающимся личных подоходных налогов. Расширилась база обложения налогом на прибыль корпорации, в то время как налоговая ставка сократилась. Кроме того, Закон 1986 г. увеличил обязательства корпораций по налоговым платежам приблизительно на 20% посредством устранения или сужения лазеек, позволяющих уклониться от уплаты налогов; путем сокращения суммы амортизационных отчислений, которую корпорация может вычитать из общей суммы облагаемого налогом дохода; а также путем исключения специальных налоговых льгот для новых инвестиций. В то же время общая ставка налогового обложения прибыли корпораций была снижена с 46% до ее нынешней величины — 34%.

В главе 7 было показано, что налог на прибыль корпораций сопряжен с проблемой д в о й н о г о н а л о г о о б л о ж е н и я . Та часть прибыли корпораций, которая выплачивается в виде дивидендов, облагается налогом дважды. Первый раз налог взимается с прибыли корпорации, как это было описано выше, и второй раз налог взимается с личного дохода держателя акции.

Акцизные налоги. Косвенный налог на товар или налог на потребление могут принимать форму на - л о г а с продаж или а к ц и з н о г о н а л о г а . Различие между двумя видами налогов заключается, в сущности, в сфере действия налога. Налоги с продаж распространяются на широкий диапазон продукции, в то время как акцизные налоги охватывают небольшой, избранный перечень товаров. Как показано в таблице 8-1, федеральное правительство собирает акцизные налоги с таких товаров, как алкогольные напитки, табак и бензин. Однако федеральное правительство не взимает общий налог с продаж: налоги с продаж — это главный источник дохода почти всех правительств штатов.

Финансы штатов и местных органов власти

В то время как федеральное правительство финансирует свою деятельность в значительной степени за счет личных подоходных налогов, налогов на прибыль корпораций и налогов на заработную плату,

Таблица 8-3. Объединенный бюджет правительств всех штатов

Налоговые поступления	Сумма	В %	Расходы	Сумма	В % к
	(млрд дол.)	к итогу		(млрд дол)	итогу
Налоги с оборота, акцизные	120	49	Образование	62	24
сборы и валовой налог с			Общественное благосостояние	61	23
оборота			Здравоохранение, больницы	32	12
Личныеподоходныеналоги	76	31	Автомагистрали	31	12
Налоги на прибыль корпо-	21	8	Общественная безопасность	19	7
раций			Другие расходы	58	22
Поимущественные налоги	5	2
Налоги на наследство и	3	1
налоги на дарение
Лицензии, визы и т. д.	22	9
Общие поступления	247	100	Общие расходы	263	100

Источник: Bureau of the Census, State Government Finances in 1987. (Итог сложения составных частей может не соответствовать сумме из-за округления.)

штаты и местные органы управления в основном получают средства за счет налогов с продаж и п о и м у щ е с т в е н н ы х н а л о г о в . И несмотря на то что виды расходов, осуществляемые правительством на трех уровнях, в значительной мере дублируются, основную массу расходов на уровне федерального правительства составляют затраты на поддержание уровня доходов и на национальную безопасность, тогда как расходы на образование преобладают одновременно на уровне правительств штатов и на уровне местных органов власти.

РАСХОДЫ И ДОХОДЫ ПРАВИТЕЛЬСТВ ШТАТОВ

Из таблицы 8-3 следует, что основным источником налоговых поступлений на уровне штата являются налоги с продаж и акцизные налоги, на долю которых приходится около 49% всех налоговых поступлений штата. Вторым наиболее важным источником дохода штатов выступают личные подоходные налоги, ставки на которые значительно ниже федеральных. В оставшуюся часть налоговых поступлений штата входят налоги на прибыль корпораций, поимущественный налог, налог на наследство, а также сборы за разнообразные лицензии и разрешения. В расходной части бюджетов штатов занимают затраты на образование, расходы на социальное обеспечение, на здравоохранение и больницы, на эксплуатацию и строительство автомагистралей.

Важно отметить, что бюджетный отчет, приведенный в таблице 8-3, содержит обобщенные данные и вследствие этого не дает нам представления о финансах конкретных штатов. В разных штатах существуют огромные расхождения в видах используемых налогов. Таким образом, хотя личные подоходные налоги являются основным источником доходов для бюджетов всех штатов в совокупности, в четырех штатах личный подоходный налог не применяется. Более того, среди штатов существуют значительные колебания в размерах налоговых поступлений и расходов.

РАСХОДЫ И ДОХОДЫ ОРГАНОВ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

Поступления и расходы, показанные в таблице 8-4, приведены для всех подразделений органов местной власти, включая округа, муниципалитеты, районы и школьные округа. Выделяются один основной источник доходов и единственная основная статья их использования: основная масса доходов, получаемых органами местной власти, поступает от поимущественных налогов; большая же часть затрат направляется на образование. Остальные, менее значительные источники средств и виды расходов сами себя объясняют.

Бросающийся в глаза дефицит бюджета всех органов местной власти, показанный в таблице 8-4, заметно изменяет свои очертания в том случае, когда принимаются во внимание неналоговые источники доходов. В 1987 г. налоговые поступления органов местной власти дополнились суммой в 156 млрд дол. в виде субсидий федерального правительства и властей штатов. Более того, органы местной власти получили дополнительно 59 млрд дол. в качестве дохода от принадлежащей им собственности, то есть дохода от государственных больниц и предприятий общественного пользования. Наконец, лотереи

— которые являются темой "Последнего штриха" этой главы — стали растущим источником неналоговых поступлений более чем в половине штатов.

ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Собираемых налогов на уровне штатов и на уровне органов местной власти всегда было явно недостаточно для покрытия их расходов. Нехватка поступлений в бюджет штатов и местных органов власти в значительной степени покрывается перераспределением средств или субсидиями федерального правительства. Очень часто от 15 до 20% всех доходов, получаемых правительствами штатов или органами местной власти, поступает от федерального правительства. На деле в дополнение

Т а б л и ц а 8-4. Объединенный бюджет всех органов местного самоуправления

	Налоговые поступления	Сумма	В % к	Расходы	Сумма	В %
		(млрд дол)	итогу		(млрд дол.)	к итогу
	Поимущественные налоги	117	74	Образование	168	43
	Налоги с продаж и акцизы	18	11	Благосостояние, здравоохранение	49
	Личные подоходные налоги и			и больницы		12
					43
	налоги на прибыли корпораций	10	6	Окружающая среда и жилье		11
					39
	Лицензии, визы и т. д.	13	8	Общественная безопасность		10
					27
				Транспорт	65	7
				Остальные расходы		17
	Общие поступления	158	100	Общие расходы	391	100

Источник: Bureau of the Census, State Government Finances in 1986—1987. (Итог сложения составных частей может не соответствовать сумме из-за округления.)

к федеральным субсидиям правительствам штатов и органам местной власти правительства штатов в свою очередь также предоставляют субсидии учреждениям местных органов власти. Такая система межправительственного перераспределения средств называется фискальным федерализмом. Беспокойство по поводу крупного

иустойчивого дефицита федерального бюджета привело к резкому сокращению федеральных субсидий, тем самым вынуждая правительства штатов и органы местной власти увеличивать налоговые ставки, вводить новые налоги

исдерживать расходы.

Распределение налогового бремени

Сама природа общественных благ и общественных услуг (см. гл. 6) чрезвычайно усложняет задачу — точно определить, каким образом эти блага распределяются междуотдельнымилицамииорганизациями. Практически невозможно количественно изменить те блага, которые получаетДжонДоу от военных объектов, от сети автомагистралей, отсистемы бесплатныхсреднихшкол, национального бюро погоды, местной полиции и пожарной охраны.

Ситуация выглядит иначе с точки зрения проблем налогообложения. Статистическиеисследования показывают, каким образом распределяется общее налоговое бремя. Нет необходимости говорить, что этот вопрос затрагивает интересы каждого из нас. Несмотря на то что средний гражданин имеет представление об общем уровне налогов,крайнередкоонпроявляетинтерескконкретному распределению налогового бремени между отдельными налогоплательщиками.

ПОЛУЧЕННЫЕБЛАГАИВОЗМОЖНОСТИ

ПЛАТИТЬ

Существуют два взгляда на проблему распределения налогового бремени в экономике.

Принцип полученных благ. Этот принцип утверждает, что домохозяйства и предприниматели должны приобретать товары и услуги, предоставляемые государством, таким же образом, как продаются другие товары. Логично, что те, кто получает большую выго-

ду от предлагаемых правительством товаров и услуг, должны платить налоги, необходимые для финансирования этих товаров и услуг. Некоторая часть общественных благ финансируется главным образом на основе принципа налогообложения благ. Например, налоги на бензин обычно предназначаются для финансирования строительства и ремонта автодорог. Те, кто получает выгоду от хороших дорог, оплачивает затраты на эти дороги. Тем не менее, когда предполагается точное и широкомасштабное применение принципа налогообложения благ, сразу же возникают трудности:

1. Как следует применять этот принцип при определении благ, которые отдельные предприниматели или домохозяйства получают от национальной безопасности, системы образования, а также от полицейской службы или пожарной охраны? Вспомним (гл. 6), что общественные блага имеют разнообразные избыточные выгоды и что принцип исключения не пригоден. Даже в поддающемся на первый взгляд оценке случае финансирования автодорог мы обнаруживаем, что оценить эти выгоды очень трудно. Отдельные владельцы автомобилей извлекают пользу из автодорог хорошего качества не в одинаковой степени. И те, кто не имеет машины, также получают выгоду. Предприниматели, безусловно, значительно выигрывают от расширения рынка в связи

споявлением хороших дорог.

2.Попытки правительства перераспределить доход будут обречены на заведомый провал в случае финансирования на основе принципа налогообложения получаемых благ. Было бы абсурдно и безрезультатно заставлять бедные семьи выплачивать налоги, необходимые для финансирования благотворительных пособий для них же! Равным образом было бы нелепо помышлять об обложении налогом только безработных для финансирования пособий по безработице, которые они получают.

Концепция платежеспособности. Этот принцип налогообложения резко контрастирует с принципом налогообложения получаемых благ. Принцип платежеспособности базируется на идее, что тяжесть налогов должна быть поставлена в зависимость непосредственно от конкретного дохода и уровня благосостояния. Принцип платежеспособности, который стал при-

меняться в Соединенных Штатах, гласит: отдельные лица или предприниматели с более высокими доходами будут выплачивать более высокие налоги — как в абсолютном, так и в относительном выражении, —чемте, кто имеет более скромные доходы.

В чем же заключается рациональное зерно данной концепции налогообложения? Защитники этой концепции приводят доводы, что каждый дополнительный доллар, полученный домохозяйством, будет влечь за собой все меньшее и меньшее приращение удовлетворения. Так происходит потому, что потребители действуют рационально: первые доллары полученного дохода в любой период времени будут потрачены на товары первой необходимости, то есть на те товары, которые приносят наибольшую пользу или удовлетворение. Последующие доллары дохода будут затрачены на не столь необходимые товары и, наконец, на традиционные товары и услуги. Это означает, что Доллар, изъятый через налоги у бедного человека, у которого мало долларов, составляет большую жертву, чем доллар, полученный через налоги от богатого человека, у которого много долларов. Таким образом, с целью сбалансирования ущерба для получения доходов, который влекут за собой налоги, утверждается, что налоги будут распределены в соответствии с величиной получаемого кем-либо дохода.

Это выглядит привлекательно, однако в этом случае также имеются проблемы с применением. В частности, можно согласиться, что домохозяйство с доходом 50 тыс. дол. в год располагает большей способностью платить налоги, чем домохозяйство, получающее жалкие 10 тыс. дол.вгод.Новосколькоименноразбольшуювозможность платитьналогиимеетперваясемьяпосравнениюсовторой? Будет ли богатый человек просто выплачивать в виде налогов ту же долю своего более высокого дохода —и при этом большую абсолютную сумму? Или богатый человек будетвынужденвыплачиватьввиденалоговбольшуюдолю своихдоходов?Проблемазаключаетсявтом,чтонеимеется научного подхода в измерении чьей-либо возможности платить налоги. Так, на практике ответ строится на предположениях и догадках, в зависимости от взглядов на проблемуналогообложенияправящейполитическойпартии, оттребований момента и потребности правительства в доходах. Как мы узнаем немного позже, налоговая структура американской экономики в большей степени соответствует концепции платежеспособности, нежели принципу налогообложения получаемых благ.

ПРОГРЕССИВНЫЙ, ПРОПОРЦИОНАЛЬНЫЙ И РЕГРЕССИВНЫЙ НАЛОГИ

Любое обсуждение принципов платежеспособности и налогообложения получаемых благ приводит в конечном счетек вопросуо налоговыхставкахи оспособеизменения этих налоговых ставок по мере роста чьего-либо дохода.

Определения. Налоги обычно делятся на прогрессивные, пропорциональные и регрессивные. Эти определения базируются на соотношении между ставкой налога и доходом по той простой причине, что все налоги

— независимо от того, взимаются ли они с дохода, или с продукции, или зданий, или участка земли, — в конечном счете выплачиваются из чьего-либо дохода.

1. Налог является п р о г р е с с и в н ы м , если его средняя ставка повышается по мере возрастания дохода. Такой налог предполагает не только большую абсолютную сумму, но также и более значительную долю взимаемого дохода по мере роста дохода.

2. Р е г р е с с и в н ы й налог — такой налог, средняя ставка которого понижается по мере роста дохода. Такие налоги требуют все меньшей и меньшей части дохода при его увеличении. Регрессивный налог может приносить большую абсолютную сумму, а может и не приводить к росту абсолютной величины налога при повышении доходов.

3. П р о п о р ц и о н а л ь н ы й налог предполагает, что средняя налоговая ставка остается неизменной, независимо от размеров дохода.

Давайте проиллюстрируем вышесказанное на примере личного подоходного налога. Предположим, что налоговые ставки таковы, что домохозяйство выплачивает в качестве налога 10% своего дохода. Безусловно, это будет пропорциональный подоходный налог. А сейчас представим, что характер изменения налоговой ставки таков, что домохозяйство с годовым облагаемым налогом доходом менее чем 1000 дол. платит 5% в виде подоходного налога; домохозяйство, имеющее доход величиной от 1000 дол. до 2000 дол., выплачивает 10%; от 2000 дол. до 3000 дол. — 15% и т. д. Это, как мы уже объяснили, будет очевидно прогрессивный подоходный налог. И последний случай: когда приходится выплачивать 15% дохода в виде налога, если вы получаете менее 1000 дол.; 10% — если вы получаете от 1000 дол. до 2 тыс. дол.; 5% — если ваш доход находится в интервале от 2 тыс. дол. до 3 тыс. и т. д. Это — регрессивный подоходный налог. В общих чертах прогрессивные налоги — это те налоги, бремя которых наиболее сильно давит на богатых; регрессивные налоги наиболее тяжело ударяют по бедным.

Применение налогов. Что мы можем сказать о прогрессивности, пропорциональности или регрессивности основных видов налогов, применяемых в США?

1.Мы уже отмечали, что федеральный личный подоходный налог является малопрогрессивным с предельной налоговой ставкой в диапазоне от 15 до 33%. Мы знаем, что выплата процентов по закладным, сумма поимущественного налога, доходы от облигаций штатов и органов власти не облагаются налогом. Это подрывает прогрессивный характер налогов.

2.На первый взгляд общий налог с продаж, скажем, с 3-процентной скидкой покажется пропорциональным. Однако на деле по отношению к доходу он является регрессивным. Причина регрессивности этого налога заключается в том, что он затрагивает значительную часть дохода бедняка в отличие от дохода богатого человека. Последний может избежать налога на часть своего дохода, которую он,откладывает в виде сбережений, в то время как бедный человек не имеет возможности делать сбережения. Пример: "бедный" Смит имеет доход 15 тыс. дол. и полностью его тратит. "Богатый" Джонс имеет доход 30 тыс. дол., но тратит из него только 20 тыс. дол. Предположив, что 3-процентный налог с продаж применим к расходам каждого отдельного лица, мы увидим, что Смит будет

платить 450 дол. (3% от 15 тыс. дол.) в виде налога

спродаж, а Джон будет выплачивать 600 дол. (3% от 20 тыс. дол.). Заметим, что, в то время каквесьдоходСмита суммой в 15 тыс. дол. подлежит обложению налогом

спродаж,этимналогомоблагаютсятолько2/3от30тыс. дол. дохода Джонса, который платит в виде данного налога 600 дол. (или 2% от общей суммы дохода в 30 тыс. дол.). Следовательно, мы можем заключить, что общий налог с продаж является регрессивным.

3.Федеральный налог на прибыль корпораций является пропорциональным налогом с единообразной ставкой 34%. Но это предполагает, что владельцы корпорации (то есть держатели акций) несут всю тяжесть налога. Некоторые эксперты по вопросам налогообложения доказывают, что по крайней мере часть налога переносится на потребителя в форме более высокой цены на продукцию. Перенесенная на потребителя часть налога носит регрессивный характер по аналогии с налогом с продаж.

4.Налог на заработную плату является регрессивным, так как он применяется только к фиксированной абсолютной сумме чьего-либо дохода. Например,

в1989 г. ставка налога на заработную плату была равна 7,51%, но этот налог применялся только к первым 48 тыс. дол. дохода в форме заработной платы. Таким образом, человек, получающий ровно 48 тыс. дол., должен будет выплатить 3604,8 дол., или 7,51 %, из своей заработной платы, в то же время человек, имеющий вдвое больший доход, или 96 тыс. дол., будет также платить в качестве налога 3604,8 дол., что составит только 3,755% от суммы его дохода. Заметим также, что эта регрессивность усиливается, так как налог на заработную плату не распространяется на другие виды доходов. Если упомянутый нами человек с доходом в виде заработной платы 96 тыс. дол. получает также 48 тыс. дол. доходов из других источников (дивиденды, проценты, рента), тогда налог на заработную плату составит для него только 2,5% от общего дохода (= 3604,80 дол.: 144,000 дол.).

5.Не все, но большая часть экономистов полагает, что поимущественный налог на здания является регрессивным в основном по той же самой причине, что и налог с продаж. Во-первых, владельцы имущества включают свой налог в квартплату. Во-вторых, поимущественные налоги в процентном отношении к сумме дохода более высоки для бедных семей, чем

для богатых, так как бедные семьи вынуждены затрачивать большую долю своих доходов на жилье1. Предполагаемая регрессивность поимущественного налога может быть усилена тем фактом, что ставки поимущественного налога неодинаковы в разных районах. Например, если стоимость имущества понижается, скажем, в пришедших в упадок центральных районах городов, то ставки поимущественного налога должны быть повышены, чтобы обеспечить требуемую сумму налоговых поступлений. При этом

1Спор возникает отчасти из-за того, что эмпирическое исследование, которое сопоставляет стоимость жилья с доходами, полученными за всю жизнь (правильнее, с доходами за один год), предполагает, что это соотношение приблизительно равно для всех групп доходов. Подробнее см.: Henry J. Aaron. Who Pays the Property Tax? A New View. Washington: Brooking Institution, 1975.

в процветающих пригородах, где рыночная стоимость жилья возрастает, необходимая сумма налоговых поступлений может поддерживаться при более низких ставках поимущественного налога.

ПЕРЕЛОЖЕНИЕ НАЛОГОВОГО БРЕМЕНИ

Налоги не всегда исходят из тех источников, которые подлежат налогообложению согласно государственному законодательству. Некоторые налоги могут быть переложены на различные составные части национальной экономики. По этой причине необходимо точно определить сферу возможного переложения основных видов налогов и в ы я в и т ь конечные пункты, куда налоги перемещаются.

Личныйподоходныйналог.Сферапримененияличного подоходногоналога, как правило, фокусируется на отдельных лицах, чьи доходы облагаются налогом; возможность переложения этих налогов незначительна. Но здесь могут быть исключения. Отдельные лица или группылиц, которыемогутэффективноконтролировать цену предоставляемых ими услуг, иногда оказываются всостояниипереложить часть своихналогов. Например, врачи, юристы и другие специалисты могут поднять ставкизауслуги,чтобыкомпенсироватьналоги. Профсоюзы могутрассматривать личные подоходныеналоги как составную часть стоимости жизни и, вследствие этого, вести переговоры о более высоком уровне заработной платы. Если они будут успешными, появляется возможность переложения частиналогов от работающих к работодателям, которыепутемпоследующего повышенияцен перекладывают повышение заработной платы на народ. В целом, однако, большинство экспертов сходится во мнении,чтоименнотелица,первоначальнообложенные налогом, инесут бремя личного подоходногоналога. То же самое правомерно в отношении налогов на заработную плату и налогов на наследство.

Налог на прибыль корпораций. Мы уже высказывали предположение, что сфера действия налога на прибыль корпораций гораздо менее определенна. Традиционная точка зрения состоит в том, что фирма, которая устанавливает на свою продукцию цены, обеспечивающие максимальную прибыль, и производит продукцию, предполагающую получение высоких прибылей, не имеет оснований изменять цены или объем выпуска, когда вводится налог на прибыль корпорации. Такое соотношение цены и объема производимой продукции, которое влечет наибольшую прибыль перед вычетом налога, так и останется наиболее прибыльным и после того, как правительство изымет определенный процент из прибыли фирмы в виде подоходного налога. В соответствии с этой точкой зрения владельцы акций компании (то есть ее собственники) вынуждены претерпеть тяжесть налогообложения в форме более низких дивидендов или меньшей суммы нераспределенной прибыли. С другой стороны, некоторые экономисты утверждают, что налог на прибыль корпорации частично переносится на потребителей через более высокие цены и на поставщиков ресурсов через более низкие цены. В современной промыш-