1.5. Административное право России

№1.Сущность государственного управления как объекта административно-правового регулирования.

Понятие предмета, методов и системы административного права; источники административного права; механизм административно-правового регулирования; структура, виды административно-правовых норм и их роль в регулировании общественных отношений. Осипов

Структура административно-правовых норм

В структурном отношении административно-правовая нор­ма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых эле­ментов: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны приме­няться предписания соответствующей правовой нормы. Факти­чески гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие осно­ванием возникновения, изменения, прекращения администра­тивных правоотношений. Диспозиция — это формулировка правила должного поведе­ния. Этот элемент структуры административно-правовой нор­мы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия. Санкция — это указание на меры ответственности, применя­емые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

Система административного права. Каждой самостоятельной отрасли права присущи целост­ность, системность и структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве.

Административное право — целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический режим регулирования обще­ственных отношений — административно-правовой.

Система административного права делится на общую и осо­бенную части. Общая включает общие для государственной ад­министрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и об­щеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполни­тельной власти.

Предмет административного права.

В предмете административного права России четко выделяются три группы общественных отношений, возникающих при осуществлении: регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации; охранительной деятельности публичной администрации; административного судопроизводства судами.

Обобщая вышесказанное, можно дать опреде­ление предмета административного права: это система обще­ственных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предме­тов регулирования других отраслей права), а также при осуще­ствлении административного судопроизводства.

В наше время публичная административная деятельность и возникающие при этом отношения имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граж­дан, защиты прав граждан и частных организаций.Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача администра­тивного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно опреде­лить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятель­ностью, а также при осуществлении административного судопро­изводства.

Метод административного права. Наряду с предметом отрасли права большое значение имеет метод раз­граничения отраслей права. В самом общем виде методы правового регулирования общественных отношений, в том числе и отношений в сфере исполнительной власти это совокупность правовых средств или способов, применяемых в ходе правового регулирования названных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее полную и четкую характеристику каждой отрасли россий­ского права, в том числе административного. Вообще проблема методов в науке административного права достаточно дискуссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая от­расль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права.Опираясь на труды теоретиков права и административистов, можно сформулировать основное содержание методов административного права (административно-правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти).

Первое. Административно-правовой метод предполагает неравенство сторон участников административно-правовых отношений, т.е. отноше­ния власти - подчинения, субординационные по характеру. Второе. Механизму административно-правового регулирования прису­щи правовые средства, т.е. предписания. Одной стороне регулируемых от­ношений предоставлен, определенный объем юридических властных пол­номочий адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.Третье. Административно-правовое регулирование предполагает одно­сторонность волеизъявлений одного из участников отношения.

Механизм административно-правового регулирования.

В литературе традиционно используется термин «механизм административно-правового регулирования», но целесообразнее говорить о системе административ­но-правового регулирования. Система административно-право­вого регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные от­ношения, выделить главные элементы организационно-право­вого воздействия и регулирования этих отношений.

В систему административно-правового регулирования вхо­дят следующие элементы.

1).Административно-правовые нормы как первичные элемен­ты административного регулирующего воздействия на обще­ственные отношения. Нормы административного права содер­жатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постанов­лениях, приказах и инструкциях федеральных органов испол­нительной власти и многих других актах. В системе админист­ративного правового регулирования правовым нормам отводит­ся центральное место, ибо их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования админист­ративного права. 2). Административно-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм административного права. Правоотношения завершают формирование этой систе­мы, а установление законных управленческих (административ­ных) отношений и является по сути главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их применение на практике применительно к конкретным отношениям. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений.

Источники административного права. Под источниками административного права обычно понимаются выс­шие формы выражения административно-правовых норм. Такого рода нор­мы (административно-правовые) содержатся не только в чисто админист­ративно-правовых актах - например, в Кодексе законов об административ­ных правонарушениях, в положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, в издаваемых ими нормативных актах, но и в бо­лее политически и юридически значимых нормативных актах - в Консти­туции РФ, конституциях республик в составе РФ, в федеральных конститу­ционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента РФ. Рассмотрим основные источники административного права и их основные особенности: 1. Конституция Российской Федерации. Нормы, содержащиеся в Конституции (например, те, которые указаны выше), являются прежде всего нормами конституционного и одновремен­но административного права. 2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы. Согласно Кон­ституции РФ, законодательные акты принимаются не только на федераль­ном и республиканском уровнях (ст. 5,76,105, 108), но и представительны­ми органами всех субъектов РФ (края, области, города федерального значе­ния, автономная область, автономные округ. 3. Нормативные указы Президента РФ 4. Нормативные постановления Правительства Российской Федера­ции. Помимо перечичсленых, источниками административного права явля­ются общие правила, типовые положения и другие акты издаваемые Пра­вительством. 5. Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические реко­мендации,

Виды адм.-правовых норм.

Применение административно-правовых норм означает осущест­вление публично-властных полномочий, которыми наделяются соот­ветствующие органы исполнительной власти, а иногда образуемые ими государственные учреждения. Предметом регулирования административно-правовых норм являются многообразные общественные отношения, применительно к ко­торым можно выделить следующие группы норм: устанавливающие структуру и полномочия органов государст­венного управления на федеральном и региональном уровнях; устанавливающие формы и методы деятельности органов госу­дарственного управления в их взаимоотношениях друг с другом, с гражданами и коммерческими и некоммерческими организациями; регулирующие права и обязанности граждан в сфере исполни­тельно-распорядительной деятельности, связанной с обеспечением безопасности личности, общества и государства, в сфере образования, культуры, науки, социального обеспечения, а также в сфере охраны труда, здоровья граждан, экологической безопасности и т.п.; регулирующие права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской дея­тельности, обеспечения экономической безопасности, соблюдения требований санитарной, пожарной, экологической безопасности; обеспечивающие государственное управление такими комплек­сами, как транспортный, топливо - энергетический, промышленный, оборонный, агропромышленный и др.

В зависимости от юридического содержания административно-правовые нормы можно разделить на материальные и процессуаль­ные. Первые регулируют нрава и обязанности органов государствен­ного управления, граждан и организаций, а вторые — порядок осу­ществления полномочий конкретных органов, в том числе порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ис­полнительной власти, порядок государственной регистрации юриди­ческих лиц, порядок применения мер административного принуждения, в частности мер административного наказания, и т.п.

В науке административного права предложен ряд оснований для классификации административно-правовых норм. Приведем некото­рые из них.

№2. Административные нормы и методы государственного управления.

Сущность административно-правовых отношений; административно-правовой статус субъектов этих отношений: граждан, государственных и негосударственных организаций и объединений, органов исполнительной власти. Толманов

Важное значение в регулировании государственного управления имеют различные социальные нормы и правила. На государственное управление, представляющее собой распорядительную, организационную, контрольную и иную деятельность, влияние оказывают нормы морали, особенно в точках непосредственного соприкосновения с публичной политикой. Доверие и объективная информация, соблюдение моральных принципов со стороны руководителей и государственных служащих во взаимоотношениях с населением и внутри органов управление является одной из составляющих эффективной работы государственного аппарата.

     В государственном управлении довольно часто используются обычаи и традиции – выборы председателя нижней палаты парламента осуществляется из представителей крупнейшей фракции в палате, а его заместителей из других более многочисленных объединений. Такие традиции широко распространены и в зарубежных странах - Востока, Англии и др.

     Очень широко влияние в управленческой деятельности стандартов, технических норм и правил, которые устанавливаются государством, особенно в производственной сфере.

     С течением времени в деятельности государственных органов складываются организационные нормы и обыкновения, которые также оказывают управленческое воздействие на деятельность аппарата и служащих. Примером может служить отчет народного депутата, который проходит в определенное время и в одном и том же месте, или проведение собрания по  определенному регламенту.

     Хотя перечисленные нормы не являются правовыми по своей природе и устанавливаются в большинстве случаев не государством, они для него не безразличны. В отдельных случаях государство поддерживает и способствует развитию некоторых из них, в других не отвечающих интересам общества, запрещает своим властным способом.

     Главным регулятором государственного управления является право. Оно складывалось постепенно из доправовых социальных норм и обычаев. Право формируется по двум направлениям: во-первых, социальные нормы других видов перерастают в нормы права, путем их законодательного закрепления, и, во-вторых, нормы права создаются самим государством, когда в них возникает потребность общества.

     Если рассмотреть характерные черты права, можно обратить на следующие его  составляющие:

     = Правовая норма - выраженное в законе общеобязательное правило поведения, выступающее в качестве образца возможного или должного поведения, охраняемое от его нарушения мерами государственного принуждения.

     = Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

Правовые  нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему: система права, отрасль, подотрасль, институт права.

     = Волевой характер. Государство в праве выражает волю и интересы различных социально-политических сил общества, использую для этого свою власть и легитимный характер принуждения к нарушителям права.

     = Общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, общего блага, демократии и др.) имеют большое ориентирующее значение в определении характера правовой системы, в государственном управлении. Это кардинальным образом отличает демократическое государство от тоталитарного, деспотического.

     = Государственное принуждение выполнение норм права обеспечивается и охраняется государством, им предусматриваются различные виды юридической ответственности: уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная.

      Среди правовых норм российских отраслей права самыми разнообразными являются административно-правовые нормы. Они занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт – акты исполнения - документ. Чаще всего эффект административно-правового воздействия создает не одна норма, а их совокупность, как однородных, так и не однородных. Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы – источники административного права.

    Для норм административного права характерны:

= ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов;

= односторонне-властное волеизъявление стороны;

= широкая сфера усмотрения;

= преобладание директивно-обязательных норм;

= нормативно-ориентирующее воздействие;

= прямое применение административных санкций за правонарушение.

    В отечественной юридической литературе отмечается несколько признаков характеризующих норму права:

• первичная клетка права;

• государственное повеление;

• правило общего характера (для всех) и рассчитанное на многократное применение;

• формально определенное правило.

     Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности внутри одного правового акт и в актах разных органов. Проявляются принципы их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм.

      Нормы административного права определяют границы должного, управомоченного и запрещенного  поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Определяя взаимные права и обязанности сторон управленческих отношений, они регулируют тем самым эти отношения.

     Специфика предмета административно-правового регулирования выделяет особенности, отличающие административно-правовые нормы от норм других  отраслей права:

• императивный характер;

• служат для реализации функций и назначения исполнительной власти;

• обеспечивают нормальное функционирование всей системы исполнительной власти, устанавливают процедуры и формы деятельности государственной администрации;

• адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целях упорядочения государственного управления и обеспечения законности в их деятельности. 

• определяют административно-правовой статус (права, обязанности, ответственность и правовые формы деятельности) субъекта управленческих правоотношений в сфере исполнительной власти.

• являются базой для регулирования отношений, входящие в предмет других отраслей;

• обеспечены собственными отраслевыми средствами исполнения, защиты и юридического принуждения;

• устанавливаются не только законами, но и в процессе административного правотворчества, поэтому имеют различную юридическую силу, устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции.

• носят подзаконный характер и могут быть изменены или отменены органами или должностными лицами, принявшими их, или вышестоящими либо признаны недействительными по решению суда.