§4. Принципы организации и деятельности аппарата государства

При рассмотрении механизма государственной власти и его центральной части – государственного аппарата представляется необходимым выяснить, на основе каких базовых начал формируется и функционирует государственный аппарат, т. е. каковы принципы его организации и деятельности. Принципы — это исходные положения, руководящие идеи, основные начала определяющие организацию и деятельность аппарата государства.

В настоящее время в современных государствах деятельность государственных органов строится на принципах законности, гуманизма, демократизма, гласности, равноправия, централизма, единства и целостности государственного аппарата, научного подхода в управленческой деятельности, профессионализма, сочетания единоначалия и коллегиальности в принятии решений, разделения властей. Рассмотрим содержание каждого принципа.

Законность. Организация и деятельность государственных органов регламентирована нормами права, содержащимися в многочисленных законодательных и подзаконных актах. Они определяют систему и структуру государственных органов, четко разграничивают их предметы ведения и полномочия. При этом строгое и неуклонное соблюдение законов, издание собственных нормативно-правовых актов в соответствии с действующим законодательством составляет содержание принципа законности. «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» ( ч.2 ст. 15 Конституции РФ).

Гуманизм. Данный принцип означает признание человека, его жизни, здоровья, прав и свобод в качестве высшего приоритета в деятельности государства. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст.2 Конституции РФ). Именно интересы как отдельно взятого человека, так и коллективов людей должны стоять на первом месте в деятельности государства. Особенно ярко принцип гуманизма проявляется в защите со стороны государства таких социальных категорий населения как пенсионеры, студенты, инвалиды, дети-сироты, многодетные и малоимущие семьи, где необходим, несомненно, индивидуальный подход к каждому человеку.

Кроме того, гуманизм предполагает, что государство применяет свою силу и принуждение к человеку только в самых исключительных случаях, например, в случае совершения им правонарушения. При этом к правонарушителю не должны применяться пытки, истязания, действия физического или психологического характера, унижающие его честь и достоинство.

Демократизм. Содержание принципа демократизма (народовластия) составляет признание народа источником государственной власти. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч.2 ст.3 Конституции РФ).

Признание его права на участие в формировании государственных органов, самостоятельного решения важных вопросов, касающихся жизни государства и общества. «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» (ч.1 ст.32 Конституции РФ).

Подконтрольность и подотчетность государственных органов населению, либо его общественным организациям и представительным органам, провозглашение широкого круга политических прав и свобод.

Выделяют непосредственную и представительную демократию. Непосредственная демократия предполагает участие каждого гражданина в принятии политических решений. К формам непосредственной демократии можно отнести: голосование на выборах, референдумах, собраниях и сходах местных жителей; участие в демонстрациях, митингах, шествиях, пикетированиях; право направлять личные или коллективные жалобы, заявления, предложения в государственные органы. Представительная демократия выражается в деятельности выборных представительных органов государства. К числу малоизученных форм демократии можно отнести народную правотворческую инициативу, предполагающую направление населением проекта нормативно-правового акта в соответствующий государственный орган для дальнейшего его принятия; голосование по отзыву депутатов или иных выборных должностных лиц; публичные слушания или голосование по принятию (отмене) каких-либо законов или подзаконных актов, государственных программ, строительству промышленных объектов и т.д. (результаты голосования как правило, носят консультативный характер).

Гласность. Данный принцип определяет информированность общества, его граждан о деятельности государственных органов. В содержание данного принципа входит право человека на получение информации от государственных органов, затрагивающих его частную и семейную жизнь, права и законные интересы, честь и достоинство.

Кроме того, принцип предусматривает возможность граждан непосредственно наблюдать за работой государственных органов (например, присутствовать на заседаниях судов, представительных и законодательных органов, форумах, круглых столах), а также при помощи средств массовой информации (информационные каналы, специализированные телепередачи «Парламентский час», «Час сенатора», «Человек и Закон»; печатные издания и т.д.). В последнее время принцип находит свое новое отражение при проведении пресс-конференций в режиме реального времени между главой государства (главой правительства) и обычными гражданами, проводимого в прямом эфире каналами национального телевидения. Государственные органы имеют свои сайты в Интернете, которые может посетить каждый желающий и получить необходимую справочную информацию.

Равноправие. Предполагает, что доступ к замещению должностей в государственных органах должен быть предоставлен всем лицам независимо от их расовой, национальной, половой, социальной, религиозной принадлежности. «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ). Здесь также может идти речь о равных правах граждан на участие в таком виде государственной деятельности как осуществление правосудия (например, при рассмотрении дела судом присяжных или с участием народных заседателей)

Централизм. Государственный аппарат имеет иерархическую структуру, и нижестоящие органы государства должны выполнять решения вышестоящих органов, регулярно отчитываться перед ними. Органы государства могут иметь или только подчинение по вертикали, или гак называемое «двойное подчинение» — по вертикали и горизонтали. В последнем случае орган, например, отраслевого территориального управления подчиняется как вышестоящему территориальному или центральному органу отраслевого управления, так и вышестоящему территориальному органу¹¹¹.

Принцип единства и целостности государственного аппарата.

Сущность принципа заключается в том, что государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов на всей территории страны. Какого-либо иного вспомогательного или параллельного государственного аппарата в стране нет и быть не может.

Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на единстве государственной власти. Данный принцип в различных вариациях находит свое подтверждение и закрепление в конституциях государств. Например, в ч.3 ст.5 Конституции РФ указывается: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…».

Научный подход к управленческой деятельности, предполагает использование последних достижений науки в работе государственных органов. Это находит свое отражение в научной организации труда государственных органов (подбор кадров, с помощью научно разработанных методик; правильная организация рабочего места государственного служащего; разработка оптимального трудового распорядка и должностных инструкций), выборе эффективной структуры государственного органа (наличие необходимого количества управлений, отделов, комитетов, комиссий и т.д.), привлечение научных учреждений к решению государственных целей и задач, повышению квалификации работников государственных органов.

Профессионализм в организации и деятельности государственного аппарата находит свое выражение как в подборе кадров из числа лиц, обладающих необходимым образованием, специальностью, навыками и опытом, так и в доскональном знании, добросовестном исполнении своих служебных обязанностей. Решение вопросов, относящихся компетенции органов исполнительной, законодательной и судебной власти, требует специальных познаний и навыков со стороны должностных лиц и государственных служащих, четкого знания и соблюдения ими действующего законодательства, внимательного и корректного отношения к гражданам. Если формирование исполнительных и судебных органов проводится по критериям профессиональной пригодности лиц (например, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет), то реализация данного принципа представляет определенную сложность в организации и деятельности законодательных органов. Это вызвано тем, что они создаются населением, которое избирает депутатов, руководствуясь более своими личными предпочтениями и симпатиями, чем оценивая их деловые качества (трудовой стаж, образование, опыт управленческой или хозяйственной работы). Вместе с тем при формировании депутатских комитетов, комиссий, подкомитетов, подкомиссий (по обороне и безопасности, по бюджету, по иностранным делам, по промышленности, по сельскому хозяйству, рыболовству, физкультуре и спорту и др.) все же стараются учитывать профессиональные качества народных избранников и распределить их, ориентируясь на компетентность в этих вопросах.

Сочетание единоначалия и коллегиальности. При осуществлении единоначалия (указ Президента, приказ Генерального прокурора, приказ министра внутренних дел, приговор вынесенный судьей и т.п.) решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими временными и финансовыми затратами, создаются предпосылки для эффективного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие решений коллегиально и большинством голосов (постановление Правительства, законодательные акты Парламента, приговор вынесенный коллегией судей или судом присяжных заседателей) — позволяет находить более взвешенные, продуманные подходы в разрешении сложным проблем. Однако эффективной и качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства внутриорганизационного характера: отсутствие четкой позиции у должностных лиц, невозможность прийти к общему мнению, непоследовательность в принятии решения; дороговизна пленарных заседаний, что приводит к большим временным и финансовым издержкам. Поэтому целесообразно сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности государственных органов (например принятие стратегически важных и социально значимых решений коллегиально, а решение оперативных, текущих вопросов на принципе единоначалия).

Разделение властей. Этот фундаментальный принцип организации и деятельности государственного аппарата был теоретически обоснован учеными Нового времени Джоном Локком (Соч. «Два трактата о правлении», 1690 г.) и Шарлем Луи Монтескье (Соч. «О духе законов», 1748 г.) хотя сама идея уходит корнями во времена античности. Свою реализацию получил в период буржуазных революций (Англия, США, Франция), в борьбе политических сил общества с абсолютизмом.

Сущность данного принципа заключается в разделении всей государственной власти на несколько составляющих (на несколько ветвей), ее распределение по различным органам с тем, чтобы ни один орган не обладал всей полнотой власти. Как указывал Ш.Л. Монтескье: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их.

Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем.

Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»¹¹².

В соответствии с классическим вариантом теории разделения властей выделяют три ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная (Дж. Локк выделял законодательную, исполнительную и федеративную ветви власти).

Законодательная власть необходима для издания законов, высших нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы права, осуществляющие регулирование наиболее важных общественных отношений. Деятельность государственных органон, общественных организаций, поведение граждан носит подзаконный характер, Законодательная власть должна принадлежать представительному органу, формируемому народом путем всеобщих, равных, справедливых выборов. Орган законодательной власти обычно в теории государства и права именуется парламентом, а его члены — депутатами.

Исполнительная власть предназначена для исполнения законов, издаваемых парламентом. Для реализации законов ей предоставлен большой круг полномочий вплоть до применения мер государственного принуждения к правонарушителям, а также право издания подзаконных нормативных актов. Общее название высшего органа исполнительной власти — правительство.

Главой исполнительной власти может быть монарх, президент или глава правительства — премьер-министр, в зависимости от формы государственного правления. Правительство, как и парламент, является коллегиальным органом общей компетенции, принимающим решения коллективно, но в странах, где должность главы государства совмещена с должностью главы исполнительной власти решения принимаются единолично. Формирование правительства зависит от формы правления государства: правительство назначается главой государства (США, Мексика, Бразилия) или избирается парламентом (Германия, Австрия, Швейцария). Существуют также государства, где в формировании правительства принимают совместное участие глава государства и парламент (Россия, Франция, Польша).

Судебная власть осуществляет правосудие, т.е. рассматривает и разрешает возникшие в обществе споры, принимает решение о наказании лиц, совершающих правонарушения. Судебная власть выражается в деятельности специально созданных для этого государственных органах — судах, выступающих от имени государства. Судьи, являясь государственными чиновниками, получают свой статус от главы государства, парламента, реже правительства (например, в Японии), либо их назначение требует участия и главы государства и парламента (например, судьи Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Конституционного Суда РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ). После своего назначения судьи являются независимыми (подчиняются только Конституции и законам), несменяемыми и неприкосновенными, что обеспечивает судебной власти самостоятельность при рассмотрении споров и вынесении соответствующего решения, носящего общеобязательный характер. В демократических государствах допускается участие граждан в осуществлении правосудия (присяжные заседатели, народные заседатели) и избрание судей населением (мировые судьи), что не противоречит государственной природе судебной власти.

Говоря о характере взаимоотношений между этими тремя ветвями государственной власти, необходимо обратить внимание на два основных момента:

1. Наличие механизма сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений властью (например, парламент в случае непреодолимых противоречий, может выразить недоверие правительству и отправить его в отставку; в свою очередь правительство может обратиться к главе государства и потребовать от него роспуска парламента и проведения досрочных парламентских выборов).

2. Необходимо взаимодействие между ветвями власти в целях эффективного руководства, управления и координации жизнью общества (например, сотрудничество правительства и парламента при проведении социально-экономических реформ, принятии бюджета, борьбе с коррупцией и т.д.).

Если же различные ветви власти будут лишь только сдерживать друг друга, то это самым негативным образом скажется на качестве деятельности государственных органов и подорвет авторитет государственной власти, что может привести к самым непредсказуемым последствиям (росту преступности, безработицы, массовым беспорядкам, вплоть до утраты суверенитета и территориальной целостности государства).

Как уже говорилось выше политическая система общества и аппарат современных государств усложняется, что дает представителям отечественной теории государства и права давать новые трактовки принципу разделения властей, признавая существование президентской власти, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти, контрольно-надзорной власти (Прокуратура, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная Палата, избирательные комиссии, Центральный Банк РФ)¹¹³.