37. Парламентська виборча кампанія 1998 року: зміни виборчої системи та їхній вплив на розстановку політичних сил у вр.

Вибори 1998 року. Верховна Рада України ІІІ скликання

Вперше в історії України у березні 1998 року відбулися вибори за змішаною виборчою системою. Половину народних депутатів (225) було обрано за партійними списками, решту – в одномандатних виборчих округах. Важливою ознакою чинного на той час виборчого закону було те, що свою кандидатуру кандидат у народні депутати міг виставляти як в окрузі, так і у складі виборчого списку партії чи блоку.

З 30 суб’єктів виборчого процесу (21 політична партія і 9 блоків політичних партій) подолали 4%-ий бар’єр і потрапили до Верховної Ради України 8 політичних партій (результати виборів 1998 року відображені у таблиці 1). Згідно зі змінами до Регламенту Верховної Ради України, що були ухвалені відразу після початку роботи парламенту III скликання, лише блок Соціалістичної та Селянської партій змогли утворити фракції у законодавчому органі (пізніше ця норма була скасована рішенням Конституційного Суду України). У таблиці подано результати виборів у загальнодержавному багатомандатному окрузі та кількість народних депутатів, що увійшли до утворених на початку 1-ї сесії Верховної Ради фракцій (станом на 01.06.1998 серед 438 депутатів було 37 позафракційних депутатів). Фракція Кількість здобутих депутатських мандатів за результатами виборів у багатомандатному окрузі (%) Кількість членів фракції на 01.06.1998

Комуністична партія України 84 (24,65) 120

Народний Рух України 32 (9,40) 47

“Лівий центр” (Соціалістична та Селянська партія) 29 (8,56) 35

Партія зелених України 19 (5,44) 24

Народно-демократична партія 17 (5,01) 91

“Громада” 16 (4,68) 39

Соціал-демократична партія України (об'єднана) 14 (4,01) 25

Прогресивна соціалістична партія України 14 (4,05) 17

Загалом в історії Верховної Ради III скликання можна виділити три найбільш визначальних події, що вплинули на ситуацію у парламенті:

“Спікеріада” (травень – липень 1998 р. );

Утворення більшості (листопад 1999 – лютий 2000 рр.);

Політична криза і розвал більшості (грудень 2000 – квітень 2001).

Протягом першої сесії парламент III скликання займався виборами свого Голови. Цей довгий та складний процес з легкої руки журналістів отримав назву “спікеріада”. Саме “спікеріада” показала, що жорсткий поділ Верховної Ради на вісім фракцій має мало шансів на існування. Не випадково, що після обрання керівництва парламенту було зареєстровано депутатську групу “Незалежні”, до якої ввійшли депутати обрані у мажоритарних виборчих округах.

Довгі раунди голосування за Голову Верховної Ради показали, що фракційна дисципліна за українських умов дуже далека від європейських стандартів: наприкінці виснажливої “спікеріади” рядові члени парламентських фракцій часом навіть не знали за кого голосуватиме їхнє депутатське об'єднання.

Головною подією, що зруйнувала восьмифракційну структуру Верховної Ради стало рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 року, яке не лише закріпило право позапартійних депутатів утворювати депутатські групи, а також можливість створення у парламенті фракціями будь-які політичні партії, незалежно від того, чи подолали вони 4%-ий загороджувальний бар’єр. Це й призвело до фракційної реструктуризації парламенту. Показовим є те, що в той час нові фракції створювалися переважно за рахунок розколу старих.

Повсякденна робота парламенту просувалася не менш складно: Верховна Рада України 1998-1999 років з великими зусиллями приймала будь-які рішення. З самого початку її роботи не було створено чіткої та сталої парламентської більшості. Схема, використана під час виборів Голови Верховної Ради і його заступників (за цей “пакет” посад фактично проголосували не лише “ліві” фракції, а й частина “правих” депутатів), стала єдиною можливою при голосуванні у парламенті. Зрозуміло, що така ситуація не сприяла ефективній законодавчій роботі. Окрім того, прямий вплив на неї справляла кампанія по виборах Президента України, що на певний час перетворила Верховну Раду на арену передвиборної боротьби. А після перемоги Леоніда Кучми на президентських виборах у роботі парламенту відбулися кардинальні зміни.

Будь-які значні перетворення у Верховній Раді III скликання відбувалися складно: утворення більшості та зміна керівництва Верховної Ради також супроводжувалось драматичними подіями. Більшість народних депутатів двічі збиралися на пленарні засідання у приміщенні “Українського дому”. Саме там відбулися вибори нового керівництва парламенту, на яких Головою Верховної Ради обрали Івана Плюща (представника Народно-демократичної партії України), його першим заступником – Віктора Медведчука (Соціал-демократична партія України (об'єднана), якого було звільнено з посади 13 грудня 2001 року, заступником – Степана Гавриша (представника на той час депутатської групи “Відродження регіонів”). Зміни також відбулися і в керівництві Комітетів Верховної Ради. Посади, які раніше обіймали представники лівих фракцій (Комуністичної партії України, Соціалістичної партії України та Селянської партії України), посіли представники фракцій, що увійшли до новоутвореної парламентської більшості. Принциповим був не лише перерозподіл керівних посад, було також прийнято ряд важливих змін до Регламенту Верховної Ради: всі голосування стали поіменними, для голосування було визначено лише один день пленарного тижня – четвер. Крім того, було створено Координаційну раду більшості на якій узгоджувалися позиції фракцій перед розглядом відповідних питань у сесійній залі парламенту.

Незважаючи на те, що методи, за якими формувалася більшість (у першу чергу мова йде про повне відсторонення меншості від парламентських важелів впливу), не можна назвати демократичними. Слід також визнати, що утворення більшості сприяло більш ефективній роботі Верховної Ради України. Вперше в історії незалежної України було утворено парламентську більшість (до якої ввійшли представники “правих” сил), яка встигла прийняти кілька дуже важливих рішень, спрямованих на реформування економічної та політичної системи країни.

Вже наприкінці 2000 року політична криза, пов’язана з так званою “справою Гонгадзе” та “касетним скандалом” знову спричинила значні зміни у Верховній Раді. Робота більшості, фактично, була паралізована. Найбільш показовим щодо цього став процес імплементації (законодавчого оформлення) результатів всеукраїнського референдуму. Якщо ще влітку 2000 року 251 депутат підтримав президентський законопроект про зміни до Конституції України (що передбачав обмеження депутатського імунітету, зменшення кількості парламентаріїв з 450 до 300, закріплення права Президента за певних умов розпускати Верховну Раду), то вже на початку 2001 року за нього проголосували лише 163 народних обранці.

Остаточно більшість припинила своє існування після висловлення парламентом вотуму недовіри уряду України на чолі з Прем’єр-міністром Віктором Ющенком, що спричинило до його відставки. За це рішення проголосували 263 народних депутати, причому, разом з комуністами відставку Кабінету Міністрів підтримали фракції більшості “Трудова Україна”, СДПУ(о), “Демократичний Союз”, “Яблуко”, частина депутатів НДП, “Регіонів України” та фракції Партії Зелених України. Таким чином, проурядові фракції більшості (Народний Рух України, Український Народний Рух, “Реформи-Конгрес” та “Батьківщина”) опинилися поза більшістю.

Протягом 2001 року у Верховній Раді парламентська більшість так і не відновила свою роботу. Новий Прем’єр-міністр України Анатолій Кінах був затверджений ситуативною (тимчасовою) більшістю, до якої ввійшли представників фракцій, які голосували за відставку “уряду Ющенка” та члени фракції Соціалістичної партії України. Але, як правило, така більшість утворювалася без участі представників “лівих” фракцій, зокрема, таким чином було ухвалено новий виборчий закон, а також Земельний Кодекс.

З кінця 2001 року політичні сили та окремі депутати парламенту вже майже повністю переключили свою увагу із законодавчого процесу на майбутні вибори, що, проте, не завадило Верховній Раді України працювати над цілим блоком важливих законопроектів (Цивільним та Податковим Кодексами).

Змішані вибори: передумови для повноцінної суб'єктності політичних партій.

У 1998 р. вибори до Верховної Ради України вперше відбулись за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою. Політичні партії як суб'єкти виборчого процесу отримали можливість формуват иполовину конституційного складу українського парламенту. У процесі дослідження правових аспектів посилення ролі політичних партій необхідно врахувати декілька політичних обставин. Напередодні чергових виборів Президента України (1999 р.) перед Головою держави стояло завдання щодо інтеграції лояльних політичних груп. Спрямування президентського інституту щодо формалізованої інтеграції пояснити доволі просто, оскільки в цей період зберегались підстави для дисфункціонального конфлікту в команді самогоПрезидента. Насамперед, ці підстави пов’язувалися з наслідками протистояння Л.Д. Кучми і колишнього прем’єр-міністра П.І.Лазаренка. Крім того, існувала імовірність участі деяких представників влади впрезидентських виборах на принципах конкуренції з Л.Д.Кучмою. Названі ризики підштовхнули Президента достворення провладних партійних груп з більшою формалізацією, привнесеною введенням пропорційної виборчої системи. На виборах 1998 р. відносно успішно було реалізовано декілька пропрезидентських партійних проектів (НДП, ПЗУ,АПУ), що зменшувало вагу політичних груп, які діють в межах неформалізованих політичних груп (таких, які не спираються на партійний інститут) [5, с. 37]. У 2002 р., коли відбулись чергові парламентські вибори, політичне обґрунтування виборчої системи зазнало певних змін. У зв'язку з появою та розвитком антипрезидентських політичних сил (Блок Віктора Ющенка, Блок ЮліїТимошенко ) мажоритарна складова виборів розглядалась як механізм збереження впливу Президента на парламент, а інтенсивність партійної структуризації законодавчого органу влади на цьому етап була зменшена. Така логіка політика-правових перетворень мала свій результат: перемога провладних сил на виборах 2002 р. у одномандатних виборчих округах не дозволила опозиції створити парламентську більшість.До правової специфіки парламентських кампаній 1998-2002 рр. можна віднести: новації у реалізаціїпасивного виборчого права, перетворення у системі виборчих інститутів та модифікація виборчої системи. З 1998 р. посилюється ценз “осілості” (до 5 років проживання на території Україна на момент виборів), поріг якого зберігається до нині. Етапи у встановленні п'ятирічного цензу мають таку хронологію: 1990 р- відсутність вимог; 1994 р - 2 роки; 1998-2002 рр.-5 років. У той же час, виборче законодавство України позбавилось деталізації інших обмежень пасивного виборчого права та суміщення представницьких мандатів, оскільки вони стали предметом інших нормативних актів, якими регулюється статус народного депутата. Треба зазначити, що посилення вимог до реалізації пасивного виборчого права супроводжувалось лібералізацією права громадянина обирати. З 1998 р. правом обирати були наділені громадяни, які перебували на день виборів в місцях позбавлення волі. Таку лібералізацію схвально сприйняли правозахисні організації, втім, цей факт залишається підставою для звинувачень щодо застосування владою до таких виборців “адміністративного ресурсу”. Вибори1998 -2002 рр. супроводжувались суттєвими перетвореннями щодо участі політичних партій у формуванні та діяльності виборчих комісій. Закон 1998 р. передбачав, що до складу окружних та дільничних комісій обов'язково мають входити представники політичних партій, які беруть участь у виборах. У ЦВК політичн іпартії користувались правом дорадчого голосу, у окружних та дільничних комісіях партійні представники малиповні організаційно-розпорядчі права. Втім, таку новацію не можна було вважати тотальним нівелювання владного фактору. Центральна та місцева влада продовжувала утворювати виборчі комісії та формувати їх керівний склад: ЦВК формувалось Верховною Радою України за поданням Президента, окружні та дільничні комісії знаходились у віданні місцевої влади. Підкреслювалось, що у системі виборчих комісій (ЦВК, окружні та дільничні комісії) представництво мають лише ті партії та блоки, списки яких зареєстровано у загальнодержавному виборчому окрузі. Представники кандидатів - самовисуванців (за мажоритарною складовою виборів) у формуванні виборчих комісій участі не брали. У 2002 р. відбулась певна централізація системи виборчих комісій: місцеві органи влади були позбавлені права формувати окружні та дільничні виборчі

комісії. Це питання покладалось на вертикаль виборчих комісій. Відбулось також переформатування умов, дотримання яких надавало політичним партіям право формувати окружні та дільничні. У 2002 р. окружні та дільничні виборчі комісії формували партії та блоки, які мали зареєстровані місцеві організації (вимоги щодо загальнодержавного списку були зняті). У “пільговому” становищі знаходились представники партій (блоків), які подолали чотиривідсотковий бар'єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які поточному складі парламенті мали свої фракції. Ці суб'єкти виборчого процесу обов'язково включались дскладу всіх комісій (без жеребкування).

Виборча система України (1998-2002рр.) типологізується як мажоритарно-пропорційна [6, с. 6]. На виборах 1998-2002 рр. утворювались 225 одномандатних виборчих округів та багатомандатний агальнодержавний округ [7, с. 8]. Законом 1998 р. до створення одномандатних округів висувались наступні вимоги: захист прав національних меншин при утворенні окрузі та допустимий максимум відхилення кількості виборців в округах від середнього показника. Захист інтересів національних меншин забезпечувався нормою, згідно з якою місцевості, у яких компактно вони проживають, утворювали єдиний одномандатний округ.

Рівнозначність представницьких мандатів народних депутатів досягалась встановленням допустимого максимуму відхилення кількості виборців в окрузі від середнього по Україні показника (10%). На попередніх виборах (1994р) максимальне відхилення не мало перевищувати 12%. У 2002 р. норма про захист виборчих прав національних меншин не відтворювалась. З 1998 р. розпочався процес згортання радянського виборчого “рудименту”-участь трудових колективів у виборчому процесі. У 1998 р. такий механізм ще зберігався, втім, відсутність регламентації не дозволяв його широко відтворювати (див.табл3). У 1998р. кандидати-одномандатники та партії (виборчі блоки) для офіційної реєстрації на виборах мали підтвердити обґрунтованість своїх “амбіцій” шляхом збору підписів на власну підтримку. Політичні партії, не враховуючи підписи виборців, мали внести ще й грошову заставу. У 2002 р. збір підписів виборів як вимога до суб'єктів виборчого процесу була знята, а грошова застава була значно підвищена (у відповідності з інфляційними та мотиваційними факторами).

Виборче законодавство 1998-2002 рр. враховувало ризики, які правлячій еліті могла нести нормативна вимога щодо мінімальної “явки” виборців. У цих двох виборчих кампаніях вибори визнавались дійсними, не зважаючи на кількість виборців, які взяли участь у голосуванні. Значного пом'якшення зазнали правові норми щодо встановлення переможців у одномандатних округах. Тепер кандидат здобував перемогу у відповідності з принципом відносної більшості. Більшість народних депутатів-одномандатників, обраних у 1998 р., здобули перемогу, не набравши 50% голосів виборців. Така ж сама тенденція збереглась й у 2002 р. У той же час, для політичних партій (виборчих блоків) встановлювався загороджувальний бар'єр, за яким розподілялися мандатиу Верховній Раді України. Право на представництво мали лише ті партії, які у багатомандатному окрузі подолали загороджувальний бар'єр (1998-2002рр.- 4% від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні).