§ 10. Основные принципы государственного управления

Государственное управление основывается па принципа™ Под принципами понимаются определенные требования (правим ла), имеющие обязательный характер. Они используются в целям улучшения управления. Анри Файоль писал, что для того, чтобй осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться па принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанным ми»'. Принципы пронизывают всю управленческую деятельно1 п..

В административно-правовой литературе нет единого подхо­да к трактовке принципов государственного управлении и их классификации. Нередко их называют принципами организации

' См.: Файоль, А. Общее промышленное управление. М., 1923. С. 24-2Я Научные основы государственного управления в СССР М., 1968. С, \У1. 1

88

юстроения) 11 деятельности органов государственного управле­ния (исполнительной власти)¹.

С/шествует два вида принципов, связанных с государствен­ным управлением: основные и специальные.

К основным относятся те принципы, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления:

|) социальная направленное!].;

2) приоритетность человека, его прав и свобод;

3) законность; 4)гласность;

5) народность;

6) интернациональность;

7) сочетание централизации и децентрализации, деконцент-рацпя;

S) ответственность;

9) профессионализм;

10) научность.

Принцип социальной направленности государственного управ­ления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается со­циальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все яетви власти, нее виды государственной деятельности, включая и государственное управление, ДОЛЖНЫ в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в го­сударственном управлений вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его пра­ва, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответственность перед гражданином за создание условий Для свободного и достойного развития личности. В процессе го­сударственного управления провозглашенные права и свободы ^|(-'-^т1онека и гражданина обретают реальность, гарантированность ¹¹ защиту. Этот принцип закреплен и в статье 6 Закона «О госу­дарственной службе в Республике Беларусь». В ней записано, что ^1ОсУдарственпая служба основывается и на принципе приоритета ЛЕ^ свобод человека и гражданина, гарантии их реализации.

.: Габричидэе, Б.Н., Елисеев, Б.П. Указ. соч. С. 50-61.

89Принцип законности предполагает, что государственное управ­ление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается па действующем законода­тельстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики

Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осу­ществляться лишь в дозволенных рамках. В статье? Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и приня­тых в соответствии с ней актов законодательства. Рассматривае­мый принцип находит закрепление и в других статьях Конститу­ции Республики Беларусь (ст.ст. 1, 25-27, 29, -14, 52, 60, 79). Конкретизируется этот принцип и нормативных актах, определяю­щих правовой статус тех пли иных субъектов, призванных осу­ществлять государственное управление. Например, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» четко закреплено, что Совет Министров республики осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государствен­ных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь га­рантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевремен­ной информации о деятельности государственных органов, к ко­торым относятся и органы государственного управления (испол­нительной власти), о политической, экономической, культурной и международной жизни.

Органы государственного управления, должностные лица обя­заны предоставлять гражданину Республики Беларусь возмож­ность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может бьпь огра­ничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоин­ства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществле­ния ими своих прав.

Рассматриваемый принцип закреплен и в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (i\8 ст. 5), и в других правовых документах.

В частности, в статье5 Закона «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» записано, что деятельность органов внутренних дел является гласной, открытой для граждан, общес-

90

твенностн и средств массовой информации. Органы внутренних дел в пределах, определяемых Законом, информируют государ­ственные органы, общественные объединения, трудовые коллекти­вы, население и средства массовой информации о состоянии пра­вопорядка и мерах по его укреплению (см. также ст. 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь»).

Принцип народности определяется, в первую очередь, тем, что народ является единственным источником государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управ­ления), а также участием граждан в осуществлении государственно­го управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 37-39 Конституции Республики Беларусь и в текущем законода­тельстве. "Гак. в частив статьи 13 Конституции закреплено, что го­сударство гарантирует право граждан принимать участие в управле­нии предприятиями, организациями и учреждениями.

Граждане Республики Беларусь могут участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов. Непосредственное участие граждан в управлении возможно при проведении рефе­рендумов, путем участия в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, с помощью дру­гих определенных законом способов (ст. 37 Конституции). Это положение получило развитие в статье 6 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и в дру­гих законодательных актах.

В некоторых же странах участие граждан в государственном управлении считается нежелательным. Так, во Франции адми­нистрация, управленческий аппарат «отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Административное право Франции в редких случаях обязывает администрацию выслушивать мнение или способствовать учас­тию в управлении заинтересованных лиц»¹.

Принцип интернациональности, т.е. равноправия националь­ностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 'юдчеркивается, что иностранные граждане и лица без граждан­ства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свобо/гами и исполняют обязанности наравне с гражданами ' «^публики Беларусь, если иное не определено Конституцией, :£|]J5g_l!i^lli'^{ln и} _i международными договорами.

Ведел*,Ж. Указ. соч. С. 402-403.

91В Конституции Республики Беларусь при определении учас-тия граждан в государственном управлении не выделяются ка­кие-либо национальности. Все равны перед законом и имени пра­во без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции. Все граждане Респуб­лики Беларусь, независимо от национальности, имеют равное право па доступ к любым должностям в государственных орга­нах. Здесь учитываются лишь способности и профессионализм, профессиональная подготовка (ст. 39 Конституции Республики | Беларусь).

В статье 14 ТК это^г1 принцип более детализирован. В ней за­писано, что дискриминация, т.е. ограничение в трудовых нравах или получение каких-либо преимуществ в зависимости от пола, расы, национального происхождения, языка, религиозных или политических воззрений, участия или неучастия в профсоюзах или иных общественных объединениях, имущественного пли слу­жебного положения, запрещается. Подобный подход к решению рассматриваемого вопроса существует и в иных нормативных актах (см., например, ст. 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь»).

Принцип сочетания централизации и децентрализации озна­чает, чю в государственном управлении наличествует централи­зация и децентрализация.

Централизации проявляется в осуществлении управления вышестоящими органами по отношению к нижестоящим, т.е. сверху вниз. Нижестоящими могут быть органы, организации) учреждения, не только находящиеся в иерархическом, субордина­ционном подчинении, но и гак называемые «подвластные» субъ­екты, по отношению к которым может осуществляться не целая система управленческих функций, а одна, например «руковод­ство» либо «контроль», или несколько из них. Последнее харак­терно для органов подведомственного характера, например Ми­нистерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Управления ГАИ МВД, органов санитарного надзора Министер­ства здравоохранения и т.н. Наличие централизации необходимо для придания управлению определенного единства, целостности! Итак, централизация — это осуществление государственного управления в первую очередь из центра: Президентом Республи­ки Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, респуб­ликанскими органами государственного управления. Такое управление распространяет свое влияние на всю территории

92

республики и на все государственные организации (ст.ст. 84, 106, ]07 Конституции Республики Беларусь).

Децентрализация в государственном управлении— это пере­дача полномочий из центра органам местного управления и само­управления, которыми являются местные исполнительные коми­теты, местные администрации, местные Советы депутатов. Мест­ные Советы — областные, городские, районные, поселковые, сельс­кие - не находятся в иерархическом подчинении центральных органов, исполнительные же комитеты и местные администрации входят в систему исполнительной власти, а следовательно, иерар­хически подчинены Президенту Республики Беларусь (местные администрации подчинены горисполкому), облисполкомы и Мин­ский горисполком, кроме того, подчинены Совету Министров Республики Беларусь по вопросам его компетенции, исполкомы первичного и базового уровня подчинены вышестоящим испол­комам. Особенностью этих органов является то, что они предназ­начены для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, прожи­нающего на соответствующей территории (ст. 120 Конституции Республики Беларусь).

Конечно, децентрализация предполагает самостоятельное осуществление закрепленных полномочий без вмешательства со стороны вышестоящих органов и отсутствие иерархической подчиненности центру.

Рассмотренную выше децентрализацию следует назвать территориальной. Вероятно, существует и «ведомственная» де­централизация¹, которая проявляется в деятельности отделов и управлений, т.е. структурных подразделений местных исполко­мов и администраций, а также в иных структурных подразделе­ниях различных государственных организаций (например, адми­нистрации цеха какого-либо предприятия).

Децентрализация обладает демократическими качествами, так как она предполагает передачу части государственного управ­ления (полномочии по управлению) на места, местный уровень.

Эффективность управления требует умелого сочетания Централизации и децентрализации.

Схожей с децентрализацией является деконцентрация. Под ^'концентрацией понимается передача полномочий от центра его "Редставитслям на местном уровне. Последние не подчинены il^ исполнительным и распорядительным органам и не

См.: Ведель,Ж. Указ. соч. С. 392.

93признаны решать вопросы местного значения. Они действуют от имени органон, образовавших их, и подчинены им. Таких органов на местном уровне немало. К ним относятся органы железнодо­рожного и воздушного транспорта, военкоматы (обл- и райвоен­коматы), органы КГБ, Министерства по налогам и сборам, Депар­тамента финансовых расследовании Комитета государей венного контроля Республики Беларусь, таможни и др.

Принцип ответственности означает, что за ненадлежащее осу­ществление государственного управления предусматриваются раз­личные виды юридической ответственности: дисциплинарной, адми­нистративной, материальной, уголовной. Этот принцип нашел отражение в статье 59 Конституции Республики Беларусь, где за­писано, что «государственные органы, должностные и иные липа. которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и сво­боды личности». Принцип закреплен также в Законе Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» (ст. 34), Таможенном кодексе Республики Беларусь (ст. 320), Зако­не «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст. в) и в других актах законодательства. Например, в Таможенном кодексе записано, что за незаконные решения, неправомерные действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответ­ственность в соответствии с законодательством.

Важным принципом является профессионализм в государ­ственном управлении. Ос^чцествление государственного управле­ния требует специальных знаний, профессиональной подготовки^ Последняя предполагает наличие не только, например, эконолш-ческого, юридического образования, но и знания пауки управле­ния. По общему признанию, подготовить в учебных заведениях управленца невозможно. Однако помочь ему познать то, что вы­работала наука управления и практика, можно. Для управленца преимущественно важным является обладание административны­ми способностями. Поэтому очень правильным является особое выделение в статье 39 Конституции Республики Беларусь нали­чия у управленца, в первую очередь, способностей, природной одаренности, а йотом профессиональной подготовки. Это положе­ние имеет отношение к претендентам на любые должное! и в го­сударственных органах. Особую значимость оно приобретает в сфере государственного управления. Между тем, и некоторых

94

правовых актах предусматривается в качестве преимущественно­го требования наличие образования.

На профессионализм в деятельности государственного аппа­рата, в том числе и в управленческой сфере, обращается внима­ние в статье 2 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь*.

Государственное управление должно основываться на науке. Наука об управлении направлена на рациональность, экономич­ность, эффективность государственного управления, достижение наибольших результатов при наименьших затратах. Она занимает­ся вопросами наиболее рационального построения системы управ­ления, выработки эффективных форм и методов управления, на­учной организации управленческого труда и целым рядом других вопросов, связанных с повышением результативности государ­ственного управления¹. Наука способствует внедрению всего наи­более совершенного и прогрессивного в управление с целью созда­ния оптимального функционирования и развития управленческой системы н достижения поставленных целей². Изучение государ­ственного управления помогает обнаружить недостатки в управле­нии и подсказать пути их устранения'. На научной основе должны строиться и иные виды государственной деятельности, ибо без нау­ки не может быть прогресса, и не только в области государствен­ного управления. Фактически наука присутствует на всех этапах управления, хотя бывают и субъективистские подход]»!, не прове­ренные на практике и не подтвержденные опытом.

К сожалению, принцип научности, один из важнейших принципов государственного управления, не нашел четкого консти­туционного закрепления. Между тем, всем известно, что, например, управленческая система, организационная структура каждого орга­на государственного управления, его штатная численность и пере­чень /ихтжностей должны формироваться строго на научной основе.

Указанные принципы государственного управления являют­ся и принципами административного права, которое, выполняя служебную роль в отношении управления, не может базироваться jj£_ каких-то особых принципах.

¹ См.: Юсупов, В.А., Волков, И.А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972; Ияучиая организация управления и право. / Козлов, Ю.М., Фролов, Е.С. М., 1986. С. 23.

" См.: Афанасьев, B.C. Научное управление обществом. М., 1973. С. 111. Драго, Р. Указ. соч. С. 6-7.

95Основные принципы государственного управлении оказывают влияние на специальные (организационно-технические) принци­пы. Последние подчиняются основным принципам .

Специальные принципы подразделяются па два вида: принци­пы построения системы управления и принципы деятельности

аппарата управления².

К первому виду принципов относятся:

1) отраслевой, линейный;

2) функциональный;

3) территориальный.

Принципами деятельности аппарата управления являются:

1) разделение труда н его нормирование;

2) авторитет и власть;

3) дисциплина;

4) единство руководства;

5) единство распорядительства;

6) подчинение личного интереса общему;

7) вознаграждение труда;

8) сочетание стабильности персонала с выдвижением наибо­лее достойных на высшие ступени;

9) единение персонала;

10) порядок (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем определенном месте— речь идет о гармонии субъ­ективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы);

11) иерархия .