Раздел V

МЕХАНИЗМ СПЕЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕСПУБЛИКАНСКОМ УРОВНЕ

Глава 14

Общее положение механизма специального государственного управления на республиканском уровне

§ 1. Понятие и составляющие механизма

специального государственного управления на республиканском уровне

В систему механизма специального государственного управле­ния на республиканском уровне входят республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров.

До издания Указа Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов госу­дарственного управления, подчиненных Правительству Респуб­лики Беларусь» министерства, государственные комитеты и ко­митеты при Совете Министров назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила часть 1 статьи 106 Конституции, в соответствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь.

Нынешнее их название закрепил Закон «О Совете Минист­ров Республики Беларусь» (гл. 3) и Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. №289 «О структуре Правительства Республики Беларусь».

Термин «республиканские» подчеркивает, что министерства, государственные комитеты действуют в пределах республики и находятся на высшей ступени r своей системе (отрасли, сфере).

В законодательстве не определено, правовой статус каких республиканских органов должен устанавливаться законами, а каких— положениями. В настоящее время законами урегулиро-

475

вано правовое положение таможенных органов, органон внутрен­них дел, Комитета государственного контроля и некоторых дру­гих органов. Большая же часть республиканских органов действует на основании положений. Обращает на себя внимание, что законами определяется правовой статус всех органов, входя­щих в ту пли иную систему, а не только республиканских, поло­жениями — только одного вида органу — республиканского.

Республиканские органы государственного управления со­здаются с целью осуществления многообразных управленческих

задач и функций.

Цель организации республиканского органа обычно закреп­ляется в нормативном правовом акте, определяющем его право­вой статус в виде обшей формулы, указывающей па то, дли чего этот орган создан. Например, в части 3 статьи 2 Таможенного ко­декса Республики Беларусь закреплено, чти основной целью дея­тельности Государственного таможенного комитета Республики Беларусь является непосредственное руководство таможенным делом. Основными целями Национального банка Республики Бе­ларусь являются не получение прибыли, а защита и обеспечение устойчивости белорусского рубля, в том числе его иокунательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, раз­витие и укрепление банковской системы Республики Беларусь; обеспечение эффективного, надежного и безопасного функциони­рования платежной системы.

В тех случаях, когда в названном нормативном правовом акте отсутствует прямое указание на цель, поставленную перед соответствующим республиканским органом, ее можно выявить путем анализа правовых норм, регулирующих его cra^riye. Так, в Положении о Министерстве промышленности Республики Бела­русь цель четко не обозначена. Анализируя задачи, поставленные перед Министерством, можно прийти к убеждению, что основной его целью является удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения республики в продукции производствен­но-технического назначения, народного потребления и услугах. Общие цели республиканских органов, подчиненных Совету Министров, закреплены в определениях министерства, государ­ственного комитета частях 3 и 4 статьи 12 Закона «О Совете Ми­нистров Республики Беларусь». Ими являются: проведение госу­дарственной политики; управление в соответствующей отрасли или сфере деятельности; координация деятельности по вопросам

476

и ттой отрасли или сфере деятельности других республиканских органов государственного управления.

Подобное устанавливается и в положениях о соответствую­щем республиканском органе, однако не во всех из них указыва­ется, что орган предназначен в первую очередь для того, чтобы проводить государственную политику в соответствующей отрас­ли или сфере, что является серьезным упущении и должно быть устранено при совершенствовании правовой регламентации.

В нормативных правовых актах определяются также сфера ведения республиканских органов и основные качественные по­казатели, которых они должны достичь в процессе руководства отраслью (сферой). В части 6 статьи 12 Закона «О Совете Ми­нистров Республики Беларусь» записано, что республиканские органы несут ответственность за выполнение возложенных на них задач, организацию работы подчиненных им предприятий, организаций, учреждений и объединений.

Определение цели — это обозначение в общем виде того, чем должен заниматься республиканский орган и чему должны быть подчинены его устремления. Конкретизация цели сопровождает­ся формулированием задач данного органа. В них более точно очерчиваются вопросы, на разрешение которых должна быть нап­равлена деятельность органа.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских органов государственного управления, не огова­риваются их общие задачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регламентирующих статус конкретного респуб­ликанского органа.

Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы:

1.) общие;

2) специальные.

В свою очередь общие задачи делятся на задачи:

1) связанные с обеспечением нормального функционирова­ния своей системы (отрасли) и ее развития:

2) задачи по координации деятельности других органов и организаций;

3) задачи по руководству подчиненными организациями; за­дачи социальной защиты своих работников.

Специальные задачи обусловливаются особенностями отрас­ли, сферы деятельности органа.

477Республиканские органы имеют общие и отличительные признаки. Общим для всех является то, что они — органы госу­дарственного управления: республиканского масштаба деятель­ности; образуются в одинаковом порядке; едипоначальные; явля­ются третьим звеном в системе органов государственного управления, т.е. находятся ниже Президента и Совета Минис­тров.

Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Прави­тельства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Консти­туции и статье 18 вышеупомянутого Закона.

В соответствии с подпунктом 1.2 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 председатели госу­дарственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отождествлять с ми­нистерствами. Министерства отличаются от государственных ко­митетов кроме названия еще и тем, что управляют особо важны­ми государственными отраслями (сферами).

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» да­ется определение министерства, государственного комитета. Определения по существу одинаковые, что вряд ли можно счи­тать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республиканских органов государ­ственного управления.

В определениях перечислены основные признаки министер­ства и государственного комитета: они являются республикан­скими органами государственного управления, функциональны* ми или отраслевыми, признаны проводить государственную политику, осуществлять: министерство — регулирование, управ­ление и координацию, а государственный комитет — регулирова­ние и управление.

Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточ­нении. Безусловно, министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления и призва­ны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что министерство является в первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе -■-отраслевой.) Такой подход подчеркивает, что большинство ми­нистерств является функциональными.

478

В действительности из существующих 25 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в определе­нии на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем

более r самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью. Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятель­ства. В определении министерства, государственного комитета подчеркивается, что они предназначены для осуществления регу­лирования, управления и координации. С одной стороны, подоб­ный подход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственно­го комитета, с другой — отнестись к нему критически, так как отдельные функции управления — регулирование и координа­ция — отождествляются с управлением как видом государствен­ной деятельности либо здесь управление рассматривается в ка­честве также отдельной функции деятельности указанных органов.

В том и в другом варианте допускается, по нашему мнению, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему призна­нию, отдельными функциями управления, а по причине ненадле-жащей формулировки, определения министерства и государ­ственного комитета, т.е. стилистической погрешности.

В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет — республиканский орган государственного управления Республи­ки Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий го­сударственную политику, осуществляюпдий управление или отдельные его функции (регулирование, координацию) в соответ­ствующей отрасли (сфере) деятельности».

Республиканские органы государственного управления обра­зуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руково­дители назначаются также Президентом.

В настоящее время функционируют 25 министерств. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь*

479их было также 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Государстненных комитетов насчитывается 7 (из них 4 отрасле­вых и 3 функциональных) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).

Поскольку государственные комитеты но существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управ­ления отсутствует.

Государственные комитеты следовало бы преобразовать в со­ответствующие министерства: Комитет государственной безопас­ности — в Министерство государственной безопасности; Государ­ственный пограничный комитет — в Пограничное министерство; Государственный таможенный комитет— в Таможенное минис­терство и т.д.

Существование в настоящее время 7 государственных коми­тетов должно иметь обоснование.

В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты не­обходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться «...выполнением преиму­щественно такой функции государственного управления, как ко­ординация»¹.

Но указу Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 комитеты упразднены и не существуют в качестве республиканских органов государственного управления

Упразднение комитетов оправдано, и о такой целесообразнос­ти уже говорилось".

В настоящее время функционируют следующие министер­ства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяй­ства; Министерство здравоохранения; Министерство иностран­ных дел; Министерстве) информации; Министерство культуры; Министерство лесного хозяйства; Министерство обороны; Ми­нистерство образования; Министерство по налогам и сборам; Ми­нистерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство ирирод-

¹ Стари лов, Ю.Н. Административное право. Субъекты. Органы управле­ния. Государственная служба. Кн. 1. С. 147,

² Крамник, А.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управлен­ческой системы Республики Беларусь // Система права и законодатель­ства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. Гродно. 1999. С. 161-162.

480

пых ресурсов и охраны окружающей среды: Министерство промышленности; Министерство связи и информатизации; Ми­нистерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Минис­терство торговли; Министерство транспорта и коммуникации; Министерство труда и социальной защиты; Министерство фи­нансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции.

В Республике Беларусь действуют такие государственные ко­митеты: Комитет государственной безопасности; Государственный военно-промышленный комитет; Государственный комитет по имуществу; Государственный комитет но стандартизации; Государ­ственный комитет по науке и технологиям; Государственный пограничный комитет; Государственный таможенный комитет.