5.2.Контрольна діяльність в органах прокуратури

5.2.1.Поняття й значення контролю в органах прокуратури, його види

Оптимізація управління прокурорською системою здійснюється одночасно з удосконаленням такої важливої його складової, як контроль. Належно організований контроль створює необхідні передумови для ефективної реалізації поставлених перед органами прокуратури цілей і дозволяє з найменшими витратами досягти їх здійснення.

Контроль, його місце і роль в управлінні державними органами може розглядатися в декількох площинах. Контроль (від фр. сошгоіе) - це, перш за все, спостереження, нагляд з метою перевірки; перевірка, а також спостереження з метою перевірки; облік, перевірка рахунків, звітності тощо.

Контроль в управлінському значенні - це спеціально спланована і здійснювана система перевірочних дій із забезпечення виконання покладених на органи прокуратури Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» функцій щодо:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2)представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3)нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4)нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

5)нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, його поділяють на відомчий (внутрішній) та позавідомчий (зовнішній). Відомчий контроль здійснюється усередині прокурорської системи і тісно пов'язаний із завданнями, що ставляться перед органами прокуратури.

Суть контролю полягає в системі спостереження і перевірки відповідності функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, виявленні допущених відхилень і визначенні шляхів їх усунення.

Розглядаючи контроль як одну із важливих складових управління, треба підкреслити, що контроль - постійно діючий чинник, який здійснюється на всіх рівнях діяльності органів прокуратури, і є важливим практичним засобом належного виконання прокурорсько-слідчими працівниками своїх повноважень.

Завданнями контролю в прокуратурі є своєчасне виявлення недоліків і упущень в роботі підлеглих прокурорів та інших прокурорсько-слідчих працівників; оперативне вивчення їх причин і вжиття заходів до поліпшення стану організації діяльності органів прокуратури; надання необхідної практичної допомоги.

Контрольна діяльність у прокуратурі здійснюється уповноваженими суб'єктами, що визначаються законодавчими і локальними відомчими актами. З цією метою вони:

• здійснюють спостереження за фактичним виконанням підконтрольними органами прокуратури або посадовими (службовими) особами законодавства про прокуратуру, наказів Генерального прокурора України, інших управлінських рішень;

• об'єктивно оцінюють його діяльність; приймають необхідні рішення щодо вдосконалення діяльності об'єкта, який контролюється; вживають заходів до своєчасного і якісного виконання рішення, прийнятого в ході контролю.

Контрольна діяльність здійснюється шляхом спостереження, перевірок, обстежень, витребування звітів тощо. Вона включає низку послідовних дій, яку можна поділити на три стадії: підготовчу, центральну та підсумкову. На підготовчій стадії: 1) обирається об'єкт контролю; 2) визначається предмет контролю (встановлюється, що саме підлягає перевірці в порядку контролю); 3) намічаються засоби здійснення контролю;

4. підбираються (призначаються) особи, які провадитимуть контроль;

5. складаються плани його проведення. На центральній стадії інформація збирається та оброблюється. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об'єкті, що контролюється: інформації, одержані від керівництва такого об'єкта та з інших джерел, часто не збігається.

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до адресата; 3) надання допомоги підпорядкованій структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контролю в прокуратурі притаманні свої принципи. До них належать: 1) універсальність (охоплює всі напрями діяльності); 2) систематичність (проводиться за певною схемою, постійно); 3) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих прокурорських кадрів - контролерів); 4) дійовість, оперативність, результативність (своєчасне проведення контрольних дій; запобігання порушенням і причинам, що їм сприяли; своєчасне вжиття заходів щодо їх усунень, притягнення винних до відповідальності).

5.2.2.Метод, об'єкт і предмет контролю в прокуратурі

Контроль як вид організаційно-адміністративних методів управління базується на владі, дисципліні і відповідальності.

Контрольна діяльність складається із здійснення певних операцій (дій), що розподіляються у часовій послідовності, потребують упорядкування і систематизації, визначення їх оптимальних варіантів із метою забезпечення реального впливу на досягнення цілей, поставлених керуючим суб'єктом.

У теорії управління вироблені різні засоби й прийоми здійснення контролю. Як і будь-який вид цілеспрямованої діяльності, він має мету, суб'єкти й об'єкти цієї діяльності, її предмет і кінцевий результат.

Так, метою контролю є вивчення результатів впливу керуючого суб'єкта на керований об'єкт для виявлення відхилень від заданих параметрів діяльності та коригування поведінки шляхом загального регулювання діяльності об'єкта.

На підставі аналізу положень, що містяться в ст. 6 Закону України "Про прокуратуру" (органи прокуратури становлять єдину і централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору України) слід визначити, що суб'єктами контролю в органах прокуратури України є будь-які посадові(службові) особи органів прокуратури, наділені цим правом в силу чинності принципу підпорядкованості або спеціального акту реалізації прав і обов'язків уповноваженого керівника. Так, повноваження вищестоящих прокурорів по контролю за діяльністю підлеглих прокурорів закріплені в документах Генерального прокурора України з питань організації роботи. Відповідно до цих документів, вищестоящий прокурор на основі принципу делегування повноважень шляхом прийняття управлінського рішення (наказу, розпорядження) передає функції контролю нижчестоящим працівникам або визначає працівника, зобов'язаного контролювати конкретне рішення (наприклад, рішення колегії, наказ, постанову координаційної наради, протокольне рішення оперативної наради тощо).

Делегування повноважень по контролю нерідко здійснюється і шляхом прийняття таких управлінських рішень, як затвердження положень про структурні підрозділи прокуратури, посадових інструкцій (положень) працівника тощо. Таким чином, суб'єктами контролю в прокуратурі є посадові й інші особи органів прокуратури, наділені правом здійснення вказаних повноважень згідно з принципом делегування повноважень.

Об'єктом контролю в прокуратурі є діяльність нижчестоящих і підлеглих органів прокуратури, їх підрозділів і посадових осіб. Зміст контрольної діяльності відбивається в її предметі, тобто в управлінському акті (рішенні). Основними видами управлінських рішень у прокуратурі, які підлягають контролю виконання, є: накази, вказівки, плани роботи, завдання про проведення перевірок, рішення колегій, постанови координаційних та інших нарад.

Оскільки контроль як функція управління спрямований на виявлення результатів впливу суб'єкта управління на об'єкт і коригування його поведінки, в теорії управління він розглядається як форма зворотного зв'язку між об'єктом і суб'єктом контролю (див. малюнок):

Наведена схема свідчить про те, що контроль неможливий без програми дій, що коригується, та її реалізації. Крім того, і результати реалізації контролю підлягають контролю в плані їх ефективності.

Контрольна діяльність складається з таких елементів:

1. перевірка фактичного виконання планів, завдань тощо.

2. перевірка шляхів і засобів виконання планів, завдань тощо. Це дозволяє оцінити роботу конкретних осіб не "по валу", а дійсно з ділової сторони. Отже, контроль передбачає й оцінку дій, спрямованих на досягнуті ті або інші показники;

3. вжиття заходів щодо виправлення положення, усунення недоліків, заохочення або, навпаки, покарання осіб тощо.

Як зазначалось вище, процес контрольної діяльності містить у собі низку послідовних стадій, а саме: 1) вибір об'єкта контролю, встановлення мети і засобів його здійснення; 2) перевірка, що дозволяє з'ясувати фактичний стан справ; 3) аналіз, що полягає в зіставленні досягнутого з заданими параметрами, оцінка результатів; 4) прийняття рішення за підсумками контролю, інформація відповідних органів, направлення їм пропозицій і рекомендацій; 5) забезпечення виконання рішення, прийнятого за результатами контролю.

Процес контрольної діяльності вважається завершеним, коли усунуті недоліки в діяльності підконтрольного об'єкта, вжито заходів до недопущення їх надалі, а наявний позитивний досвід роботи розповсюджений серед інших підконтрольних об'єктів.

Ефективність контрольної, як і всякої іншої управлінської діяльності, значною мірою залежить від точності дотримання властивих їй процедур. Процедура проведення контролю має такі стадії:

1. планування контрольної діяльності й організаційних заходів щодо її проведення;

2. підготовка до здійснення контрольної діяльності;

3. здійснення контрольної діяльності;

4. складання, обговорення і прийняття контролюючим органом рішення за результатами контрольної діяльності;

5. реалізація рішення, прийнятого за результатами контрольної діяльності;

6. контроль за фактичним виконанням рішення, прийнятого за результатами контролю (контроль контролю, подальший контроль).

Названі основні стадії у своїй сукупності складають загальну процедуру контрольної діяльності. У свою чергу кожна з вказаних стадій складається з декількох етапів.

Так, етап планування контрольної діяльності й організаційних заходів щодо її проведення включає в себе інформаційне забезпечення цієї діяльності, аналіз дотримання законів і діяльності підконтрольних об'єктів. Підготовка до здійснення контрольної діяльності починається з прийняття рішення про способи її реалізації, розробки програми, що передбачає засоби контролю, об'єкти, підбір учасників (якщо мова йде про перевірку), терміни здійснення контрольної діяльності. Складання, обговорення й прийняття контролюючим органом рішення за результатами контрольної діяльності -центральна стадія контрольного процесу. Вона включає в себе підготовку рішення, підписання, процедуру доведення і документальне закріплення результатів контролю.

Підсумковий документ перевірки (доповідна записка, довідка тощо) повинен містити реквізити: 1) вказівку про те, що і де перевірялося, які були виявлені недоліки і порушення, їх суть, коли і ким вони скоєні; 2) відомості про те, яке вчинено порушення, в який спосіб допущено відхилення від виконання нормативних актів; 3) дані про те, чим викликані недоліки або порушення, яка їх причина; 4) прізвища конкретних винуватців порушень; 5) відомості про наслідки порушень; 6) вказівка на заходи, прийняті контролюючою особою для усунення недоліків і порушень; 7) рекомендації і пропозиції, спрямовані на усунення недоліків і порушень, а також причин і умов, що їм сприяли.

У рішенні за результатами контрольної діяльності повинні бути відображені відомості про наявну позитивну роботу, її вивчення і можливе поширення досвіду серед об'єктів системи.

Таким чином, загальна методологія контрольної діяльності являє собою сукупність прийомів і методів, застосовуваних при здійсненні контролю в органах прокуратури.

5.2.3.Виїзди до підпорядкованих прокуратур

Виїзди є однією з дійових форм контролю за фактичним станом справ та ефективним засобом керівництва підпорядкованими прокуратурами.

Виїзди на місця проводяться згідно з вимогами наказу Генерального прокурора України №1 від 19 вересня 2005 року „Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" та відповідних Регламентів роботи - Генеральної прокуратури України, прокуратур АР Крим та обласного рівня.

Виїзди на місця провадяться з метою:

• перевірки стану роботи (комплексні, галузеві), в тому числі в порядку контролю;

• надання допомоги;

• вивчення позитивного досвіду роботи.

Галузеві перевірки в підпорядкованих прокуратурах плануються і проводяться у випадках, коли наявні дані свідчать про суттєві недоліки та прорахунки в організації роботи або грубі порушення виконавської дисципліни на цьому напрямі, а застосовані раніше заходи не дали позитивних результатів;

Комплексні перевірки підпорядкованих прокуратур здійснюються, як правило, один раз у п'ять років у зв'язку із закінченням терміну повноважень прокурора з метою об'єктивної оцінки діяльності та вирішення питання щодо можливості його призначення на повторний строк;

В інших випадках комплексні перевірки проводяться за рішенням керівника лише за наявності суттєвих недоліків і прорахунків в організації роботи на більшості напрямів прокурорської діяльності, які не були усуненні на виконання попередніх вимог.

Перевірки в порядку контролю проводяться коли необхідно ретельно оцінити дійсний стан справ у конкретній прокуратурі, визначитись наскільки ефективним виявився контроль вищестоящої прокуратури і як саме він допоміг позбутися наявних недоліків.

Практична допомога вважається пріоритетним засобом впливу на діяльність підпорядкованих органів і працівників, забезпечення ефективного та якісного виконання покладених на них функцій та завдань.

Практична допомога надається відповідно до планів роботи, як правило з урахуванням нетривалого часу перебування на посаді керівників прокуратури чи галузевого підрозділу, недостатньо практичного досвіду роботи.

Поширення позитивного досвіду роботи здійснюється тільки після його вивчення на місцях.

Порядок організації та проведення виїздів, оформлення їх результатів.

Організація виїздів працівників самостійних структурних підрозділів у відрядження покладається на їх начальників, керівників груп та заступників відповідних прокурорів.

Розпорядження щодо виїзду на перевірки, надання практичної допомоги за участю кількох підрозділів готуються організаційно-контрольним підрозділом і підписуються відповідним прокурором або його заступником.

Виїзд у відрядження працівника (працівників) одного структурного підрозділу для планових перевірок чи надання допомоги, та з інших питань здійснюється за рішенням відповідного заступника прокурора на підставі обґрунтованого рапорту начальника підрозділу.

Рапорт для виїзду з метою проведення планової перевірки чи надання допомоги повинен бути завізований в організаційно-контрольному підрозділі.

Позапланові виїзди з метою проведення перевірок у підпорядкованих прокуратурах чи об'єктах, що їм піднаглядні, проводяться за рапортом заступника відповідного прокурора, який погоджено прокурором. За наявності на доповідних записках, аналізах, узагальненнях та інших матеріалах резолюції прокурора про проведення такої перевірки, виїзд у відрядження здійснюється на підставі рапорту начальника структурного підрозділу, завізованого в організаційно-контрольному підрозділі та погодженого з відповідним заступником прокурора.

До підпису розпорядження про виїзд у відрядження відповідний заступник прокурора повинен з'ясувати наявність у працівника затвердженого плану перевірки, а також статистичних та інших необхідних матеріалів.

При організації комплексної перевірки прокурором визначається керівник групи - один із його заступників, який відповідає за повноту та якість її проведення, належну і своєчасну підготовку доповідної записки. У склад групи включаються, як правило, керівники структурних підрозділів.

У такому ж порядку проводяться перевірки виконання галузевих наказів Генерального прокурора України та організації роботи з нагляду за додержанням законів про боротьбу з корупцією і організованою злочинністю.

До початку виїздів на місця для проведення комплексних, галузевих перевірок або надання практичної допомоги обов'язково складається план.

План комплексної перевірки, перевірки організації роботи щодо виконання законів про боротьбу з корупцією та організованою злочинністю складається заступником керівника та затверджується керівником групи.

В інших випадках план готується і підписується працівником, який відряджається, погоджується з керівником самостійного структурного підрозділу і затверджується відповідним заступником прокурора.

Інструктаж працівників, які відряджаються на перевірку, проводиться керівниками структурних підрозділів, а при виїздах на комплексні перевірки - керівниками груп.

Результати перевірок, надання практичної допомоги оформлюються доповідними записками чи довідками. Складені документи повинні бути аргументованими з викладенням висновків та пропозицій. У них повинна даватися об'єктивна оцінка стану справ на місцях, вказуватися причини виявлених недоліків та прорахунків, конкретні працівники, які допустили упущення; зазначатися, яка надана практична допомога.

Доповідні записки (довідки) за результатами комплексних і галузевих перевірок, як правило, не повинні перевищувати відповідно 12 та 7 сторінок.

За результатами спільних виїздів декількох підрозділів для проведення перевірок члени групи складають окремі галузеві довідки. З ними повинен ознайомлюватися керівник прокуратури, якому вручаються примірники кожної галузевої довідки. На підставі галузевих довідок керівником групи чи іншою визначеною ним особою складається зведена доповідна записка.

Про проведення та результати перевірки на об'єктах, що піднаглядні підпорядкованим прокурорам, відповідальний працівник обов'язково інформує керівника цієї прокуратури.

Підготовані документи обов'язково складаються у підпорядкованих прокуратурах, де проводилась перевірка чи надавалась практична допомога, підписуються керівником групи та працівниками, які її проводили. З ними ознайомлюється керівник прокуратури, якому вручається один із примірників доповідної записки. Результати перевірки, як правило, обговорюються на місці.

До доповідної записки (довідки) можуть долучатися статистичні дані та інші необхідні документи.

Результати виїздів доповідаються:

• щодо виконання планових заходів заступниками прокурора -прокурору;

• щодо інших заходів (позапланове надання практичної допомоги, перевірка звернень громадян тощо) начальником самостійного структурного підрозділу - заступнику прокурора.

За результатами доповіді прокурор або його заступник приймає рішення щодо їх реалізації. Копії довідок (доповідних записок) передаються до організаційно-контрольного підрозділу у триденний термін після доповіді керівництву прокуратури.

Тактика та методика проведення виїздів, порядок реалізації їх результатів.

Тактика (способи, прийоми досягнення мети, лінія поведінки) та методика (сукупність взаємопов'язаних способів і прийомів доцільного проведення роботи) залежить від виду виїзду до підпорядкованої прокуратури.

Виїзд до підпорядкованої прокуратури неможливий без попереднього вивчення реального стану справ щодо конкретної прокуратури шляхом глибокого опрацювання статистичної, аналітичної, оперативної та іншої інформації, яка характеризує результати її діяльності, а також стан законності і правопорядку тощо.

Успіх виїзду багато в чому залежить від якості його підготовки, яка включає:

• формування персонального складу робочої групи та призначення її керівника;

• визначення порядку і термінів підготовки робочої групи до виїзду та безпосереднього його проведення на місці;

• інструктаж робочої групи щодо мети і завдань виїзду;

• складання членами та керівником робочої групи планів.

Власне виїзд (перевірку, надання допомоги тощо) необхідно розпочинати з ознайомлення керівника прокуратури з програмою (планом) виїзду та узгодження організаційних питань.

Після вирішення зазначених та інших необхідних питань члени робочої групи приступають до вивчення стану справ у прокуратурі.

Закінчується виїзд складанням доповідної записки (довідки) та реалізацією результатів.

Результати виїздів доповідаються прокурору (щодо виконання планових заходів) або його заступнику, які за наслідками доповіді приймають рішення щодо їх реалізації.

Реалізація результатів виїздів:

• обговорення у тій прокуратурі, де проводилось відповідне вивчення;

• обговорення на оперативній нараді у прокуратурі вищого рівня;

• розгляд на колегії прокуратури відповідного рівня;

• прийняття управлінських рішень, у т.ч. дисциплінарного впливу (заохочення);

• направлення листа з вимогою усунути виявлені недоліки;

• направлення конкретних працівників на підвищення кваліфікації кадрів, стажування;

• підготовка інформаційних листів про позитивний досвід роботи;

використання при підготовці публікацій та виступів у ЗМІ тощо

Запитання, відповіді на які наведено у Розділі 6 глави II.

1. Порядок та організаційно-правові форми розподілу обов'язків у міськрайпрокуратурах. Структура наказу про розподіл обов'язків між працівниками прокуратури міста (району): реквізити, зміст, право підпису, порядок внесення змін.

2.Планування роботи у міськрайпрокуратурах. Структура (модель) поточного плану роботи: реквізити, зміст, право підпису, порядок внесення змін.

3.Оперативні наради у міськрайпрокуратурах: порядок підготовки, проведення, документального оформлення напрацьованих рішень. 4.Аналітична робота у міськрайпрокуратурах. Стадії та методи (способи) аналітичних досліджень. Вимоги до форми, структури та якості аналітичних розробок.

5.Основні організаційно-управлінські обов'язки прокурора міста (району).

Розділ 6. Організація роботи міських, районних і прирівняних до них прокуратур