Глава правительства

В абсолютных и дуалистических монархиях и президентских республиках фактическим главой правительства и главой исполнительной власти является глава государства (монарх либо президент). Поэтому здесь как бы нечего рассказывать, поскольку речь о главе государства шла выше.

В парламентарных и смешаных республиках и парламентарных монархиях всегда имеется должность главы правительства. Глава правительства в разных странах называется по-разному. Самое популярное наименование – это либо премьер-министр (это французский термин), либо первый министр. (Англичане употребляют слово prime minister – первый министр). Кроме этого, есть такие названия, как Председатель совета министров (Италия), Председатель правительства (Испания и Чехия). В некоторых странах главу правительства называют Министр-председатель. В немецких землях (субъектах федерации) то, что мы называем Премьер-министр, называется Министр-президент.

Употребляются также национальные названия. Например, в Германии и Австрии глава правительства называется Федеральный канцлер или просто Канцлер. В Ирландии, хотя там все говорят по-английски, сохранены ирландские названия некоторых должностей и органов. Там по традиции парламент именуется Дойл, а премьер-министр – Тишок.

При парламентарной форме правления роль и значение главы правительства очень велики. Формально являясь главой исполнительной власти, на практике глава правительства выполняет все полномочия главы государства. Во всяком случае, он определяет основную внутреннюю и внешнюю политику государства и реализует ее на практике.

Это место и роль главы правительства очень часто закрепляется также и в конституции. Например, Основной закон ФРГ предусматривает, что федеральный канцлер устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность (ст.65). В Италии Премьер-министр должен руководить политикой правительства и также нести за нее ответственность (ст.95 Конституции). Полномочия главы государства при этих формах правления очень велики. Часто глава правительства возглавляет какую-то партию и, стало быть, одновременно является лидером правящей партии. Важные политические решения глава правительства принимает, как правило, единолично, либо после консультации с главами других ветвей власти. Естественно, что полномочия главы правительства, когда он опирается на правительственное большинство, гораздо шире, чем в том случае, когда он руководит коалиционным правительством. Существование в рамках коалиции всегда менее удобно: приходится делить свои полномочия и согласовывать свои действия с лидерами других партий и политических течений.

Формально, название должности главы правительства в большинстве стран звучит как первый министр. Первоначально это действительно был старший (первый) министр (к примеру, при королевском правительстве), который помогал монарху осуществлять власть в стране. Постепенно, с оттеснением абсолютной власти, с переходом к иным отношениям, фигура премьер-министра стала совершенно особенной. Эта фигура заняла лидирующую роль.

В большинстве стран глава правительства подбирает членов правительства, составляет их список. С его подачи они утверждаются на своих должностях. По желанию и по велению главы правительства члены правительства могут быть отправлены в отставку. Хотя формально члены правительства назначаются и смещаются главой государства, мы знаем, что главы государства при парламентарных республиках или монархиях выполняют лишь официальные функции, формально подписывая предоставляемые им проекты указов, которые реально составляет глава правительства.

Как правило, если прекращаются полномочия главы правительства, то это означает прекращение полномочий и всего правительства. Полномочия и реальная власть премьер-министров в парламентских республиках (ФРГ, Италия), парламентской монархии (Великобритания) очень велики. Премьер-министры издают и подписывают правительственные указы, они реально осуществляют большинство полномочий, которые формально принадлежат главе государства, включая право досрочного роспуска парламента. Сложившаяся практика сводится к тому, что премьер-министр реально руководит и внутренней жизнью государства, и внешними проблемами. (Хотя, естественно, существуют должности министров внутренних дел, иностранных дел и т.д.).

Объем полномочий ряда глав правительств настолько велики, что в некоторых случаях зарубежные ученые именуют таких премьер-министров некоронованными монархами. Наиболее сильная фигура премьер-министра, очевидно, в Великобритании. Там премьер-министр назначает, перемещает, отзывает членов правительства единолично и руководит их деятельностью. Он полностью формирует все правительство – и кабинет, и узкий состав кабинета – определяет порядок работы и формулирует окончательные решения своего правительства. Заседания кабинета являются закрытыми, члены кабинета не имеют права разглашать те сведения, которые им стали известны. Мнение даже большинства членов кабинета не обязательно для премьер-министра. А если член правительства не согласен с мнением премьера, у него есть только один способ выразить свое несогласие – уйти в отставку.

Главы правительства в таких монархиях и республиках, где существуют парламентарные формы, по объему своих полномочий и фактическому положению мало отличаются от таких «сильных» президентов, как президент США или президент Франции. К числу очень влиятельных и сильных глав правительств можно также отнести премьер-министров Японии, Австрии (канцлер), Канады, Австралии, Португалии и ряда других стран.

Следует также отметить, что в последнее время наблюдается такое явление, что при правительстве, при главе правительства, создается особый аппарат, ведающий делами главы государства. Руководитель этого аппарата часто имеет ранг министра. В Великобритании важным органом является личный секретариат Премьер-министра. (Есть так же специальный секретариат кабинета). Во Франции при Премьер-министре есть гражданский и военный кабинеты. Это специальные структуры внутри правительства. В Германии есть ведомство Федерального канцлера, оно возглавляется государственным чиновником в ранге министра. Это ведомство разрабатывает рекомендации для правительства и для его главы, готовит проекты законов и правительственных постановлений. Есть аналогичные структуры и в других странах. Например, в Испании есть специальный закон, который предусматривает создание вспомогательных органов для правительства. Это – государственный секретариат по отношениям с парламентом, секретариат по законодательству, генеральный секретариат, и т.д.

Состав.

В некоторых странах предусмотрена должность заместителя премьер-министра, а в некоторых странах заместителей нет. Там премьер-министр – это единовластная фигура. Конституция ФРГ предусматривает, что канцлер может иметь заместителя, но на практике заместителем становится министр иностранных дел. Он считается вторым по важности министром.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя. Например, США и Швейцария предусматривают определенное количество этих структурных единиц. В США 12 министерств (департаментов). Самое последнее было создано в 1977 году – министерство энергетики. Первоначально при образовании США их было всего три (Госдепартамент, т.е. Министерство иностранных дел, Министерство обороны и Министерство финансов).

В некоторых странах нет никакого перечня количества министерств и министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства. Конечно, какой–то основной блок остается, но возможны варианты.

Перечень основных министерств, в большинстве случаев, не содержится в Конституции, а находится в специальных законах, либо иногда даже в актах главы государства.

Правительство может влиять на численность своего состава, поскольку помимо членов правительства и основных министров, премьер может назначать государственных министров или статс-секретарей, которые будут выполнять министерские обязанности. Например, в Японии Премьер-министр может лично назначить до 20 государственных министров.

В некоторых странах устанавливается минимальное число членов правительства, в некоторых – максимальное. В некото- рых – и то, и другое. Например, в Ирландии закреплено, что в состав правительства могут входить от 7 до 15 министров.

В большинстве стран употребляются привычные для всех наименования – министр, премьер-министр или глава совета министров – но в некоторых странах используются старинные наименования. Там, где в ходу традиции и обычаи. Например, отдельные члены правительства Великобритании имеют названия такие же, как и 200 или 300 лет назад.

71. Партийные структуры правительства. Коалиционное правительство.

Парламентский способ образования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Уточним, что это может быть не обязательно лидер партии. Это может быть лидер коалиции, блока. В любом случае, есть некий государственный деятель общегосударственного масштаба, который опирается на большинство в парламенте.

Такой лидер формально назначается главой государства (либо монархом, либо президентом), он формирует состав правительства и представляет его и программу деятельности для утверждения парламентом. После утверждения парламентом глава государства издает или подписывает формальный акт о назначении премьер-министра. Иногда глава государства таких актов не издает, и правительство приступает к работе непосредственно после утверждения его парламентом и издания об этом обычного парламентского постановления.

Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы, входили в состав Британского Содружества Наций либо были ее территориями (колониями, доминионами) – Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и ряд других стран.

Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то ситуация усложняется. В таком случае глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции, и кто из руководителей фракции может возглавить эту коалицию либо организовать вокруг себя коалицию.

Однопартийные правительства, как правило, бывают либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (например, Великобритания или Австралия), а также в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. Во втором случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте, не имеет абсолютного большинства. Коалиционные правительства, чаще всего, встречаются в Западной Европе. (Это ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д.) Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного образования и т.д. Самые небольшие фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя это не догма, и бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без поддержки этой партии коалиция не получается.

72. Местное управление и самоуправление в зарубежном конституционном праве.

Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Отметим, что термин «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы.

Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 года была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств–членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, которые не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть, закрепляется принцип исключительной компетенции, и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления, как явления. Это – выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.

73. Компетенция органов местного управления и самоуправления.

Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная компетенция – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т.д.

Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то, что прямо не относится к местным делам и более интересное для центральной власти.

Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе, в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, а на уровне подзаконных актов.

Основными методами муниципальной деятельности являются: непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).

Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для обслуживания городского хозяйства.

В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, они руководят больницами, поликлиниками. Часто они выплачивают пособия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и естественно участвуют в управлении этими предприятиями.

Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.

1. Полномочия в сфере финансово–экономической деятельности – это принятие местного бюджета, а также и учас- тие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово–экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.

2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной службой, охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главного полицейского начальника. Например, во Франции префект – не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Эти люди могут руководить предварительным дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. В ряде случаев руководители таких исполнительных органов полицейскими функциями не обладают, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.

3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вообще, полномочия в сфере водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. – эти моменты, эти проблемы больше всего волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делает возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому главные задачи местных властей, решения которых ждут от них люди, – это как раз данная сфера.

4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают по льготным условиям их нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную пятую группу, потому что во всех странах мира есть государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, о их ремонте, о зарплате учителям школ и т.д. Часто они также решают вопросы программного обеспечения и т.д.

Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.

74. Должностные лица, избираемые парламентом (примеры).

парламентск. республике глава гос-ва избир-ся парламентом (Италия, ФРГ, Индия,

Турция, Израиль).

Кроме

спикера нижней палаты депутаты избирают 1 или 2-х вице-спикеров. Также могут избираться секретари, кот. подписывают протоколы заседаний, а в некотор.

странах (Франция, Италия, Бельгия) и квесторы,

кот.занимаются административно-хоз. деятельностью в парламенте.

Председатель

палаты избирается только на срок сессии. Палаты избирают постоян. замест-ей, кот. выполняют функции

отсутств-их председ-ей (США).

В ряде

стран члены комиссии официально назначаются председателем палаты (Индии,

Японии), или члены комиссии избир-ся на пленарн. заседании.

Председатель

может избир-ся всем составом депутатов (Франц.), иногда члены комиссии сами

избирают председателя (Австралия), или председатели назнач-ся спикером.

Весь

состав Конституц.Суда ФРГ формируется парламентом. Суд состоит из 16 членов,

половина из них избираются Бундестагом, а вторая половина – верхней палатой,

Бундесратом. Для избрания каждому из кандидатов нужно набрать 2/3 голосов

депутатов. той или иной палаты.

75. Понятие импичмента.

Термин «импичмент» – это английский термин, означающий специальную процедуру рассмотрения проступка и отстранения от власти высших должностных лиц. Процедура привлечения к ответственности, импичмент, в разных странах оформляется и проводится по–разному. В некоторых странах – например, в США Великобритании, Бразилии – решения о возбуждении дела принимается нижней палатой, она же принимает решение в виде коллегии присяжных, т.е. решает: виновен или не виновен. Конкретно это дело рассматривается по существу обвинения второй палатой. То есть нижняя палата принимает решение в общем виде, а конкретное рассмотрение проводится верхней палатой. В США, стало быть, нижняя палата – Палата представителей – решает вопрос о виновности, а верхняя палата – Сенат – будет рассматривать вопрос по существу дела и назначать конкретное наказание.

В США главным наказанием, которое может назначить Сенат, является отстранение от должности.

В других странах решения о возбуждении процедуры импичмента принимается либо целиком парламентом (Франция, Италия, Япония), либо только нижней палатой. Рассмотрение дела после отстранения от должности осуществляется тогда не верхней палатой, а специальным судом. Такой порядок во Франции, Норвегии, Японии и Дании.

В некоторых странах функции специального суда выполняет конституционный суд (ФРГ и Италия) либо высший судебный орган государства (Испания, Швеция). Основанием для привлечения президента или иного должностного лица в порядке импичмента конституция предусматривает государственную измену (Франция и США), нарушение конституции и других законов (ФРГ). В США, согласно конституции, Президент, Вице-президент, и все гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество, другие важные преступления и мисдеминоры. Минсдеминор – менее тяжкое преступление.

76. Омбудсмен (народный защитник).

Есть такая должность омбудсман, или «народный защитник». Эта должность впервые была создана в Швеции. Главной задачей омбудсмана является контроль за деятельностью административных органов (таких, например, как полиция). В настоящее время институт омбудсманов получил свое развитие, они, чаще всего, называются уполномоченными по правам человека и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб. Граждане с удовольствием обращаются туда, если у них возникают споры с государственными органами, с органами, которые могут как–то задеть их права.

87