4.5. Российская государственность в период буржуазно-демократической республики 1917 г.

2 марта 1917 г. в результате Февральской буржуазной революции последний российский император Николай II отрекся от престола за себя и своего сына Алексея. Ои передал верховную власть своему брату великому князю Михаилу Александровичу. Однако под нажимом образованного в дни революции Временного комитета Государственной думы 3 марта Михаил также отказался от престола. В манифесте он заявил, что сможет «восприять верховную власть, если такова будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием чрез представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского».

В связи с этим бывший император записал в своем дневнике: «Оказывается, Миша отрекся. Его манифест кончается четыреххвосткой для выборов через 6 месяцев Учредительного собрания. Бог знает, кто надоумил его подписать такую гадость».

Подготовка к выборам в Учредительное собрание. Идея Учредительного собрания восходит к учению французских просветителей XVIII в. о «народном суверенитете» и «общественном договоре». В России эта идея прочно вошла в сознание большинства противников самодержавия: декабристов, революционных демократов, народовольцев, социал-демократов и подавляющего числа представителей либерализма. Не случайно образованное в первые дни революции Временное правительство в первом своем политическом документе заявило, что только Учредительное собрание «установит форму правления и конституцию страны», и уже 8 марта приступило к составлению плана работ, а 25 марта образовало Особое совещание для разработки проекта Положения о выборах. 24 мая при Временном правительстве был учрежден Комитет по приспособлению здания для Учредительного собрания.

При подготовке к выборам возникло немало препятствий: неграмотность почти 3/4 населения страны, отсутствие опыта проведения всеобщих выборов, даже списков избирателей, а часто и местных органов власти, огромные расстояния и бездорожье. Наконец, продолжавшаяся война и перемещение по стране большой части населения – военнослужащих и беженцев – также мешали проведению нормальных выборов.

Выборы были назначены на 17 сентября, но из-за корниловского мятежа перенесены на 12 – 14 ноября 1917г.

11 октября 1917 г. начала работу Особая комиссия по составлению проекта основных законов при Временном правительстве. В разработанном ею предварительном проекте статей говорилось, что «Государство Российское едино и нераздельно», и только в отношениях с Финляндией Учредительное собрание примет особый закон. Предполагалось, что Россия будет президентской республикой. Президента с полномочиями, напоминающими императорские, должно было избрать Учредительное собрание. В качестве высшего законодательного органа в стране будет избран одно- или двухпалатный парламент.

Провозглашение России республикой. Вопрос о государственном строе обсуждался лидерами политических партий в течение всего 1917 г. После июльского кризиса правительства министры-социалисты выступили с декларацией о провозглашении России республикой. В ответ на это глава Временного правительства князь Г.Е. Львов подал в отставку. Он мотивировал свое решение тем, что подобные действия есть узурпация прав Учредительного собрания.

На Государственном совещании в Москве в августе 1917 г. в пользу провозглашения России республикой высказались представители самых разных политических сил: социал-демократы, социалисты-революционеры и даже войсковой атаман Войска Донского. Временное правительство медлило и только после попытки военного переворота, предпринятого в конце августа Верховным главнокомандующим генералом Л.Г. Корниловым, провозгласило Россию республикой.

В постановлении от 1 сентября 1917 г. говорилось: «Считая нужным положить предел внешней неопределенности государственного строя, памятуя единодушное и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику».

Реорганизация государственного аппарата. Высшим органом государства по вопросам законодательства, управления и суда стало Временное правительство. Временное правительство было сформировано Временным комитетом Государственной думы по согласованию с Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов. Заменив верховную власть императора, Временное правительство взяло на себя функции Совета министров, Государственного совета и Государственной думы. Ему были подчинены Правительствующий Сенат, Святейший Синод, особые совещания и т. п. Свое наименование, полученное 10 марта, правительство должно было сохранить до «установления постоянного правительства».

Временное правительство не возобновило работу палат российского парламента, чем поставило под сомнение свою легитимность. Министр иностранных дел П.Н. Милюков в ответ на «неудобный» вопрос кого-то из солдат или рабочих на собрании в Таврическом дворце: «Кто вас выбрал?», был вынужден патетически провозгласить: «Нас выбрала русская революция». Однако все последующие события показали, что отсутствие легитимности во многом определяло непоследовательность действий Временного правительства, делало его позиции весьма уязвимыми и шаткими. Одним из проявлений этого стали три правительственных кризиса, каждый из которых был острее и продолжительнее предыдущего.

Во Временном правительстве, все четыре состава которого фактически стали коалиционными, участвовали всего 39 человек. По партийной принадлежности в него входили 12 кадетов и 2 примыкавших к ним, по 2 октябриста, прогрессиста, радикал-демократа, народных социалиста, один трудовик и по 5 эсеров и меньшевиков. Если в первом составе правительства не было беспартийных министров, то в последнем их было 6. Можно говорить о преобладании во Временном правительстве либерально мыслящих деятелей, что в целом отразилось на проводимом им курсе внутренней и внешней политики.

Почти все министры Временного правительства принадлежали к элите дореволюционной России: 16 человек (42%) прошли школу российского парламентаризма, из них 4 были руководителями фракций в Государственной думе; 18 избирались гласными земств и городских дум. Высоким был образовательный и профессиональный уровень министров: 31 человек имел высшее образование (24 выпускника университетов; один академик, 3 профессора, 5 приват-доцентов. По специальности преобладали юристы, 8 человек являлись преподавателями вузов. Большинство в прошлом находилось в конфликте с самодержавной властью: 10 человек подвергались тюремному заключению и ссылкам, 3 – административным преследованиям, 6 – исключались из учебных заведений, 5 – лишались права преподавания или были вынуждены оставить работу в учебных заведениях.

Преобладали в правительстве дворяне (21 человек), трое имели княжеский титул. Два министра были крестьянского происхождения. Средний возраст членов правительства составлял 46 лет. По данным историков, 12 министров входили в состав масонских организаций.

Возглавляли Временное правительство князь Г.Е. Львов (2 марта – 2 июля) и А.Ф. Керенский (24 июля – 25 октября). Дальнейшая судьба членов Временного правительства отразила отношение российской интеллигенции к революции. 16 бывших министров в той или иной форме сотрудничали с советской властью, 23 эмигрировали и первоначально вели активную антисоветскую деятельность (двое из них были убиты, трое впоследствии признали СССР).

После Февральской революции почти не претерпел изменений Правительствующий Сенат. Его департаменты и общие собрания продолжали работать по старым законам. Были упразднены лишь Верховный уголовный суд и особое присутствие по государственным преступлениям и противозаконным сообществам. Исправно работал Департамент герольдии, который утверждал дворянские гербы и после Октябрьской революции.

Реорганизация министерской системы управления. После Февральской революции произошли некоторые изменения в министерской системе управления. Упразднялись учреждения, ставшие ненужными после свержения самодержавия, например Инспекция императорских поездов в МПС. Были ликвидированы ставшие одиозными Департамент полиции, Штаб отдельного корпуса жандармов, Главное управление по делам печати МВД и др. Прекратило существование Министерство императорского двора и уделов. В мае было образовано несколько новых министерств.

Министерство труда, возникшее на базе соответствующего отдела Министерства торговли и промышленности, было призвано урегулировать отношения между владельцами предприятий и рабочими, ведать охраной труда, социальным страхованием и т. п.

Министерство продовольствия унаследовало функции Министерства земледелия по продовольственному снабжению населения страны.

Министерство государственного призрения взяло на себя функции бывших органов царской и казенной благотворительности. В его управление перешли многие учреждения бывшего Министерства императорского двора и уделов.

Министерство почт и телеграфов было создано на базе одноименного главного управления МВД.

В августе было создано уже упоминавшееся ранее Министерство исповеданий. В ряде министерств появились новые структуры.

В Министерстве земледелия, сосредоточившем свою деятельность на подготовке земельной реформы, в апреле был учрежден Главный земельный комитет. Чиновники министерства пытались реализовать постановление царского министра А.А. Риттиха о введении продразверстки в постановление Временного правительства о чрезвычайном режиме хлебозаготовок.

В Министерстве финансов, озабоченном утечкой за рубеж капиталов и драгоценностей, был создан Особый отдел по переводам и пересылке ценностей за границу.

В Министерстве юстиции была образована Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Работа комиссии в строго юридическом плане поставленной цели не достигла, но собрала ценный материал о последних годах царствования династии Романовых.

В связи с необходимостью более активной защиты русских экономических интересов и развития торгово-промышленных отношений с зарубежными странами в МИДе были образованы Экономический и Правовой департаменты.

Военное министерство, для решения проблем доставки в Россию заказанного в годы войны за рубежом военного имущества, образовало Главное управление по заграничному снабжению. Новой важной функцией стала организация политической работы в армии. Из-за недоверия Временного правительства к командному составу войск и флота в вооруженных силах был введен институт комиссаров. Для руководства комиссарами и активизации агитационной работы в войсках в структуре министерства появилось Политическое управление.

Новые высшие государственные учреждения. 22 марта при Временном правительстве было образовано Юридическое совещание. Состоявшее из опытных кадетских юристов, оно было призвано давать «предварительные юридические заключения на мероприятия Временного правительства». Юридическое совещание оказалось промежуточной инстанцией между собственно правительством и чиновниками министерств для более углубленной проработки законопроектов.

Своеобразными временными государственными органами стали Государственное совещание в Москве (12 – 15 августа) и Демократическое совещание в Петрограде (14 – 22 сентября). Первое собралось по инициативе правительства и по определенному им же составу. Оно проанализировало положение дел в стране. Не выработав никакой конкретной программы действий, Государственное совещание способствовало более четкому размежеванию политических сил. Здесь были озвучены отдельные положения, которые лежали в основе идеологического обеспечения корниловского мятежа.

Демократическое совещание было созвано Всероссийским центральным исполнительным комитетом Советов рабочих и солдатских депутатов уже после провала мятежа. На нем присутствовали представители всех политических сил, кроме буржуазных партий. Дискуссии отразили дальнейшую радикализацию настроений в российском обществе, рост антибуржуазных настроений. Совещание ускорило выход из очередного правительственного кризиса. Было принято постановление образовать временный представительный орган, перед которым будет держать отчет Временное правительство.

7 октября начал работать Временный совет республики (предпарламент). Согласно разработанному правительством положению он должен был обсуждать только те вопросы и законопроекты, «по коим Временное правительство признает необходимым иметь заключение совета». В состав предпарламента вошли 555 человек, назначенных или избранных по принципу корпоративного представительства, в том числе 135 эсеров, 92 меньшевика, 75 кадетов, 58 большевиков и др. За время работы предпарламента (до 25 октября) были обсуждены вопросы внешней политики, обороны страны и укрепления боеспособности армии, планы эвакуации Петрограда в связи с опасностью прорыва немецких войск.

Усиление государственного регулирования экономики. Временное правительство продолжило политику активного вмешательства в экономику. В целях согласованного выполнения заказов фронта разными ведомствами в марте было учреждено совещание товарищей министров по боевому снабжению под председательством товарища военного министра А.А. Маниковского.

В майской декларации Временного правительства говорилось, что власть будет решительно бороться с хозяйственной разрухой «дальнейшим планомерным проведением государственного и общественного контроля над производством, транспортом, обменом и распределением продуктов, а в необходимых случаях прибегнет и к организации производства».

21 июня Временное правительство приняло постановление об учреждении в стране Экономического совета и Главного экономического комитета. Экономический совет создавался «для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда», разработки законопроектов по вопросам «регулирования хозяйственной жизни». В него входили представители большинства ведомств, ряда ведущих общественных организаций, научных обществ. Председатель Экономического совета, один из наиболее влиятельных текстильных фабрикантов С.Н. Третьяков, считал возможным создание плана экономического развития страны и на послевоенный период. Деятельность совета отражала доминирующие в экономической науке начала XX в. представления о вытеснении конкуренции планом. Огосударствление экономики тогда наблюдалось в странах с различными формами правления и политическими режимами.

Главный экономический комитет должен был реализовывать разработанный Экономическим советом план, одновременно согласовывая мероприятия ведомств в разных отраслях экономики. Таким образом, идеи плановой экономики объективно вырастали в России в годы Первой мировой войны, а не были лишь плодом экспериментов в послеоктябрьский период. Лидер партии кадетов П.Н. Милюков признавал, что своеобразный «военный социализм», развившийся во время войны в результате чрезвычайного расширения нормальных функций государства, объединял царский и советский режимы и делал «переход от одного к другому, если не незаметным, то, во всяком случае, более легким».

Церковь и государство. Святейший Синод после отречения Николая II обратился к православному населению страны с призывом объединиться в «братской любви» и «довериться» Временному правительству, которое в духе либеральных воззрений рассматривало себя исключительно как светскую власть. Оно провозгласило полную свободу совести. Все религии отныне были равны перед законом.

8 мая Синод издал указ о созыве Предсоборного совета из представителей духовенства и мирян для разработки церковных реформ. 13 июля было принято решение внести на обсуждение предстоящего Учредительного собрания следующие предложения: вернуть Русской православной церкви «наиболее благоприятствуемое в государстве публично-правовое положение»; признать независимость от государства (автономность) в делах устройства, законодательства, управления, суда, учения; считать государственными праздниками дни, особо чтимые православной церковью; назначить ежегодные ассигнования из государственного казначейства в пределах ее действительных потребностей.

В принятом на следующий день законе «О свободе совести» Временное правительство проигнорировало основные предложения Предсоборного совета. 5 августа было учреждено Министерство исповеданий. Вновь, как в начале XIX в., в одном учреждении были собраны дела, принадлежавшие разным вероисповеданиям, включая инославные. Канцелярия обер-прокурора Святейшего Синода была включена в структуру министерства в качестве департамента по делам православной церкви. Одновременно правительство приняло ряд решений по конфискации у православной церкви земель, типографий, закрытию нескольких монастырей и храмов.

15 августа в Москве открылся поместный собор Русской православной церкви, работавший больше года, до 1 сентября 1918 г. Уже после перехода власти к Советам было восстановлено патриаршество, и московского митрополита Тихона избрали патриархом.

Местное управление. Более масштабные перемены произошли в системе местных учреждений. Правительство упразднило должности генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, полицмейстеров, исправников, многие учреждения местной администрации, заменив их губернскими, городскими и уездными комиссарами Временного правительства. По Временному положению, утвержденному 25 сентября, права и обязанности комиссаров почти не отличались от прав глав упраздненных органов местной власти.

В течение некоторого времени правительство поддерживало комитеты общественной безопасности, созданные в первые дни революции на многопартийной основе, но вскоре отказалось от них в пользу традиционных учреждений. Было решено распространить систему земских учреждений на всю страну и проводить выборы в уездные земские учреждения на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. 21 мая в стране были образованы всесословные земские учреждения (волостное земское собрание и волостная земская управа) и соответственно упразднялись сословные крестьянские институты (волостной сход, правление, суд, волостной старшина). Правительство ликвидировало институт земских начальников.

Аналогичные перемены произошли и в органах городского самоуправления. Более того, в городах с населением свыше 150 тыс. человек вводились районные городские думы.

Выборы во все эти новые учреждения затянулись на многие месяцы. Например, выборы в уездные земские учреждения завершились лишь в декабре 1917г. Выборы проходили при слабом участии населения из-за разочарования в традиционных институтах власти и управления. Явка на выборы в некоторых городах и уездах не превышала 10%.

В апреле 1917 г. Временное правительство попыталось законодательно оформить замену полиции милицией. Ее содержание возлагалось на органы городского и земского самоуправления. Именно они выбирали начальников городской, уездной, районной (в городах), участковой (в уездах) милиции и их помощников. При начальниках милиции учреждались канцелярий с помещениями для арестованных. Очень скоро пришлось обратиться к опыту чиновников царской полиции, многих из которых вернули в новые органы охраны общественного порядка. Поспешная коренная реорганизация этих учреждений и амнистия вызвали стремительный рост преступности, с которой Временное правительство не смогло справиться.

Только после Февральской революции на окраины России была распространена судебная реформа 1864 г. Окружные суды получили право регистрировать новые общественные организации. Гораздо чаще стал применяться суд с присяжными заседателями. Институт мировых суден был распространен на 33 губернии, расширены их права. 30 мая Временное правительство учредило суды по административным делам, которые рассматривали конфликты между государственными учреждениями, комиссарами правительства и органами местного самоуправления, военно-промышленными комитетами и т.п.

С апреля по всей стране стали создаваться губернские, уездные и волостные земельные комитеты для подготовки аграрной реформы. Тогда же Временное правительство законодательно утвердило созданные повсеместно продовольственные комитеты, сначала подчинявшиеся Министерству земледелия, а с мая – Министерству продовольствия. К осени 1917 г. в стране существовали не только губернские и уездные, но и городские продовольственные комитеты.

Все эти перемены в государственном аппарате сопровождались ростом числа служащих и финансовыми расходами. На государственном совещании в Москве министр финансов Н.В. Некрасов заявил, что «ни один период российской истории, ни одно царское правительство не было столь щедро в своих расходах, как правительство революционной России».

Кризис власти. К осени 1917 г. страну охватил глубокий общенациональный кризис. Деятели думской оппозиции оказались не готовыми к столь стремительному падению самодержавия.

Еще осенью 1915 г. появились списки будущего правительства народного доверия, где первую строчку занимал князь Г.Е. Львов. Однако, к февралю 1917 г. у него не оказалось ни программы действий, ни людей, которых можно было бы назначить на ключевые должности в центральном и местном аппаратах управления. Да и сама кандидатура премьера оказалась неудачной, как вскоре после революции признал лидер партии кадетов П.Н. Милюков.

Дееспособность власти определяется возможностью проводить в жизнь свои решения. Помимо популярности и адекватности настроениям большинства населения, она неизменно должна использовать аппарат принуждения к тем, кто отказывается выполнять законные постановления или оказывает прямое сопротивление. Силой обстоятельств соответствующий аппарат (полиция, жандармерия, армия) был в значительной степени разрушен. По свидетельству одного из министров Временного правительства, для него еще было счастьем, что население не сразу ощутило отсутствие власти и «если хоть какой-нибудь государственный порядок и продолжал еще держаться, то, главным образом, по инерции». К осени это стало очевидно. Временное правительство могло хоть каждый день принимать самые грозные решения, вплоть до объявления какого-нибудь города на военном положении. Но все заканчивалось посылкой в этот город соответствующей телеграммы. Оно никого не могло заставить себе повиноваться и в лучшем случае вступало в переговоры с теми, кто еще хотел с ним разговаривать.

В обстановке постоянной министерской чехарды организовать нормальную работу аппарата было невозможно. Каждый министр работал в правительстве в среднем от одного до двух месяцев. За это время освоиться в новой должности, понять механизм принятия решений, узнать личный состав подчиненного ему учреждения было невозможно. Можно было решать лишь текущие дела.

Будучи хорошими партийными организаторами, ораторами и критиками прежней власти, они не имели опыта управления министерством, а большинство – каким-либо вообще государственным учреждением.

Распад государства. Одним из показателей кризиса стал рост центробежных тенденций на всем пространстве бывшей Российской империи. Уже 4 марта на заседании представителей ряда социалистических партий в Киеве была образована Центральная рада под председательством историка М.С. Грушевского, признанного идеолога национального движения. 10 июня она приняла так называемый 1-й универсал, в котором, вопреки желанию Временного правительства, провозгласила автономию Украины. Одновременно были созданы законодательный орган – Малая рада и правительство – Генеральный секретариат. Украинские власти приступили к формированию национальных воинских частей. Одним из первых стал Украинский полк имени гетмана Мазепы. К осени разгорелась борьба за Черноморский флот. С ряда кораблей в Севастополе были списаны матросы-неукраинцы, а вместо Андреевского подняты украинские национальные желто-голубые флаги.

В июле 1917 г. на съезде ряда буржуазных и национальных партий и организаций в Минске была образована Белорусская рада (с октября – Великая Белорусская рада).

Тогда же в Крыму была создана татарская национальная партия «Милли-Фирка», образовавшая в декабре 1917 г. в Бахчисарае Крымско-татарское национальное правительство.

На съезде Кубанского казачества в апреле 1917 г. была образована Кубанская краевая войсковая рада и избрано Временное войсковое правительство. 24 октября на сессии рады было создано Кубанское краевое правительство во главе с Л.Л. Бычом, отказавшееся подчиняться Временному правительству.

27 апреля 1917 г. в Томске открылось губернское народное собрание. На нем было заявлено о необходимости широкой автономии для Сибири. В августе прошла первая конференция сибирских автономистов. Было принято постановление «Об автономном устройстве Сибири» и утвержден бело-зеленый флаг региона. 8 октября 1917 г. в Томске начал работу 1-й Сибирский областной съезд. В постановлении об областном устройстве предполагалось превращение Сибири в федерацию («Союз областей и национальностей»).

В мае 1917 г. на Большом войсковом круге в Новочеркасске было образовано Донское войсковое правительство во главе с атаманом А. М. Калединым.

Наконец, власть стремительно разлагала бывших ее вдохновенных критиков. А.Ф. Керенский занял в Зимнем дворце покои сразу двух последних российских императоров и сократил свою подпись до одной буквы К с неопределенным хвостиком, он говорил, что это похоже на Александра IV. Его адъютанты стали носить аксельбанты по образцу флигель-адъютантских. По свидетельству генерала П.А. Половцова, флаг на Зимнем дворце «при каждом отъезде Керенского из города опускается, как в былые дни Императорский Штандарт, и голый флагшток свидетельствует об отсутствии Хозяина Земли Русской». Власть отдалялась от народа и становилась смешной. Дни ее были сочтены.