2.1. Развитие системы центральных органов власти и местного управления Московского государства

Изменения в управлении на Руси в процессе объединения русских земель вокруг Московского княжества (XIV – XV вв.). Создание единого Русского (Московского) государства проходило в сложных геополитических условиях – борьбе с Золотой Ордой и Литвой (а затем Речью Посполитой), мощными военными державами средневековья. Местом развития единой русской государственности становится Северо-Восточная Русь, представлявшая собой во 2-й половине XIII – начале XIV вв. конгломерат самостоятельных княжеств с сильными центробежными тенденциями.

Дробление княжеских уделов почти прекратилось в начале XIV в., когда доминирующей стала тенденция политического объединения. Наименее пострадавшие от нашествия и территориально крупные Новгородская и Псковская республики были обеспокоены сохранением региональной самостоятельности и не проявляли сколько-нибудь устойчивой тенденции к централизации русских земель.

Централизаторский импульс исходил из Северо-Восточной Руси. Но к XIV в. Владимирское великое княжество пришло в упадок, распавшись на мелкие уделы, князья которых вели борьбу за обладание Владимирским столом. В борьбе возглавлявшихся князьями городских элит Твери, Нижнего Новгорода, Рязани, Москвы и других городов в XIV в. утвердилась первенствующая роль Москвы.

Выдвижению Москвы способствовал ряд факторов, главным из которых было то, что Москва находилась на территории, где формировалась великорусская народность. Она занимала географически выгодное положение среди русских земель: с юга и востока прикрывали от ордынских вторжений Суздальское, Нижегородским и Рязанское княжества, с северо-запада от Литвы – Тверское княжество и Новгородская республика; леса, окружавшие Москву, был труднопроходимыми для монголо-татарской конницы, что способствовало притоку сюда населения и возрастанию его плотности.

Москва была центром развитого ремесла, сельскохозяйственного производства и торговли. Она была важным узлом сухопутных и водных путей, служивших как для торговли, так и для военных действий. Через Москву-реку и Оку Московское княжество имело выход на Волгу, а через притоки Волги и систему волоков оно было связано с новгородскими землями. Возвышение Москвы объясняется также целенаправленной гибкой политикой московских князей, с имевших привлечь на свою сторону не только другие русские княжества, но и церковь.

Московское княжество возникло в конце жизни Александра Невского (1263), разделившего между сыновьями свои земли и передавшего Москву младшему сыну Даниилу (1263 – 1303).

Князь Даниил укрепил и расширил границы своего первоначально незначительного государства. Сыновья Даниила Александровича вступили в борьбу за великокняжеский Владимирский стол с тверскими князьями. Она велась с переменным успехом, но в 1327 г. Иван Даниилович Московский (Калита) вместе с татарским войском подавил восстание в Твери против насилий ханского баскака Чолхана. Великий князь Владимирский и Тверской Александр Михайлович был лишен престола, а ярлык на великое Владимирское княжение перешел к Ивану Калите. Таким образом, с 30-х гг. XIV в. начинается длительный и сложный процесс объединения русских земель вокруг Москвы и формирования единого Русского (Московского) государства и общерусской системы государственного управления.

Иван Калита, пользуясь полным доверием ханов, получил право сбора дани со всей Руси и доставки ее в Орду. Это стало мощным рычагом роста финансового и экономического могущества Москвы, расширения территории княжества и подавления соперников. Московскому князю удалось

поставить под свой контроль Владимиро-Суздальские земли, подавив как местный княжеский сепаратизм, так и народные выступления и многочисленных «татей».

Используя все средства, нередко аморальные (насилие, интриги, подкуп), а также брачные связи, княжеские договоры, союзы и пр., Иван Калита и его преемники постоянно расширяли границы своего государства. Опираясь на военную поддержку Золотой Орды, они не только захватывали удельные княжества или отнимали у них «спорные» территории, но часто скупали земли, заключали договоры с ослабленными удельными князьями, превращавшимися в вассалов Москвы. Удельные князья и местная знать вливались в правящую элиту Московского княжества, получая вотчины уже на правах службы московскому князю.

В борьбе между княжествами за политическое преобладание Москва выдвигается как общерусский центр, возглавивший объединение разрозненных русских земель в единое государство и за свержение золотоордынского ига.

Со второй половины XIV века русские земли во главе с Московским княжеством стали именоваться «Великая Русь».

Одним из факторов единства русского народа была православная церковь. Епископы назначались в отдельных землях с санкции местного князя, участвовали в заседаниях советов при князе, заботились об укреплении своих княжеств. Ориентация митрополита Петра на Москву, а затем перенос Феогностом митрополичьей кафедры в Москву (1328) превратили ее в духовный и церковный центр русских земель, что создавало предпосылки для претензий княжества на представительство интересов всех русских. Активизировалась роль церковных иерархов в политическом объединении русских земель: они участвовали в урегулировании конфликтов между князьями, призывали к единству, отлучали от церкви князей-сепаратистов и т.д.

В XIV – XV вв. взаимоотношения церкви и княжеской власти в целом находились в состоянии равновесия. Это проявилось, в частности, в период малолетства князя Дмитрия Ивановича, когда Боярская дума и особенно митрополит Алексий (1353 – 1378) значительно укрепили Московское великое княжество и подготовили его к роли лидера в борьбе за свержение монголо-татарского ига.

Хотя победа на Куликовом поле (1380) и не позволила Дмитрию Донскому свергнуть иго, но Москва окончательно закрепила за собой роль общенационального центра. Дмитрий Донской в своей духовной грамоте-завещании передал право на великое княжение Владимирское своему старшему сын Василию (1371 – 1425). С тех пор независимый от Орды способ передачи верховной власти в Северо-восточной Руси становится наследным правом московской княжеской семьи.

Именно с княжения Дмитрия Донского (1350 – 1389) Москва становится общепризнанным политическим и национальным центром формировавшегося Русского государства.

Однако переход от лествичного права наследования великого стола к новому принципу престолонаследия (от отца к сыну) привел к династической войне 1425 – 1453 гг. Несмотря на огромные бедствия и тяжелые неудачи в ходе войны, Василий II Темный отстоял свою власть, и процесс объединения русских земель вступил в последнюю фазу.

Иван III (1462 – 1505) и Василий III (1505 – 1533) завершили политическое объединение собственно русских земель и создание единого Русского государства. Формы, методы и последствия при этом не были одинаковы. Большинство земель вошло в состав Московского государства безболезненно (хотя и не без противоречий), их прежние князья и бояре превращались в служилых людей великого князя.

После походов 1471 и 1478 гг. в состав Московского великого княжества были включены новгородские земли. В результате в распоряжении великого князя оказался гигантский фонд казенной земельной собственности, что явилось материальной основой для усиления его власти: боярские и церковные земли Новгорода перешли в руки служилых людей – дворян, становившихся основой русского войска и государственности. В 1485 г. теряет независимость и Тверское княжество – давний соперник Москвы. За 5 лет до того, после стояния на реке Угре, Ивану III удалось добиться полной независимости своего государства, ставшего к тому времени крупнейшим в Европе.

Одновременно с «собиранием» собственно русских земель происходило включение в состав Московского государства иноязычных народов, как имевших, так и не создавших собственную государственность. Пути присоединения были различны и зависели от уровня развития народов, их конфессиональной принадлежности и политических условий. Вассальная политика Москвы в этих регионах, наряду с принуждением, опиралась на народную колонизацию и разнообразные формы сотрудничества с местной знатью. Важную роль при этом выполняли монастыри, опорные крепости и города.

Сложные пути объединения огромной территории с различными историческими традициями, конфессиональным и этническим менталитетом, скудные природные условия, тяжелейшая геополитическая ситуация (давление стран, обладавших неизмеримо большими военными ресурсами) вынудили Русское государство перейти на мобилизационный тип развития, утрату полицентричности в пользу растущего централизма, что сказалось на форме государственной власти и политическом режиме.

Главой государства был «великий князь всея Руси» – титул, утвердившийся за Иваном III. Он обладал постоянно расширявшимися законодательными, административными и судебными полномочиями. Статус великого князя складывался и развивался в контексте православного понимания власти. Еще в дипломатической переписке Василия II была принята формула «Божией милостью», но правовой и политический смысл она приобрела только после достижения полной независимости, при Иване III, которому от лица подданных в письмах, обращениях, летописях присваивался титул царя и самодержца. Это признавалось и в международно-правовых отношениях. В государственном праве России сформировалось представление о самодостаточности власти российского монарха, равнозначного по статусу императору и османскому султану, его претензиях на все древнерусские земли. Государственная доктрина Ивана III отталкивалась от православной теории «симфонии властей», т. е. двуединства светской и духовной власти, автономно существующих и в равной степени своими средствами обеспечивающих защиту православия, но в ее поздневизантийской традиции, когда светская власть нарушает равновесие в отношениях с церковью в свою пользу. Важным фактором укрепления государственности стал первый общерусский судебник Ивана III (1497).

При Иване III начала складываться национально-государственная символика. После его бракосочетания в 1472 г. с представительницей византийской императорской фамилии Софьей Палеолог на государственной печати великого князя появилось изображение двуглавого орла (1497).

Власть в стране великий князь делил с удельными князьями – своими братьями. При этом верховная власть последовательно осуществляла курс на ликвидацию удельно-княжеской системы: в частности, Василий III запретил своим братьям вступать в брак, превращая их уделы в выморочные. Некоторые уделы просуществовали до конца XVI века.

В осуществлении своей власти великие князья, а затем цари опирались на феодалов – бояр, владельцев крупнейших вотчин, способных выставлять в случае войны собственные вооруженные силы. Выражением их политической самостоятельности был, прежде всего, феодальный иммунитет.

Усложнилось дворцово-вотчинное управление. Великокняжескими землями на основных территориях Русского государства ведал дворецкий. Он же принимал активное участие в решении общегосударственных дел, иногда более существенное, чем члены Боярской думы. Другие дворцовые слуги стали получать «пути» – заведование доходами с определенной местности с выполнением административных и судебных функций, и назывались путными боярами.

Дворцовые чины не включались в состав Думы. В большинстве своем они являлись выходцами из среды старомосковского нетитулованного боярства, незнатных кругов служилого люда, бывших суверенных властителей, утративших поземельные связи и вотчинные права. Это было гарантией их преданности великому князю, но усиление двора оказалось временным. Реальными исполнителями воли великого князя были дьяки, составлявшие аппарат Боярской думы, казны и двора. Их численность и круг входивших в компетенцию вопросов постоянно возрастали. Большинство дьяков рекрутировалось из поповичей, «простаго всенародства» или даже из холопов. Дьяки центральных ведомств подразделялись на великокняжеских дворцовых и ямских. Удельные дьяки при ликвидации уделов, как правило, не включались в великокняжеский аппарат.

Дальнейшая централизация привела к утверждению функционального приказного управления, сменившего территориальное (дворцовое). Пути стали перерастать в приказную систему. Из ведомства дворецкого возникли Большой Дворец и Казенный приказ, из конюшенного пути — Конюшенный приказ, а в начале XVI в. – Разрядный приказ, ведавший служилыми людьми, чинами и должностями.

Развитие органов государственной власти и управления Московского государства. Образование Русского централизованного государства завершилось к концу XV в. В XVI веке происходит дальнейшее его укрепление, выразившееся в возрастании значения носителя верховной власти, изменившего в январе 1547 г. титул великого князя на царя и установившего самодержавную форму правления. Благодаря царскому титулу Иван IV (1533 – 1584) вдруг явился перед своими подданными в роли преемника римских кесарей и помазанника божьего на земле. Постепенно в обиход современников вошло понятие «Московское царство».

Органы власти Московского централизованного государства выросли из системы управления, существовавшей в Московском княжестве.

Великий князь московский и царь «всея Руси» разделяли свою власть с боярской аристократией в высшем органе централизованного государства – Боярской думе. В состав Боярской думы кроме бояр московского князя входили бывшие удельные князья и их бояре. К XV веку Боярская дума играла важную роль в системе управления и действовала на основе сложившихся процедурных традиций. Термин «боярин» стал обозначать не просто привилегированного крупного землевладельца, а пожизненного члена Боярской думы.

С первой половины XVI в. в думе появились и менее знатные феодалы – окольничие, а также представители поместного служилого дворянства – думные дворяне («дети боярские, которые в думе живут») и верхов служилой бюрократии – думные дьяки; последние вели делопроизводство Боярской думы (первоначально в думе их было четверо).

Порядок назначения на думные и другие высшие судебно-административные и военные должности определялся принципом местничества: знатностью рода и службой предков великому князю. Бояре занимали важнейшие посты в войске, центральном и местном управлении. Четкой регламентации деятельности учреждений и лиц не существовало, поэтому не все члены Боярской думы имели в ней равный вес. На практике реальные административные функции оказывались в руках введенных бояр. Для решения отдельных вопросов создавались временные комиссии. Князья стремились подчинить себе деятельность Боярской думы, но в периоды кризисов или малолетства правителей она резко расширяла свои полномочия.

Поскольку князь (царь) разделял власть с крупнейшими феодалами страны, постольку функции Боярской думы были неотделимы от его прерогатив. Боярская дума разрешала важнейшие государственные дела. Она была законодательным органом. Ею были утверждены судебники 1497 и 1550 гг. Статья 98 Судебника 1550 г. считала приговор Боярской думы необходимым элементом законодательства. Будучи высшим органом управления, Боярская дума осуществляла общее руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам. Переговоры с иностранными послами вела специальная ответная комиссия из бояр, а их итоги выносились на рассмотрение великого князя (царя) и Боярской думы.

Заседания Боярской думы проводились в Кремле: в Грановитой палате, иногда в личной половине дворца (Передней, Столовой или Золотой палатах), реже вне дворца, например в опричном дворце Ивана IV в Москве или Александровской слободе.

Укрепляя свою власть, великие князья и цари XVI в. стремились ослабить значение боярской аристократии. Уже с середины XVI в. и Боярской Думы выделилась так называемая «ближняя дума» – более узкий состав верных царю людей, с которыми он решал важнейшие дела. В 1547 – 1560 гг., в правление Ивана IV, действовал неофициальный совет – Избранная рада – высший орган управления, неофициальное правительство при Иване IV. Термин «Избранная рада» впервые использован князем А. М. Курбским в «Истории о великом князе Московском». В ее состав входили поместный дворянин, царский ложничий А.Ф. Адашев, священник Благовещенского собора Московского Кремля Сильвестр, князья Д.И. Курлятев, А.М. Курбский, И.Ф. Мстиславский, В.И. Воротынский, Д.Ф. Палецкий, дьяк И.М. Висковатый, печатник Н.А. Фунтиков и др. Большое влияние на деятельность Избранной рады оказывал митрополит Макарий. С помощью этой «Избранной рады», как впоследствии назвал ее Курбский, Иван IV провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), определил основное направление внешней политики и на некоторое время оттеснил Боярскую думу от разрешения важнейших вопросов законодательства и управления.

Основные шаги и направления деятельности Избранной рады:

• созыв Земских и церковных соборов;

• организация центральных органов государственного управления – приказов;

• создание Судебника 1550 г.;

• частичное ограничение местничества в 1550 г.;

• разработка Уложения о службе 1555 – 1556 гг.;

• отмена кормлений в результате губной и земской реформ;

• ограничение церковного землевладения.

Расхождения во взглядах царя и Избранной рады, в частности по вопросам внешней политики и ведения Ливонской войны, усилившиеся во 2-й половине 50-х гг., привели к падению этого правительства.

За 10 лет деятельности Избранной рады было проведено столько реформ, сколько не знало никакое другое десятилетие в истории средневековой России. Предпринятые ею меры, с одной стороны, значительно усилили власть царя (создание постоянного войска, центральных органов управления (приказов), отмена кормлений, ограничение феодальных иммунитетов), с другой – способствовали формированию условий для ее ограничения (укрепление местного самоуправления, развитие законодательства (Судебник 1550 г.), появление зачатков представительных органов власти (Земские соборы)). Таким образом, намеченный реформами путь развития общества в перспективе мог привести к укреплению сословно-представительной монархии.

Именно против такого хода событий и выступал Иван Грозный. Посредством опричнины как системы политических и экономических мер он стремился установить в России режим своей личной власти.

Традиционно обращают внимание на внешнюю сторону событий: деление страны на земщину (государственную территорию) и опричнину (личные владения государя). Всеми делами в земщине ведали Боярская дума и московские приказы. В опричнине, территория которой постоянно расширялась вследствие конфискации удельных, вотчинных и поместных владений, также создавались Боярская дума, Разрядный, Ямской, Дворцовый и другие приказы, были свои бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. Но государство по-прежнему оставалось единым. Прежние, исторически сложившиеся институты, сохранявшиеся в земщине, все равно подчинялись власти самодержца, который стоял над опричными органами власти. Так, опричная Боярская дума управляла не делами двора, а делами государства, иногда собираясь вместе с земской Боярской думой, иногда навязывая последней свои решения. Соответственно земская Боярская дума занимала по отношению к опричной подчиненное положение. Опричный двор с 1565 г. и до конца дней Ивана Грозного осуществлял верховное руководство всеми главными службами и учреждениями российского государства.

Опричнина – это форсированная централизация без достаточных экономических и социальных предпосылок. В таких условиях свою реальную слабость власти пытаются компенсировать террором. Создается не четко работающий аппарат государственной власти, обеспечивающий выполнение решений правительства, а аппарат репрессий. Террор был направлен против всех, кто считался носителем хотя бы некоторой самостоятельности, свободы. В течение нескольких лет было ликвидировано последнее удельное княжество и уничтожен последний удельный князь Владимир Старицкий; в результате расправы с митрополитом Филиппом и некоторыми другими церковными иерархами ослаблена церковь; Новгород лишился своего самоуправления после погрома 1570 г.; погибли тысячи россиян – князей, бояр, дворян, купцов, ремесленников, крестьян, священнослужителей, подавляющее большинство из которых не замышляло никаких заговоров против царя.

Главным результатом опричнины стал новый механизм власти, с помощью которого появилась возможность управлять огромной страной. На смену сословно-представительной монархии пришло самодержавие как форма политической и государственной организации господствующего класса.

Деятельность опричнины была направлена на преодоление пережитков феодальной раздробленности, подрыв экономической и политической мощи боярской аристократии Место представителей наиболее строптивых феодальный фамилий, истребленных во время опричнины, в Боярской думе заняли менее знатные родственники царя.

Значение Боярской думы вновь возросло после смерти Ивана IV. Заметную роль она играла в отдельные периоды иностранной интервенции и крестьянской войны начала XVII века. В правление Василия Шуйского кроме Боярской думы в Москве существовала особая дума в тушинском лагере. После его свержения 17 июля 1610 г. все управление государством осуществляла группировка из семи наиболее влиятельных членов думы (Ф.И. Мстиславского, И.М. Воротынского, А.В. Трубецкого и др.). Это боярское правление получило у современников название Семибоярщины.

На протяжении всего XVII в. значение Боярской думы как высшего совета при царе сохранялось. Ее функции не были четко определены, основывались на обычном праве и традиции. К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Как и раньше, отдельные самостоятельные указы царя, как правило, появлялись в случае необходимости оперативного решения какого-либо вопроса или его относительной незначительности, а боярские приговоры без указа царя – в случае соответствующего поручения или междуцарствия.

Хотя статус Боярской думы оставался неизменным, ее фактическая роль в управлении государством на протяжении XVII в. менялась. Оставаясь аристократическим органом, она постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов – думных дворян и думных дьяков, корпус которых формировался не по родовитости, а по личным служебным заслугам. Состав Думы за век удвоился. Особенно заметно возросло число окольничих думных дворян и дьяков. В 1681 г. в ней было 15 одних только думных дьяков. Боярская дума представляла собой собрание представителей старинных боярских фамилий и выслужившихся приказных дельцов.

Процесс бюрократизации государственного аппарата превращал Боярскую думу из органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии (судей приказов, воевод, дьяков); все это не могло не ослаблять самостоятельность Боярской думы.

В законодательной деятельности Русского государства со второй половины XVII в. появилось понятие «именной указ», т.е. законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской думы. Из 618 указов, данных в правление Алексея Михайловича со времени издания «Соборного Уложения», 588 указов были именными, а боярских приговоров было принято только 49. Все именные указы носили характер второстепенных актов верховного управления и суда: служебных назначений, указов воеводам, утверждения наказаний или их отмены и т.п.

Боярские же приговоры были наиболее важными законодательными актами, связанные с феодальным землевладением, крепостным правом, основами финансовой политики и прочими важнейшими сторонами деятельности государства. Основные законодательные акты этого времени все еще проходили через Боярскую думу.

Особенно возрастало число боярских приговоров после различных социальных потрясений (городское восстание в Москве 1662 г.; крестьянская война под руководством Степана Разина). В царствование слабовольного Федора Алексеевича (1676 – 1682) значение Боярской думы также временно возросло: из 284 указов его правления 114 были даны с боярским приговором.

В 1681 – 1694 гг. из ее состава выделилась специальная Расправная палата с переменным составом подьячих, рассматривавшая некоторые судебные дела.

При Романовых в постоянно действующий орган превратилась Ближняя дума. Тем не менее, Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович, «хотя самодержцем писался, однако без боярского совету не мог делати ничего». Алексей Михайлович, несмотря на наличие Ближней думы и личной канцелярии (Тайного приказа), по всем основным вопросам советовался с Боярской думой; более мелкие вопросы она обсуждала без царя. Таким образом, Боярская дума по-прежнему являлась важнейшим органом государства, разделявшим вместе с царем прерогативы верховной власти, органом боярской аристократии.

Для XVII века характерна и более тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой. Многие ее члены выполняли обязанности начальников (судей) приказов, воевод, находились на дипломатической службе. На заседаниях Боярской думы утверждались решения приказов (статейные списки). Дума оставалась и высшей судебной инстанцией государства.

Несмотря на внешнюю устойчивость положения Боярской думы в системе аппарата Русского государства во второй половине XVII в. идет процесс возрастания личной власти самодержавного монарха, особенно в области верховного управления.

С 50 – 60-х годов установилась практика докладов царю начальниками важнейших приказов. Так, в 1669 г. по понедельникам царю докладывали начальники Разрядного и Посольского приказов, по вторникам - Большой казны и Большого прихода, по средам - Казанского и Поместного и т. п. Свидетельством возросшей власти царя к середине XVII в. явилось создание Приказа тайных дел. Еще в первые годы правления царь Алексей Михайлович имел при себе несколько подьячих из Приказа Большого дворца для личной переписки. Этот штат в конце 1654 или в начале 1655 г. получил определенную организацию Приказа тайных дел – личной канцелярии царя, органа, позволяющего царю в разрешении важнейших государственных вопросов обходиться без Боярской думы.

Соборное Уложение 1649 г., закрепившее социально-экономические изменения Русского государства, отразило и возросшую власть самодержавного монарха. Главы II и III «Уложения» устанавливали жестокую кару за преступления, направленные против личности царя, его чести, здоровья, а также за проступки, совершаемые на территории царского двора. Все эти провинности отождествлялись с вводимым впервые в право Русского государства понятием государственного преступления. Смертная казнь устанавливалась за прямой умысел («злое умышленно») против жизни и здоровья царя, а также за обнаружение умысла, направленного против царя и государства (восстание, измена, заговор и т. п.).

В последнее десятилетие XVII в. значение Боярской думы падает, а после прекращения Петром I практики новых назначений, к 1704 г. она постепенно отмирает.

С появлением новых слоев в среде господствующего класса, и, прежде всего, поместного дворянства (дворян и детей боярских), тесно связано возникновение Земских соборов.

Земские соборы – центральные общегосударственные сословно-представительные учреждения с законосовещательными функциями (в 1610 – 1613 гг. – высшие законодательные и исполнительные органы). Разновидностью Земских соборов были т.н. церковно-земские, войсковые и судебные соборы.

Земские соборы возникли на завершающей стадии образования Русского централизованного государства. Появление земских соборов означало установление в России сословно-представительной монархии, характерной для большинства западноевропейских государств. Спецификой сословно-представительных органов в России было то, что роль «третьего сословия» (городских буржуазных элементов) в них была гораздо слабее и в отличие от аналогичных западноевропейских органов (парламент в Англии, генеральный штаты во Франции, кортесы в Испании) земские соборы не ограничивали, а укрепляли власть монарха. Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои господствующих верхов, земские соборы в своих решениях поддерживали московских царей. В противоположность ограничивавшей единодержавие царя Боярской думе земские соборы служили орудием укрепления самодержавия. Существование земских соборов, как и Боярской думы, означало известную слабость не только носителя верховной власти - царя, но и государственного аппарата централизованного государства, в силу чего верховная власть вынуждена была прибегать к непосредственной помощи феодального класса и верхов посада. Кроме того, формирующейся монархии был нужен сословно-представительный орган, который поддерживал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных запросах и благодаря которому в какой-то степени могла бы снять с себя ответственность за проводимые мероприятия.

Первый Земский собор был созван в 1549 г. в достаточно острой социально-политической обстановке (Московское восстание 1547 г., выступления служилых дворян и тяглых слоев города и деревни в 1540-х гг.).

В XVI в. Земский собор как учреждение лишь формировался и первоначально не имел ни четкой структуры, ни четкой компетенции. Практика созыва, порядок заседаний и, тем более, состав соборов не были строго регламентированы и изменялись. Установить четкие различия между собственно Земскими соборами и более или менее широкими совещаниями соборной формы, типичными для правительственной практики той поры, не всегда возможно.

По мнению Л.В. Черепнина, Земский собор — это совещание представителей «земли», посвященное государственному строительству: «совет о устроении земском», «отчинах, судах и управах земских». Исследователь считал, что Земские соборы условно можно разделить на:

• созванные царем – большинство соборов;

• созванные царем по инициативе сословий – ряд соборов времени Михаила Романова и собор 1648 г.;

• созванные сословиями или по инициативе сословий в отсутствие царя — соборы 1565, 1611 – 1613 гг.;

• избирательные на царство (1598, 1606, 1613, 1682).

Однако Земские соборы XVI в. – это не представительные учреждения в обычном понимании, поскольку власть царя они не ограничивали, а также не имели в своем составе выборных участников. Они являлись, по выражению А.И. Заозерского, «бюрократическими учреждениями, парламентом чиновников».

На Земских соборах обсуждались и решались важнейшие вопросы внутренней и внешней политики России. Как правило, они рассматривали судебные, административные, финансовые и военные (включая международные) вопросы, а также созывались в ходе коронации Федора Ивановича (1584), Алексея Михайловича (1645), при утверждении правительницей Софьи Алексеевны (1682); на Земском соборе избирали на царство Бориса Годунова (1598), Василия Шуйского (1606), Михаила Федоровича (1613), Ивана V и Петра I (1682); подтвердили низложение царя Василия Шуйского и передачу верховной власти Семибоярщине (1610); разрабатывали условия избрания на русский трон польского королевича Владислава (1610). Земский собор 1619 г. санкционировал избрание на Освященном соборе патриархом Филарета, подчеркнув тем самым его реальный статус соправителя. Земские соборы рассматривали и утверждали важнейшие реформы (реформу местного управления (1549), отмену местничества (1681 – 1682) и др.), принимали светские и церковные кодексы (Судебник 1550 г., «Стоглав» 1551 г., Соборное Уложение 1649 г.). Земский собор 1565 г. дал согласие царю Ивану IV на введение опричнины. В 1613 – 1622 гг. Земские соборы активно занимались финансовой, земельной и налоговой политикой для ликвидации последствий Смутного времени.

На судебных Земских соборах были заочно обвинены и осуждены А.Ф. Адашев и Сильвестр (1560), низведен с престола митрополит Филипп (1568), обвинен в заговоре против Лжедмитрия I и осужден князь Василий Шуйский (1605).

Деятельность некоторых Земских соборов связана с принятием мер по подавлению восстаний 1648 и 1650 гг. Из вопросов внешней политики особое внимание уделялось русско-польским (1566, 1580, 1591, 1610, 1611, 1621, 1622, 1651, 1653, 1683-1684) и русско-шведским (1616) отношениям. В 1642 г. Земский собор рассматривал вопрос о принятии Азова в состав Российского государства, в 1653 г. – об объявлении войны Речи Посполитой и принятии Украины в российское подданство (состоялось в 1654 г.).

Т.н. войсковые соборы («собрания», «совещания») и некоторые Земские соборы были посвящены организации походов на Казань (1550, 1552), реформе пограничной службы (1571), военным действиям против войск Крымского ханства (1598, 1604, 1637), вторжению королевича Владислава (1618) и др.

Состав Земских соборов формировался тремя путями:

1. по общественно-политическому положению (для членов Освященного собора и Боярской думы);

2. по назначению (приглашению) – для представителей феодального и изредка третьего сословий;

3. по выбору (для представителей сословий).

При этом определяющими являлись первые два фактора.

Состав участников соборов также в значительной мере зависел от причин его созыва и содержания повестки дня. Как правило, это были духовенство, боярство, дворянство, дьячество и приказный аппарат, иногда купечество (верхушка посада). Участники соборов не пользовались равными правами. Обсуждение вопросов нередко проходило раздельно – по чинам или сословиям.

До нас дошли подробные известия о земском соборе, собранном во время Ливонской войны в 1566 г. Сохранившаяся приговорная грамота собора дает возможность подсчитать его состав; от Боярской думы (30 человек), духовенства (32 человека), дьяков и приказных (33 человека), дворян (20 человек) и торговых людей (75 человек). Последние две группировки, по-видимому, еще не избранные на местах, а приглашенные правительством, были теми социальными силами, которые в дальнейшем стали играть наиболее активную роль в истории земских соборов.

Ядром Земского собора и его постоянными частями (куриями) были: Освященный собор, возглавлявшийся московским митрополитом (с 1589 г. – патриархом) и включавший архиепископов, епископов, архимандритов, игуменов влиятельных монастырей; Боярская дума (в том числе думные дворяне и думные дьяки). До начала XVII в. большое значение для эффективного его функционирования имели лица, обладавшие по должности правом боярского суда (дворецкие, казначеи, печатник и др.). Основную массу светских феодалов XVI в. представляли различные группы Государева двора (стольники, стряпчие, московские и выборные дворяне, приказные дьяки). Торгово-ремесленное население было представлено привилегированными группами купцов (гости, члены Гостиной и Суконной сотен). На Земском соборе 1584 г. впервые присутствовали «выборные» от уездного дворянства, в заседаниях собора 1598 г. впервые участвовали сотские московских черных сотен и полусотен.

Первая половина XVII в. явилась периодом расцвета сословно-представительной монархии, когда важнейшие вопросы внутренней и внешней политики государства решались с помощью Земских соборов.

В XVII в. развивается принцип реальной выборности (выборные от уездных корпораций дворянства, от белого городского духовенства, ряда сословных групп служилых людей «по прибору», тяглых горожан и др.). Особую роль в истории Земских соборов сыграли в 1604 – 1605 гг. городовые советы – общесословные местные органы, возникшие на многих территориях России и активно содействовавшие борьбе за государственное и национальное возрождение.

Избирательный собор, собравшийся в январе 1613 г. после изгнания польских интервентов из Москвы, был наиболее многочисленным (свыше 800 чел. не менее чем от 58 городов) и представительным по сравнению с предшествующими. Это был единственный Земский собор, на котором присутствовали представители стрельцов, казаков и даже черносошных крестьян. Нужно отметить, что имущественный ценз, как правило, отсутствовал, а нравственный обозначался призывом выбирать «крепких, разумных, добрых, постоятельных», умеющих рассказать о проблемах своих территорий и групп населения, которым «государевы и земские дела за обычай». Здесь развернулась борьба различных группировок, предлагающих кандидатуры царя. Победила группировка, поддерживавшая кандидатуру Михаила Романова, сына патриарха Филарета, связанного родственными узами с династией Рюриковичей. Малограмотный Михаил Романов импонировал некоторым боярам, один из которых (Ф.И. Шереметьев) выразил эту мысль в частном письме в таких словах: «Выберем де Мишу Романова, он еще молод и разумом еще не дошел... и будет поваден». 7 февраля 1613 г. большинство Собора высказалось за Михаила Романова, ставшего основателем новой царской династии.

В первые годы правления царя Михаила Романова правительство особенно нуждалось в опоре на основные группировки господствующего класса. Земские соборы заседали почти непрерывно: с 1613 по конец 1615 г., вначале 1616 – 1619 г, в 1620 – 1622 гг. Эти соборы занимались изысканием финансовых средств для пополнения государственной казны и внешнеполитическими делами. С 20-х годов XVII в. государственная власть несколько окрепла, и земские соборы стали собираться реже. Соборы 30-х годов также связаны с вопросами внешней политики: в 1632 – 1634 гг. в связи с войной в Польше, в 1636 – 1637 гг. из-за войны с Турцией. На этих соборах были приняты решения о дополнительных налогах, необходимых для ведения войны.

На многолюдном соборе 1642 г. члены Боярской думы, верхи духовенства, а также представители провинциальных дворян, стрелецких голов и торговых людей занимались изысканием средств помощи казакам, захватившим в устье Дона крепость крымского хана – Азов. После длительных пререканий соборных сословных групп было вынесено решение отказать казакам в помощи. На этом же соборе представители поместного дворянства и городов подали челобитные, выражая свои сословные притязания.

Одним из важнейших земских соборов был собор, собравшийся в условиях ожесточенной классовой борьбы в стране (городские восстания летом 1648 г. в Москве и других городах) в июне 1648 г. На соборе были поданы челобитные от дворян с требованием усиления феодальной зависимости крестьян (сыска их без урочных лет); посадские в своих челобитных выражали желание уничтожить белые (т. е не обложенные налогами и сборами) слободы, жаловались на непорядки в управлении и суде. Специальная комиссия Боярской думы во главе с боярином князем Н. И. Одоевским подготовила проект «Соборного Уложения» – кодекса законов самодержавной монархии XVII в., в котором были учтены пожелания помещиков и посадской верхушки. Этот проект обсуждался членами собора, созванного в сентябре 1648 г., и был окончательно утвержден 29 января 1649 г.

Опасность новых социальных потрясений сплотила господствующий феодальный класс и верхи посада с правительством; их выборные охотно поддержали мероприятия правительства по укреплению государственного аппарата. Правительство, в свою очередь, учло пожелания помещиков и посадских верхов в «Уложении».

После 1653 года земские соборы являлись, по существу, совещаниями царя с представителями определенных сословий. Земские соборы способствовали укреплению самодержавной власти царя и государственного аппарата. Созывая Земский собор, правительство рассчитывало на получение от его членов информации о положении дел на местах, а также на моральную поддержку с их стороны различных внешнеполитических, финансовых и прочих мероприятий. Дворяне-помещики и посадские через земские соборы разрешали свои дела, минуя приказную волокиту.

Заседания Земских соборов главным образом проходили в Москве, но также во Владимире (1550), под Москвой (1610 – 1611), в Ярославле (1611 – 1612). В Москве Земские соборы собирались в одной из кремлевских палат (Грановитой, Столовой и др.).

Они открывались общим собранием, на котором царь или от его имени думный дьяк мотивировал созыв собора и выдвигал вопросы для обсуждения, иногда выборные информировались о мерах, принятых по решениям предыдущего собора. Затем вопросы обсуждались по сословным разрядам (Боярская дума, собор духовенства, собрания стольников, московских дворян, городовых дворян, стрельцов и т. д.), которые в свою очередь делились на статьи. Каждый разряд или статья подавали свое письменное мнение, в случае несогласия каждый член собора также мог подать свое мнение. На втором общем собрании на основе свода мнений принималось единогласное решение – Соборный акт, скрепляемый печатями царя, патриарха, представителей разрядов (статей) и крестоцелованием.

Земские соборы становились иногда ареной борьбы группировок господствующего класса, отдельных сословий. На ряде земских соборов между помещиками и верхами посада устанавливалась своеобразная солидарность («единачество») на почве общего недовольства несовершенством законодательства и государственного аппарата, засильем бояр.

Продолжительность Земских соборов была различной: от нескольких часов (1645) и дней (1642) до нескольких месяцев (1648 – 1649) и даже лет (1613 – 1615, 1615 – 1619, 1620 – 1622).

Инициатива созыва Земского собора могла исходить от царя, Боярской думы или предшествующего Земского собора. Призывающая власть рассылала воеводам грамоты, в которых указывалось число вызываемых, срок прибытия, иногда цель созыва. Избирательными округами были уезды. Избрание проводилось служилыми людьми в съезжей избе, а тяглыми – в земской. Избиратели составляли письменный акт избрания, давали выборным наказ и снабжали их «запасом» (содержанием).

Для Земских соборов XVII в. было характерно широкое представительство низших сословий при ведущей роли дворянства и зажиточной части посадских людей. Складывавшийся мобилизационный тип развития и особенности «срединного» геополитического положения православной державы делали сословные отношения в России цивилизационно принципиально иными, чем на Западе. Сословное деление в России вырастало не столько из социально-экономического развития, сколько из потребностей государства, активно воздействовавшего на общество, и было одновременно явлением духовно-нравственным, особой формой духовного служения. Выборные являлись на Земский собор не только для того, чтобы информировать высшую власть о своих нуждах, но и для того, чтобы найти место своего сословия и территории в разрешении проблем всего государства, что и делало возможным принятие соборного, т. е. добровольного единогласного решения.

Земский собор неотделимый от власти царя и Боярской думы, в принципе не мог быть оппозиционным органом и в этом смысле являлся законосовещательным органом (а иногда выполнял и отдельные функции исполнительной власти). В этом также проявляется цивилизационная особенность русской православной государственности — самодержавия как соборной сословной монархии, где представительные органы, обладая реальной властью, выступают не противовесом, а важнейшим условием укрепления власти царя, играют видную роль в легитимации новой династии.

После решения о воссоединении с Украиной начался процесс «затухания» соборов. Прекращение созыва земских соборов тесно связано с глубокими социально-экономическими изменениями, происшедшими в Русском государстве к середине XVII в. К этому времени самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы государственного управления. Восстановление экономики страны и дальнейшее развитие феодального хозяйства позволили укрепить государственный строй страны с самодержавной монархией, бюрократическим аппаратом приказов и воевод. Важнейшим индикатором стало принятие Земским собором 1649 г. Соборного Уложения, которое стабилизировало правовое пространство государства. Правительство уже не нуждалось в моральной поддержке «всей земли» своих внутри- и внешнеполитических начинаний. Удовлетворенное окончательным закрепощением крестьян, поместное дворянство потеряло интерес к земским соборам. С 60-х годов XVII в. земские соборы переродились в узкие по составу сословные совещания.

Последние Земские соборы (1682, 1683 – 1684) проходили после смерти царя Федора Алексеевича в условиях политического кризиса и борьбы дворцовых группировок за власть. К концу XVII века в условиях эволюции государственно-политического строя России к абсолютизму они потеряли свое значение и перестали созываться.

Образование приказной системы управления. С середины XV до середины XVI в. территория России увеличилась более чем в 6 раз. Население страны в конце XV в. составляло примерно 5 – 6 млн. человек, в середине XVI в. – около 9 млн. человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие владения, должна была уступить место новому аппарату власти. Старую примитивную систему управления с помощью введенных и путных бояр, а также отдельных учреждений приказного типа (Казенный двор) к середине ХVI в. заменила новая система центрального управления – приказная.

Хотя первые приказы появились ранее 1550-х гг., реальное рождение приказной системы управления происходило в эпоху Избранной рады. Основой для ее рождения стали два центральных ведомства, осуществлявших важнейшие функции государственного управления: великокняжеские Казна (позже Казенный двор) и Дворец (с определенного момента — совокупность Большого и областных дворцов).

В деятельности Казны и Дворца преобладали функции, связанные со взиманием налогов и оброков, контролем за земельным фондом, несением дворянством военной службы и кормлениями. Хранителем великокняжеской казны и архивов, которому подчинялись дьяки и подьячие, был казначей. Дворец возглавлялся дворецким. Осуществление отдельных функций государства в XV в. поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам – дьякам.

Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки.

Первоначально в XV в. эти должностные лица исполняли свои обязанности без вспомогательного аппарата. Но с расширением круга их задач (с начала XVI в.) им давались «для письма» чиновники помельче – подьячие, объединенные в особом помещении – канцелярии – «избе», «дворе». Процесс образования «изб», «дворов» – канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV в до середины XVI в.) и был неодновременным. Каждая «изба» или «двор» вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа.

С середины XVI в. «избы» – канцелярии превращаются в постоянно действующие центральные государственные учреждения – приказы. Это нашло выражение и в расширении круга их задач, в появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, в складывании определенных порядков деятельности и форм делопроизводства. Таким образом, приказная система прошла в своем развитии ряд стадий: приказа (в буквальном смысле слова) как разового поручения, приказа как постоянного поручения (типа «пути»), приказа-«избы» (канцелярии) и, наконец, приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями.

Создание приказов представляло собой только начальный этап централизации государственного аппарата. Порой отсутствовало четкое разграничение функций между отдельными учреждениями. Для многих приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, а также соединение функционального управления с территориальным. Но в целом разветвленная приказная система с ее бюрократическим аппаратом явилась сильным орудием укрепления централизованного государства.

Приказы обладали своей внутренней структурой, порядком деятельности и формой делопроизводства. Среди них можно выделить две группы.

Первая группа приказов – это учреждения, ведавшие какой-либо отраслью или функцией государственного управления в масштабах всего государства. Так, Разрядный приказ ведал организацией военного дела и воинской службы людей знатного происхождения. Выполнял он и административные функции, назначая воевод, судей приказов, наместников, а также осуществляя суд над чиновниками. Из Разрядного сформировался Поместный приказ, заведовавший государственными землями, раздаваемыми в поместья. Служилыми людьми, получавшими за службу не земельное, а денежное или натуральное жалованье, ведал Стрелецкий приказ. Несколько приказов – Оружейный, Бранный, Пушкарский – ведали изготовлением и хранением оружия. Посольский приказ осуществлял международные сношения (ранее существовала должность посольского дьяка). Сыском и судом по делам высшей уголовной юрисдикции занимался Разбойный приказ (он же был верхней инстанцией для всех местных судов). Ямской приказ заведовал ямщиками и ямской службой (ранее этим занимались ямские дьяки), Приказ большого прихода осуществлял сбор налогов и таможенных пошлин. Функции ряда приказов перекрывались. Так, один из старейших приказов – Казенный – ведал дипломатическими, поместными, ямскими, холопьими и другими делами даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и других приказов.

Приказы второй группы надзирали в административно-управленческом и судебном планах над определенными территориями и отдельными категориями населения. Таков был, например, Приказ Казанского дворца. Судные приказы – Московский, Владимирский и др. – заведовали судами для служилых людей на определенной территории. Податное население (городское и сельское) ведалось в особых учреждениях,(они именовались приказами-четвертями), бывших высшей судебной инстанцией по гражданским и иным делам для земских судов. В Москве и Московском уезде функции, аналогичные Разбойному приказу, выполнял Земский приказ.

Важной особенностью приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Почти каждый приказ выполнял не только функции управления; в его ведении находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали на содержание приказа и осуществление его задач. Этой сложностью определения точных функций приказов объясняются и трудности классификации приказов.

Структура приказов была примерно следующей. Во главе каждого приказа стоял начальник – судья; иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т. п.). Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Некоторые бояре управляли сразу несколькими приказами.

Крупные приказы делились на столы, образованные в основном по территориальному принципу, а столы в свою очередь – на повытья. В Разрядном и Поместном приказах было по 9 столов. Столы Поместного приказа делились на 40 повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья – старшими подьячими. Некоторые приказы делились только на повытья. Так, в Посольском приказе (не делившемся на столы), три повытья ведали связями с Западной Европой, два – с азиатскими государствами.

Столы носили названия по роду деятельности (например, в Разрядном приказе – денежный, приказный); по территориям (там же – Московский, Владимирский и пр.); по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.

С созданием приказов появилось обширное бумажное делопроизводство. В процессе практической деятельности приказов сложились формуляры определенных видов документов, порядок их оформления и движения внутри каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа. Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки.

Число дьяков зависело от размеров и значения того или иного приказа: во многих приказах было по дьяку, в Посольском – до трех, в Разрядном – до шести, а в Поместном – до пятнадцати. В Посольском, Разрядном, Поместном, четвертных, Тайном приказах один из дьяков был думным. Судьи некоторых приказов (чаще всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из духовного звания и даже крупного купечества («гостей»). Дьяки вершили дела в приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Если требовался «доклад» царю, то он вырабатывался под руководством дьяка, который присутствовал при самом «докладе». Со слов царя дьяк делал на «докладе» «помету» (резолюцию), составлявшую основу царского указа. За свою службу дьяки «верстались» поместными и денежными окладами от 600 четвертей и 240 руб. в год.

Дьякам в приказах подчинялись подьячие – канцелярские служители из дворян и детей приказных людей. Начинающий подьячий служил несколько лет «неверстанно», т.е. без жалованья, на одни лишь «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом (от 1 до 5 руб. в год). Через несколько лет подьячий переходил в «среднюю статью» и получал несколько больший оклад. Со временем подьячий мог выслужиться в «старые подьячие» с окладом до 60 – 65 руб. и даже получить поместный оклад. Иногда «старый подьячий» дослуживался до должности дьяка.

Подьячих в приказах было больше, чем дьяков: от нескольких человек (Аптекарский, Печатный, Костромская четь) до нескольких десятков (Посольский, Разбойный) и до нескольких сотен (Поместный). Старшие подьячие вместе с дьяками руководили составлением документов; средние – составляли тексты документов, наводили справки в архиве приказа; младшие – осуществляли техническую работу по переписке («перебелке») документов. В штате приказов были рассыльные, сторожа и другие лица.

В определении характера управления в приказах среди историков не было единомыслия: одни (В.И. Сергеевич, Н.П. Лихачев и др.) считали его коллегиальным, другие – единоличным. В действительности в приказах существовал особый характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела судьи рассматривали вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный характер, рассматривали каждый в отдельности. Особенностью приказного делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

Большинство приказов помещалось в Кремле. В царствование Бориса Годунова между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено двухэтажное здание. Каждый приказ занимал здесь по две-три комнаты: одна предназначалась для дьяков, другая – для подьячих, третья («казенка») использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.

В комнатах со сводчатыми потолками, глиняными или изразцовыми печами и небольшими слюдяными окошками стояли столы и лавки; на полках, в сундуках, ящиках, шкафах размещались документы. В необыкновенной тесноте по 12 и более часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете сальных свечей скрипели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая бумаги. Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких документов («столбцов») оформлялось в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика, книзу этого документа – объяснения, далее – справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента – «столп» На месте склейки («ставах»), стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой сставе, что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию. Нередко, когда дело оканчивалось, к данному «столпу» подклеивались столбцы других дел. «Столп» становился сборником дел. Некоторые «столпы» достигали десятка и сотен метров. «Столп», содержащий «Соборное Уложение» 1649 г., имел длину 309 метров! Реже в приказной практике применялись тетради и книги. «Столбцы» и «столпы» свертывались в скорму свитка исписанной стороной внутрь и в таком виде хранились.

Ивановская площадь в Кремле была оживленным местом. Здесь теснились толпы просителей; перед зданием приказов стояли на «правеже» неисправные должники и просчитавшиеся головы и целовальники, чинилась «торговая казнь» (наказание плетьми), оглашались царские указы, при зачтении которых среди общего шума приходилось «кричать во всю Ивановскую»

В находившейся у колокольни Ивана Великого «площадной избе» подьячие с кувшинами чернил у пояса и гусиными перьями за ушами оформляли частные сделки и давали юридические консультации растерявшимся от приказной волокиты и столичного шума просителям. В конце XVII в. «площадные избы» – нотариальные конторы – появились и при некоторых приказах.

Расцвет приказной системы пришелся на XVII в. В это время создается ряд новых приказов, управлявших патриаршим хозяйством, а также выполнявших временные и чрезвычайные функции. Всего к 1646 г. в России насчитывалось 26 приказов общегосударственной компетенции, 3 – временных, 5 – дворцовых, 3 – патриарших. В них служило 866 приказных людей.

Усиление абсолютистских тенденций привело к созданию приказов, подчинявшихся лично царю. Одним из таких приказов был Приказ тайных дел, основная часть дел которого была связана с управлением дворцовым хозяйством. Кроме того, предпринимаются попытки централизации определенных функций в одном из приказов. Так, все вопросы финансового характера в 1680-х гг. сосредоточиваются в Приказе Большой казны, все вотчинные и поместные дела – в Поместном приказе с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Приказная система была введена и на местах: земские и губные органы местного самоуправления все более оттеснялись на задний план воеводами, назначаемыми Разрядным приказом. Помимо этого, существовали местные приказные учреждения, получившие название воеводских изб (приказных, съезжих).

Итак, в XVII в. усилился и обрел бюрократический характер государственный аппарат, выстроилась иерархия подчиненных друг другу учреждений и чиновников. Главными характеристиками государственных учреждений того времени можно считать прямое подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета.

В правление царей Михаила Федоровича (1613 – 1645) и Алексея Михайловича (1645 – 1676) были предприняты меры к дальнейшему укреплению всей государственной системы. В XVII в. окончательно установилась самодержавная власть «государя всея Руси». Одновременно с ростом власти царя усилился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя.

Это нашло выражение в существовании до 50 – 60 центральных учреждений – «приказов» – различной величины и значения: от общегосударственных ведомств со сложной структурой и большим числом должностных лиц (Поместный, Большого дворца, Разрядный) до карликовых учреждений со скромными функциями и составом (Панихидный приказ).

Вместе с тем громоздкость, недостаточная определенность функций ряда учреждений, особенно приказов, отсутствие системы подготовки квалифицированных кадров снижали эффективность государственного управления, мешали развитию государства. Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила более прогрессивная система управления – коллегиальная.

Церковь и государство. Религиозная теория XV – XVI вв. «Москва – третий Рим» обосновала мысль о России как последнем оплоте истинной веры – Вселенского Православия. Это требовало повышения статуса русской церкви, что совпадало с интересами светской власти. В январе 1589 г. фактическому правителю страны боярину Борису Годунову удалось добиться учреждения в Москве патриаршества, подтвержденного решением Константинопольского Собора в мае 1590 г. Первым патриархом Московским и всея Руси стал митрополит Иов (1589 – 1605). Этот акт повысил авторитет церкви как внутри страны, так и на международной арене. Патриархами Московскими и всея Руси в XVI – XVII вв. были: Иов (1589 – 1605), Игнатий (1605 – 1606), Гермоген (1606 – 1612), Филарет (1619-1634), Иоасаф I (1634 – 1640), Иосиф (1640 – 1652), Никон (1652 – 1667), Иоасаф II (1667 – 1673), Питирим (1673), Иоаким Савелов (1673 – 1690), Адриан (1690 – 1700).

После учреждения патриаршества в 1589 г. церковная система приобрела следующее устройство. Высшим органом по делам церкви оставался Освященный собор – съезд высшего духовенства (с присутствием патриархов из Константинополя, Александрии, Антиохии), выбиравший пожизненно патриарха всея Руси. При нем в конце XVI в. возник особый «двор» со своими должностными лицами: казначеем, боярами, стольниками, детьми боярскими, дьяками. Через этот аппарат патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом церкви. За соблюдением догматов церкви надзирала Тиунская изба. Патриарху были подведомственны чины церковной иерархии: 4 митрополита (Новгородский, Казанский, Ростовский и Крутицкий), архиепископы и епископы, заведовавшие 13-ю епархиями (духовными округами).

К концу XVII в. (после возвращения Киевской митрополии в юрисдикцию Московской патриархии) на территории России находились 24 кафедры – одна патриаршая, 14 митрополичьих, 7 архиепископских и 2 епископских.

Освященные (церковные) Соборы при патриархах созывались реже, чем при московских митрополитах, но в 1667 г. было принято решение о двукратном в год созыве Соборов, что соответствовало каноническим правилам. В их работе принимали участие цари.

Во время Великой Смуты начала XVII в., с 1612 по 1619 г., патриарх не избирался. В 1612 – 1614 гг. делами церкви управлял митрополит казанский Ефрем, а в 1614 – 1619 гг. – митрополит крутицкий Иона.

В XVII в. церковь оставалась крупнейшим феодалом. Патриарху, монастырям и церквам принадлежали огромные территории, населенные крепостными крестьянами. Опираясь на земельные богатства, патриархи притязали на независимость и даже превосходство своей власти над светской. Особенно возросло значение патриарха при Филарете, который добился для себя титула «великого государя». С целью укрепления своей власти и политического значения церкви в 1620 – 1626 гг. он провел реформу по централизации церковного управления.

Для заведования патриаршей областью были созданы приказы, которые затем распространили свои полномочия на земли церкви по всей территории России. Функции и служебная иерархия церковных приказов были близки к функциям и иерархии соответствующих государственных приказов. Они заведовали патриаршим имуществом, землями, казной, крестьянами и служилыми людьми.

• Патриарший дворцовый приказ ведал управлением патриаршим хозяйством, сборами с раскольников и т. д.

• Патриарший казенный приказ ведал сбором налогов, поступавших в патриаршую казну.

• Патриарший судный приказ ведал судебными делами о преступлениях против веры, назначением духовенства на должности, разбирал дела о незаконных браках и др. Тем не менее нужно отметить, что в церковном управлении и суде 1-й половины XVII в. не было единообразия. Патриарху была подсудна лишь часть монастырей – лавры и монастыри центрального подчинения и их вотчины; другая часть монастырей была подсудна приказу Большого дворца, третья – епархиальным властям, четвертая – привилегированным монастырям, пятая – общим судам.

• Патриарший церковных дел приказ ведал надзором за благочинием в церквах и поведением духовенства.

В результате на смену двухчастной системе (государственные и дворцовые) пришло тройное деление приказных учреждений (государственные, дворцовые и церковные). Персонал приказов составляли как светские, так и духовные лица. Здесь сложилась автономная служебная иерархия: патриаршие бояре, окольничьи, дьяки и подьячие. Это укрепило позиции церкви, сохранившей высокий авторитет и обладавшей огромной материальной и военной мощью. Тем не менее канонические православные представления о богоугодной природе власти исключали сколько-нибудь последовательные претензии русской церкви и ее иерархов на светскую власть, создание теократического государства.

В местном самоуправлении большую роль играл церковный приход, который в большинстве случаев территориально совпадал с волостью. Священнослужители (поп, дьякон) и церковнослужители (пономари, сторожа, певчие) полностью зависели от мира, который выделял земли, другие угодья, иногда материальное вознаграждение. В попы часто избирались не духовные лица, а грамотные крестьяне или посадские, в результате чего функции местных гражданских и церковных властей тесно переплетались и даже объединялись.

В царствование Алексея Михайловича между укрепившимся самодержавием и церковью возникли противоречия. Стремление светской власти поставить под контроль хозяйственную деятельность церкви (создание Монастырского приказа в 1650 г.), ограничить монастырское землевладение, судебный, фискальный иммунитет монастырей и белого духовенства встретило сопротивление церковных иерархов и самого патриарха Никона, пытавшегося доказать, что «священство выше царства». Конфликт совпал с расколом церкви, что значительно ослабило ее позиции. Попытка Никона оказать давление на царя отказом от патриаршества завершилась лишением его сана и ссылкой Вселенским собором 1666 г. Церковь начала попадать в прямую зависимость от государства, что явилось одним из индикаторов эволюции самодержавия в сторону абсолютной монархии.

После низложения Никона патриархи стали терять свое государственное значение. Последние патриархи XVII века, Иоаким и Адриан, выступали против начинавшихся в конце столетия нововведений, являясь негласными символами недовольства новыми порядками. Это и послужило одной из причин того, что после кончины Адриана в октябре 1700 г. выборы нового патриарха проведены не были, а в 1721 г. управление церковью было передано в руки Святейшего Синода. Патриаршество в России было восстановлено решением Освященного Собора в 1917 г.

Местное управление. С образованием централизованного государства меняется и местное управление. Ограничение власти кормленщиков – наместников и волостелей – являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной грамоте (1488 г.) наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В Судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.

Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во второй половине XV в. повысили значение «городового дела», т.е. забот о строительстве и укреплении городов. Появляются особые должностные лица местного управления – городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления. Назначаемые великим князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военно-административные дела, и прежде всего учет и хранение всех государственных запасов оружия и боеприпасов. Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.

Конец XV – первая половина XVI в. ознаменовались ломкой социально-экономических отношений. Классовая борьба в этих условиях приобрела остроту, разнообразилась в формах: от участия в ересях и побегах до индивидуальных террористических актов и групповых выступлений «лихих людей».

Кормленщики не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для них даже выгоден, так как в случае поимки они имели от суда лишние доходы.

Вначале правительство пыталось усилить карательные меры против «мелких» людей с помощью введения в состав суда наместников, выборных от населения. В 1539 – 1541 гг. правительство по просьбе населения (по-видимому, главным образом поместного дворянства и верхушки посада) выдавало наместникам так называемые губные грамоты, в которых устанавливался порядок организации и деятельности новых «губных» органов.

Кроме того, с 1555 года были введены выборные «губные» органы, на которые возлагались преследование, ловля и казнь «лихих людей» в каждом уголовно-полицейском округе («губе»). В каждом губном округе (в волости, а впоследствии в уезде) из дворян или детей боярских выбирался губной староста. При каждом губном старосте во второй половине XVI в. появилась губная изба, делопроизводство в которой вел губной дьяк.

Первоначально губные старосты выбирались бессрочно, а затем – погодно Компетенция губных старост расширилась. Кроме разбойных дел в их ведение попали дела о татях, убийствах, заведование тюрьмами. Институт губных старост вслед за городовыми приказчиками способствовал упразднению кормленщиков. Этого требовало и поместное дворянство, заинтересованное в увеличении государственных средств и ликвидации произвола кормленщиков-бояр.

В феврале 1551 г. крестьяне Плесской волости Владимирского уезда получили уставную земскую грамоту, согласно которой они могли с помощью выбранных ими «излюбленных голов» и «целовальников» собирать дважды в году (на покров и пасху) оброк – «кормленный окуп» и отвозить его в Москву Должность наместника для них упразднялась.

Повсеместно земская реформа была проведена лишь в 1555 – 1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где еще отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне черносошных и дворцовых земель, а также посадские люди в городах получили право выбирать из своей среды «излюбленных голов» (старост), а также «лучших людей» (целовальников или земских судей). Делопроизводство земского старосты, и целовальников вел выборный земский дьяк. Округом каждого земского старосты чаще всего была волость или город.

Все должностные лица земского самоуправления выбирались на неопределенный срок, и население их могло «переменить». Позднее для них были введены ежегодные выборы.

В ведении земских органов находились сбор подати – «окупа», а также разбор гражданских и второстепенных уголовных дел (крупными уголовными делами ведали губные органы) среди черносошных крестьян и посадских людей.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

В судопроизводстве XV – XVI вв. продолжал господствовать обвинительный или состязательный процесс, который применялся к гражданским и менее значительным уголовным делам и характеризовался активностью сторон. Каждая из участвующих в процессе сторон старалась доказать свою правоту средствами, предусмотренными Судебником 1497 г.: собственное признание обвиняемого, показания свидетелей («послухов»), поединок между истцом и ответчиком и или между виновным и пострадавшим («поле»), присяга, «крестное целование», письменные документы. После суда оправданной стороне выдавалась правовая грамота – копия решения суда с печатью и подписью дьяка. Способом исполнения судебных решений по гражданским делам нередко считался «правеж» – ежедневное битье прутьями. Если «правеж» не приносил результата, то ответчик выдавался «головой» истцу.

Для выяснения более крупных уголовных дел (татьба, разбой, душегубство, ябедничество) появился новый вид судебного процесса – розыск. Розыск применялся в отношении так называемых «ведомых лихих людей». Главными доказательствами розыска являлись «повальный» обыск – допрос местных жителей, а также пытка с целью «признания» обвиняемым своей вины.

Имущественные наказания, игравшие важную роль в суде периода феодальной раздробленности, отодвигались на задний план. Суд становился средством устрашения.

Таким образом, к началу XVII в. в России складывается система центральных и местных государственных учреждений, осуществлявшая основные задачи государства в виде административных, военных, судебных, финансовых и других функций. Процесс складывания этой системы государственных учреждений идет параллельно с процессом возрастания власти великого князя Московского и царя всея Руси, с установлением самодержавия в России.

В государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума – приказ – наместник – тиун); в создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа – дьяк – подьячие: старшие, средние, младшие): в появлении элементов бюрократического централизма, в сосредоточении многих распорядительных и исполнительных функций в приказах, бумажного делопроизводства, безнадзорных действий чиновников.

Несмотря на внутреннюю консолидацию страны, в политическом строе Русского государства XVII в. сохранились еще пережитки феодальной раздробленности. Одним из них было местничество, выражающееся в на следственном праве определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе. Местничество являлось своеобразной формой приспособления феодальной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного государства. Уже с середины XVI в. принимались меры к его ограничению. В XVII в. местничество стало препятствовать укреплению самодержавной монархии. Возросшее значение дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить местничество, как явление «враждотворное, братоненавистное».

Таким образом, к концу XVII в. система государственного управления сословной монархии начинает переживать сложный этап модернизации с заимствованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. На повестку дня встала проблема коренной реорганизации всей системы центрального и местного управления, которая бы определила окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителя сословных интересов и утверждением абсолютизма.