3. Общественная экологическая экспертиза

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) появилась в нашей стране в начале 80-х годов. Первоначально развитие ее носило довольно стихийный характер. Отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные способы получения и анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду, независимые исследования и т.д.). Очень часто говорилось об экологической экспертизе природного комплекса или действующего предприятия. Такое толкование этого понятия само по себе вполне обосновано – слово «экспертиза» в русском языке обозначает глубокий анализ явления, строящийся на ранее накопленном опыте.

Однако в настоящее время общественная экологическая экспертиза имеет законодательную основу, впервые ее понятие появилось в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г.

На развитие общественной экологической экспертизы наложили отпечаток следующие специфические черты:

1. Отсутствие нормативно-правовой базы участия общественности в экологической экспертизе. До принятия Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» единственным документом в области экологического регулирования, в котором упоминалось участие общественности, была «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов». Эта инструкция довольно детально регулировала работу с населением при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, однако ничего не упоминала об участии общественности в государственной экологической экспертизе.

2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В 80-е годы XX века еще не было достаточного опыта ведения диалога с общественностью, но уже начали складываться демократические традиции. Мнение общественности, высказанное публично, реально могло быть услышано. Поэтому основная проблема заключалась в том, чтобы получить возможность высказать свое мнение на достаточно высоком уровне (или на достаточно широкую аудиторию).

3. Концентрация усилий общественности на предотвращении реализации крупных проектов. В этот период общественность использовала экологическую экспертизу с целью остановки в основном крупных проектов с трудно предсказуемыми экологическими последствиями. Однако известны формы работы общественности, целью которых была оценка экологических последствий небольших проектов. В зависимости от их потенциальной экологической опасности выносилось решение о возможности или невозможности реализации проектов, что весьма напоминало современную экологическую экспертизу.

4. Комплексное использование методов. Активно используя приемы и методы экологической экспертизы, общественность никогда не ограничивалась только ими. Кроме включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу, привлечения к проблеме авторитетных ученых, принятие решений по спорным проектам сопровождалось широкими общественными обсуждениями, в том числе через средства массовой информации, обращения к властям, в крайних случаях – акциями.

5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовка задач. Отсутствие четких законодательных определений и широкий смысл слова «экспертиза» в русском языке способствовали столь же неоднозначному толкованию понятия «экологическая экспертиза», не соответствующему современному пониманию этого термина. Так, зачастую экспертные работы по оценке социально-экологической ситуации в регионе (или вблизи предприятия) именовались экологической экспертизой.

В 80-е – начало 90-х гг. XX века общественное участие сыграло чрезвычайно важную роль и глубоко повлияло на формирование всего механизма экологической экспертизы. Именно благодаря активным действиям общественности экологическая экспертиза в конечном итоге сформировалась как достаточно открытая процедура, а не только как инструмент ведомственной проверки документации.

Тем не менее, до принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе» 1995 г., декларативный характер статей 35 и 36 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» открывал большие возможности для общественных организаций. Отсутствие четких регламентаций не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической экспертизе в тех случаях, когда сильная общественная организация была заинтересована в решении проблемы. Специфика периода состояла в том, что при минимальных правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность тем не менее добивалась существенных успехов. Известны даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытых» объектах.

В 1994-95 гг. в связи с перспективами расширения состоялась общественная эколого-технологическая экспертиза полигона «Северный» по закачке жидких радиоактивных отходов (Красноярский край). Уникальность ситуации заключалась в том, что общественная экспертиза на закрытом объекте состоялась при поддержке Администрации и с согласия всех заинтересованных сторон, в том числе и руководства полигона. Сохранение конфиденциальности информации обеспечивалось личной ответственностью экспертов, имеющих соответствующие формы допуска. Итоговый документ экспертизы не содержал информации, составляющей государственную тайну, и был открыт для общественности.

Принятие закона РФ «Об экологической экспертизе» 1995 г. существенно изменило облик общественной экологической экспертизы как явления общественной жизни. Законодательная регламентация этого понятия открыла определенные возможности и, вместе с тем, наложила значительные ограничения. Наиболее существенным моментом с точки зрения практики общественной экологической экспертизы стало четкое разделение понятий общественной и государственной экологической экспертизы.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» установлено, что в Российской Федерации осуществляется два вида экологической экспертизы: государственная и общественная. Этим же законом конкретизированы права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы и требования по организации и проведению общественной экологической экспертизы.

Согласно статье 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе»:

1. Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

– выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

– направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

– получать от федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы, организующих проведение ГЭЭ конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения;

– осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

2. При подготовке заключения и принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы экспертной комиссией должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию ГЭЭ и отражающие общественное мнение.

В отношении общественной экологической экспертизы законом определено, что она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления. При этом проводится ОЭЭ на базе общественных организаций, основным направлением деятельности которых по уставу является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

Проведение общественной экологической экспертизы предоставляет общественности дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу государственной экологической экспертизы, так как согласно закону, организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:

– получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, что и органы, осуществляющие государственную экологическую экспертизу;

– знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

– участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Фактически посредством общественной экологической экспертизы может осуществляться общественный контроль за ходом государственной экологической экспертизы и участие в ней общественности.