1.4 Федеральные нормы и требования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации

Отношения между хозяйствующими субъектами и государственными органами, а также нормы и требования в области охраны окружающей среды, в том числе экологической оценки в России в настоящее время регулируются следующими основными нормативными документами:

– Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ;

– Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ;

– Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698;

– Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372;

– Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145;

– Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утверждена приказом Минприроды от 29 декабря 1995 г. № 539;

– СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения», утверждены в 1996 г. Минстроем РФ;

– Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (утв. постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. №87).

Следует отметить, что требования, которые должны учитываться в ходе экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, определяются не только вышеуказанными документами, но и многими другими. В их число входят кодексы: Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный; законы: «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О недрах», «Об охране животного мира», «Об особо охраняемых природных территориях», указы Президента и постановления Правительства РФ, приказы министерств и ведомств, государственные стандарты, технические регламенты, другие нормативные акты. Эти документы определяют различные требования к намечаемой деятельности, ее воздействию на окружающую среду, порядку принятия тех или иных решений, методикам расчетов и т.д.

Рассмотрим основные нормативные правовые акты и ведомственные нормативные документы.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. № 7-ФЗ с внесенными в него изменениями Федеральным законом от 27.12.09 г. № 374-ФЗ определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду в пределах территории Российской Федерации.

Закон определяет основные принципы охраны окружающей среды:

– соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий его жизнедеятельности;

– научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития окружающей среды;

– охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов и ответственность за это органов государственной власти РФ;

– платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

– независимость контроля в области охраны окружающей среды;

– презумпция экологической опасности любой планируемой деятельности;

– обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

– обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

– ответственность за нарушение природоохранного законодательства и др.

Среди других принципов охраны окружающей среды фигурируют: приоритет сохранения естественных экологических систем и биологического разнообразия, обеспечение снижения негативного воздействия на окружающую среду на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов, развитие системы экологического образования, международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды.

В качестве объектов охраны окружающей среды выступают:

– земли, недра, почвы;

– поверхностные и подземные воды;

– леса и иная растительность, животные и их генетический фонд;

– атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство.

Охране подлежат также естественные экологические системы, объекты всемирного экологического наследия, государственные природные заповедники, заказники, памятники природы, ботанические сады, курорты и другие объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, оздоровительное и иное ценное значение.

Закон «Об охране окружающей среды» определяет полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, основными из которых являются:

– разработка федеральных законов и программ в области охраны окружающей среды;

– осуществление государственного мониторинга и контроля окружающей среды;

– проведение государственной экологической экспертизы;

– установление порядка ограничения, приостановления и запрещения любой деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

– разработка и утверждение нормативов в области охраны окружающей среды;

– определение размера платы за различные виды негативного воздействия на окружающую среду.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Подведомственными министерству органами являются:

– Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);

– Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

– Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);

– Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);

– Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает полномочия органов местного самоуправления, исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в этой области.

Важное место в законе занимает глава, посвященная экономическому регулированию в области охраны окружающей среды. В качестве методов экономического регулирования установлены:

– разработка государственных прогнозов развития, федеральных и целевых программ, мероприятий в области охраны окружающей среды;

– установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления;

– проведение экономической оценки природных объектов и воздействия любой деятельности на окружающую среду;

– предоставление налоговых льгот и возмещение вреда окружающей среде.

В законе рассматривается нормирование в области охраны окружающей среды, осуществляемое в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Оно заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на нее при осуществлении различных видов деятельности, а также разработки государственных стандартов в этой области. Нормативы устанавливаются на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

В отношении различных видов деятельности при разработке любых альтернативных вариантов законом устанавливается проведение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

Большое место в законе отведено требованиям в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Рассматриваются общие требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов, а также требования в различных отраслях промышленности и других видах деятельности, в производстве и использовании химических веществ, микроорганизмов, радиоактивных материалов, при обращении с отходами производства и потребления, при охране озонового слоя атмосферы. При всех видах деятельности, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, необходимо соблюдать требования в области охраны окружающей среды, нарушение которых влечет за собой приостановление или прекращение любой деятельности по предписаниям органов Минприроды или на основании решения суда.

Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает зоны экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций, определяет природные объекты, находящиеся под особой охраной, государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы. Охране подлежат редкие, находящиеся под угрозой исчезновения растения, животные и другие организмы, зеленый фонд городских и сельских поселений, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы.

В законе рассматривается организация государственного мониторинга окружающей среды (государственный экологический мониторинг) и контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль). Государственный экологический мониторинг осуществляется в соответствии с законодательством РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды и обеспечения потребностей государства в достоверной информации, необходимой для предотвращения или уменьшения неблагоприятных последствий состояния окружающей среды.

Экологический контроль проводится в целях соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, а также обеспечения экологической безопасности. В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

В законе закреплена ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в этой области. Предусматривается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Закон рассматривает вопросы проведения научных исследований в области охраны окружающей среды, основы формирования экологической культуры, экологического образования, просвещения, подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Устанавливаются принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 г. № 174-ФЗ с внесенными в него изменениями другими федеральными законами регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на эту среду.

Закон «Об экологической экспертизе» регулирует отношения в области экологической экспертизы и целиком посвящен этому вопросу, то есть является целевым законом. Он дает определение понятия экологической экспертизы и устанавливает два ее вида – государственную и общественную.

В законе «Об экологической экспертизе» закрепляются полномочия Президента, Федерального Собрания, Правительства, органов судебной власти РФ в области экологической экспертизы. Рассматриваются полномочия субъектов РФ в этой области.

Отдельная глава закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе (ГЭЭ), которую организуют и проводят Федеральные органы государственной власти в области экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, имеющие исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы.

Конкретизируются объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня РФ.

Закон «Об экологической экспертизе» закрепляет общий порядок проведения государственной экологической экспертизы, определяет полномочия экспертной комиссии, ее экспертов и руководителя, а также фиксирует различия в статусе заключений экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы.

Специальная глава закона посвящена общественной экологической экспертизе (ОЭЭ), правам граждан и общественных организаций в этой области. Определены условия проведения, правила регистрации и статус заключения ОЭЭ.

Закон «Об экологической экспертизе» определяет права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе. Заказчики имеют право получать от федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, организующего проведение ГЭЭ, информацию о сроках ее проведения, нормативно-технические и инструктивно-методические документы для ознакомления, а также требовать устранения нарушений порядка проведения ГЭЭ, оспаривать заключение ГЭЭ в судебном порядке, предъявлять в суд иски о возмещении вреда.

В то же время заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны:

– представлять на экологическую экспертизу документацию в соответствии с требованиями настоящего закона;

– оплачивать проведение ГЭЭ;

– передавать органам, проводящим экспертизу, необходимые материалы относительно объектов экологической экспертизы;

– осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы;

– передавать данные о выводах заключения ГЭЭ в банковские организации для открытия финансирования по объекту экспертизы.

В соответствии с законом финансирование ГЭЭ объектов государственной экологической экспертизы, в том числе повторной, осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей ГЭЭ. Общественная экологическая экспертиза финансируется за счет собственных средств общественных организаций.

За нарушение законодательства РФ об экологической экспертизе законом устанавливаются различные виды ответственности: уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая.

Если международным договором РФ установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

«Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы» от 11 июня 1996 г. устанавливает условия принятия материалов на государственную экологическую экспертизу, требования к организации, порядку и срокам проведения государственной экологической экспертизы. Положением определены задачи экспертной комиссии и общие формы ее работы, требования к заключению государственной экологической экспертизы, виды заключений, их статус. Данное Положение позволяет реализовывать требования статьей 7 и 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части порядка проведения государственной экологической экспертизы.

«Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» от 16 мая 2000 г. принято в целях реализации Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части установления единых правил организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Положение об ОВОС вводит современные принципы системы экологической оценки и устанавливает требования процедурного характера к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, к этапам подготовки инвестиционного проекта и правила взаимодействия с общественностью. Положение об ОВОС определяет процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду как взаимосвязанный процесс со всеми его участниками: инициаторами (заказчиками) и разработчиками ОВОС, органами власти, федеральными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы, общественностью и представляет процесс ОВОС как национальную процедуру.

Положение об ОВОС подробно описывает стадии оценки воздействия и устанавливает права и обязанности заказчика, органов государственной власти, общественности и других участников на каждой из этих стадий; устанавливает четкие требования к техническому заданию и стадиям его разработки и к собственно материалам по оценке воздействия.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года регламентирует проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также государственной экологической экспертизы проектной документации в отношении объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на ее континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море и на землях особо охраняемых природных территорий (ст. 49).

«Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» от 5 марта 2007 г. разработано в целях выполнения требований Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ и определяет порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В данном положении установлены объекты и участники экспертизы. Представлен полный перечень документации, которую необходимо предоставить для проведения государственной экспертизы проектной документации.

В Положении об организации и проведении государственной экспертизы определен порядок проведения экспертизы, изложены основные требования к экспертам, установлены виды заключений экспертизы.

«Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» от 29 декабря 1995 г. до принятия Положения об ОВОС в 2000 г. была единственным документом, определявшим требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду, которые должны присутствовать в составе документации, представляемой на экологическую экспертизу. Согласно Инструкции, экологическое обоснование планируемой хозяйственной и иной деятельности в предпроектной и проектной документации осуществляется с целью оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, разработки мероприятий для предотвращения негативного влияния конкретных объектов хозяйственной деятельности на экосистемы, снижения его до уровня, регламентированного нормативными документами по охране окружающей природной среды. Таким образом, Инструкция рассматривает экологическое обоснование как совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и человека, то есть она определяет лишь его содержание и не устанавливает требований к процедуре его подготовки, к порядку документирования.

СНиП 11-02-96 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения» 1997 г. устанавливают общие положения и основные требования к организации и порядку проведения инженерных изысканий, в том числе инженерно-экологических. Результатом последних является информация, необходимая для экологического обоснования намечаемой деятельности. Инженерно-экологические изыскания должны, в частности, обеспечивать:

– комплексное изучение природных и техногенных условий территории, ее хозяйственного использования и социальной сферы;

– оценку современного экологического состояния отдельных компонентов природной среды и экосистем в целом, их устойчивости к техногенным воздействиям и способности к восстановлению;

– разработку прогноза возможных изменений природных систем при осуществлении намечаемой деятельности.

Кроме того, изыскания должны обеспечить разработку рекомендаций по предотвращению вредных и нежелательных последствий намечаемой деятельности, организацию производственного мониторинга, сохранению социально-экономических, исторических, культурных, этнических и других интересов местного населения. Таким образом, согласно СНиП 11-02-96, содержание инженерно-экологических изысканий выходит за рамки изучения окружающей среды и прогноза воздействия на нее. В документе также устанавливается необходимость прогноза возможных неблагоприятных последствий и анализа возможных непрогнозируемых последствий строительства и эксплуатации объекта. Наконец, документ устанавливает требования к техническому отчету по результатам инженерно-экологических изысканий.