Глава 4. Правовые основы финансового контроля

4.1. Понятие, цели, задачи и принципы финансового контроля

Эффективный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического общества, правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов, что, в свою очередь, предполагает ответственность органов государственной власти за проводимую в стране политику.

В настоящее время в специальной финансово-экономической и правовой литературе представлен достаточно широкий спектр определений финансового контроля и его форм, что свидетельствует не только о наличии разных точек зрения на концептуальные основы этого комплексного явления, но и об актуальности дальнейших исследований в данной области, что предопределено также отсутствием законодательного закрепления понятия финансового контроля.

С.О. Шохин с подробно-расширительных позиций определяет финансовый контроль как систему институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одну из форм государственного контроля, способствующих обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины [Шохин С.О. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 70–71]. В расширительном, как многозвеньевую систему, аспекте трактуют финансовый контроль И.А. Цинделиани и М.Е. Картонов: «Финансовый контроль - многозвеньевая система контроля фи­нансовой деятельности государственных, муниципальных и негосу­дарственных коммерческих организаций, физических лиц, осуществ­ляющих предпринимательскую деятельность, иностранных организа­ций независимо от их организационно-правовой формы, осуществ­ляемая государственными, муниципальными и общественными ор­ганами, а также уполномоченными независимыми частными орга­низациями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки эффективности их деятельности, установления законности и целесообразности фи­нансово-хозяйственных операций и поддержания правопорядка в сфере финансов [Цинделиани И.А., Каратонов М.Е. Понятие, значение и роль финансового контроля в современных экономических условиях // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 91].

Е.Ю. Грачева отождествляет финансовый контроль с деятельностью контролирующих органов: «Финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования» [Грачева Е.Ю. Понятие финансового контроля, его принципы // Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 35-36].

Н.И. Химичева дает достаточно общее понятие финансового контроля в русле понимания финансовой деятельности государства как одной из основополагающих категорий финансового права. «Финансовый контроль – это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов» [Химичева Н.И. Понятие и значение финансового контроля // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 139].

В.В. Бурцев сущность финансового контроля [многие авторы, исследуя сущностные характеристики финансового контроля, отождествляют его с государственным финансовым контролем, что при первичном экономико-правовом анализе данного финансово-правового института допустимо] формулирует через ее структурированную триаду, которая, в большей степени, раскрывает содержание финансового контроля. «Сущность государственного финансового контроля выражает следующая триада: 1) выявление ошибок и злоупотреблений; 2) обеспечение их устранения (т.е. принятия корректирующих мер по результатам контроля); 3) анализ факторов их возникновения и разработка мер по их предотвращению в будущем (профилактика и т.п.) [Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М., 2000. – С. 33].

Ю.М. Воронин, характеризуя двойственную природу финансового контроля, уделяет повышенное внимание экономико-управленческим аспектам данного института. «Государственный финансовый контроль, с одной стороны, выполняет одну из функций государственного управления, является инструментом государственного регулирования экономики; с другой стороны, он отражает в процессе распределения, перераспределения и использования части стоимости валового внутреннего продукта движение финансовых ресурсов, которое реализуется через контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность органов и агентов государственного финансового контроля» [Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. – М., 2005. – С. 44]. Данная точка зрения обусловлена тем, что большинство исследователей изначально рассматривают финансовый контроль как одну из функций управления, представляющей систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансово-управленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер.

Многообразие точек зрения по поводу сущности и содержания финансового контроля привело к тому, что последний, как правило, рассматривается в двух аспектах (правовом и финансово-экономическом):

- строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов (правовой аспект);

- неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций (финансово-экономический аспект).

Оба данных аспекта финансового контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами, субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором – акцент ставится на аналитическую сторону финансового контроля.

Вышеуказанные экономико-правовые аспекты финансового контроля в интерпретации некоторых авторов сводятся к пониманию финансового контроля в узком и широком смысле. Так, по мнению Ю.А. Крохиной, в широком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль – это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность страны и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности. В узком аспекте государственный и муниципальный контроль – это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 135–136].

В финансово-правовой литературе финансовый контроль рассматривается в качестве комплексного института финансового права, обусловленного включением в него норм различных институтов и подотраслей Общей и Особенной частей финансового права в контексте специфики проведения финансового контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, валютных операций и др. [Котов В.В. О трактовке негосударственного финансового контроля правовой наукой // Современное право. 2008. № 1. С. 3; Соколова Ю.А. Понятие и правовые основы финансового контроля // Финансовое право: учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. – М., 2007. – С. 139; Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: учебник. – М., 2004. – С. 75–76; Химичева Н.И. Понятие и значение финансового контроля // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 140; Цинделиани И.А., Каратонов М.Е. Юридическая природа и правовые основы государственного финансового контроля // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 93–94]. Как отмечают А.А. Тедеев, В.А. Парыгина с формально-юридической рассматривается в качестве комплексного института финансового права. Он включает в себя нормы, регулирующие общественные отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства и муниципальным образований. Комплексный характер указанного финансово-правового института заключается в том, что в него включаются нормы различных подотраслей и институтов финансового права [Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: учебник. – М., 2004. – С. 75–76].

В то же время существует точка зрения, согласно которой финансовый контроль является подотраслью финансового права. Данную точку зрения наиболее последовательно отстаивает в своих многочисленных учебно-методических и монографических работах, посвященных исследованию различных нормативно-правовых и организационно-экономических аспектов финансового контроля, Е.Ю. Грачева, которая в частности констатирует: «Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, следует выделить особую роль финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля, на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Именно важность складывающихся при этом общественных отношений и необходимость их урегулирования правом обусловлено формирование из названных финансово-правовых норм подотрасли финансового права» [Грачева Е.Ю. Понятие и принципы государственного и муниципального финансового контроля как подотрасли финансового права // Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: учеб. пособие. – М., 2004. – С. 126]. М.В. Карасева считает, что с юридической тоски зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой подотрасль финансового права, которая является комплексной, включающаяся в себя нормы, являющиеся одновременно составляющими других финансово-правовых институтов [Карасева М.В. Понятие государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 156–157].

Существует также более узкая позиция, в соответствии с которой финансовый контроль является институтом Общей части финансового права [Крохина Ю.А. Финансовое право: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 133; Шохин С.О. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 71–72]. Например, С.О. Шохин обуславливает отнесение института финансового контроля к Общей части финансового права следующими обстоятельствами: во-первых, принципы, формы, методы и институциональные механизмы государственного финансового контроля, применяемые в области всех финансовых правоотношений: бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных, валютных и т.д., практически идентичны; во-вторых, финансово-правовое регулирование всех без исклю­чения сфер финансовой деятельности государства в конечном счете имеет главной целью полноту и своевременность образования госу­дарственных фондов денежных средств и законность и рациональ­ность их использования, что одновременно является основной целью и задачей государственного финансового контроля, общей для всех ранее указанных финансово-правовых институтов [Шохин С.О. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 71–72].

В мировой практике сложились две основные модели финансового контроля: англосаксонская и французская. Если в англосаксонской модели контролирующие финансовые органы лишь осуществляют различные виды контроля и подготавливают по ним отчет, а вопрос о санкциях является прерогативой административных и судебных органов власти, то французская модель предусматривает возможность предоставления отдельным контрольным органам некоторых судебных функций в определении виновности лиц в финансовых нарушениях, в требовании возмещения ущерба и т.д.

Как показывает зарубежный опыт, финансовый контроль в условиях рыночных отношений и экономической свободы хозяйствующих субъектов отличают многоплановость целей и многогранность задач.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 года на IХ конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИТОСАИ), указано, что государственный финансовый контроль следует рассматривать не как самоцель контрольного мероприятия, а как неотъемлемую часть системы регулирования общественных финансовых ресурсов. Будучи обязательным элементом этого процесса, он призван вскрыть отклонения от принятых стандартов, выявлять нарушения установленных принципов, законности, обеспечивать эффективное расходование государственных средств на как можно более ранней стадии с тем, чтобы получить возможность своевременного принятия корректирующих мер.

В Лимской декларации также особо подчеркивается, что достижение контрольных целей необходимо для стабильности и дальнейшего развития государств с учетом постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций.

Любая контрольная деятельность в сфере управления начинается с постановки цели. Главной целью финансового контроля в исследованиях различного уровня как в правовой, так и в экономической литературе признается обеспечение эффективного и целевого использования финансовых ресурсов государства во всех сферах и звеньях финансовой системы. В то же время первичной целью финансового контроля должна стать активизация экономико-правового процесса совершенствование экономической деятельности субъектов хозяйствования, а не контроль за исполнением ими финансовых обязательств перед государством, так как преобладание фискальной и карательной составляющей в деятельности контролирующих органов может привести не только к количественно-качественным аспектам изменения деятельности субъектов хозяйствования, но и вообще к ликвидации объектов контроля, что, в свою очередь, приведет к лишению государства значительных финансовых ресурсов, а также к возникновению многочисленных социально-экономических проблем в обществе (падение доходов граждан, безработица и др.). Таким образом, финансовый контроль, в первую очередь, должен стимулировать финансово-хозяйственную деятельность различных хозяйствующих субъектов. Как справедливо отмечает А.С. Емельянов финансовый контроль – это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы [Емельянов А.С. Финансовое право России. – М., 2004. – С. 90]. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 6 апреля 2004 года № 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организацией по лоцманской проводке судов», в конституционного принципа правового государства публичные органы при осуществлении контрольной деятельности должны стремится к минимизации рисков предпринимателей. Данный конституционно-правовой императив требует от законодателя установить такую конституционно-правовую модель взаимоотношений контрольных органов государства с предпринимателями, которая полностью бы исключила коммерциализацию управленческой деятельности. Более того, зачастую абсолютно немотивированное вмешательство контролирующих органов в деятельность субъектов хозяйствования носит антигуманный и аморальный характер, т.к. осуществляя миссию по введению бизнеса, субъекты предпринимательской деятельности, довольно часто за государство выполняют его обязанности по социально-экономическому обеспечению граждан, которое последнее в адекватной мере осуществить не в состоянии. Как отмечает судья Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононов в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Егорова Андрея Дмитриевича и Чуева Николая Владимировича неопределенная длительность и неограниченное по времени вмешательство контрольных органов в экономическую деятельность налогоплательщика может представлять угрозу его деловой репутации, кредитоспособности, отношениями с партнерами, стабильности и планированию хозяйственных операций, создает недопустимую неопределенность его правового положения, вполне сопоставимого с положением подозреваемого в совершении правонарушения.

Следует отметить, что подход по приоритетной констатации интересов субъектов хозяйствования в сфере финансового контроля активно постулируется в современной финансово-правовой науке [Цинделиани И.А., Каратонов М.Е. Понятие, значение и роль финансового контроля в современных экономических условиях // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 91–92; Шохин С.О. Правовые основы государственного финансового контроля // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 73].

Основными задачами финансового контроля являются:

- обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом и внебюджетными фондами всеми субъектами финансовых правоотношений;

- содействие эффективному и целевому использованию средств централизованных и децентрализованных денежных фондов, а также рациональному расходованию материальных ценностей на предприятиях, учреждениях и в организациях;

- обеспечение правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;

- выявление резервов роста финансовых ресурсов, прибыли и рентабельности предприятий и организаций всех форм собственности;

- пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере.

Задачи финансового контроля постоянно уточняются и видоизменяются вместе с изменением финансового законодательства.

Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало и активно использует основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых на практике должно стремиться каждое государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации руководящих принципов ИНТОСАИ (Международная организация высших органов финансового контроля). К ним относятся следующие универсальные принципы:

1. Законность (неуклонное и точное соблюдение норм и правил, установленных действующим законодательством, всеми органами, осуществляющими финансовый контроль, и их должностными лицами).

2. Независимость (органы финансового контроля независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от иных органов государственной власти).

3. Объективность (осуществление финансового контроля высококвалифицированными и компетентными специалистами с использованием фактических документальных данных в установленном законодательством порядке, путем применения методов, обеспечивающих получение полной и достоверной информации).

4. Ответственность (к правонарушителям финансового законодательства применяются соответствующие меры юридической ответственности. При этом данный принцип рассматривается в трех аспектах: ответственность контролируемых; ответственность контролеров; ответственность третьих лиц).

5. Гласность (открытость и доступность для общества, средств массовой информации, граждан сведений о результатах контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в рамках финансового контроля, за исключением случаев, когда данные сведения являются предметом государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны).

6. Системность (единство правовых основ контрольно-ревизионной документации и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках финансового контроля, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, нормативно установленную периодичность его осуществления.

Вышеуказанные принципы воспроизводятся практически во многих учебно-монографических исследованиях правового и финансово-экономического характера, посвященных данному вопросу [Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М., 2000. –С. 56–68; Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. – М., 2005. – С. 51–52; Грачева Е.Ю. Понятие финансового контроля, его принципы // Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд. – М., 2006. – С. 36-37; Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: учебник. – СПб., 2004. – С. 155-180; Шохин С.О. Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. – М., 2009. – С. 75–88].

Отдельные авторы предпринимают попытку классифицировать достаточно широкую гамму принципов финансового контроля. С.О. Шохин в отношении государственного финансового контроля выделяет две группы принципов, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов:

1. Принципы организации государственного финансового контроля (разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти; разграничение функций и полномочий между органами финансового контроля на государственном и местном уровнях; координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти; функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля).

2. Принципы осуществления государственного финансового контроля (законность; объективность; гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охваты контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства [Шохин С.О. Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля // Финансовое право для экономических специальностей: учебник / Под ред. С.О. Шохина. – М., 2006. – С. 63–73].

Из базовых принципов, которые изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ, вытекают и другие, носящие более прикладной характер, принципы: результативность; четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенных в актах проверок и ревизий; превентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений); презумпция невиновности (до суда) подозреваемых; согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Некоторые авторы, помимо принципов, уделяют повышенное внимание требованиям финансового контроля. Так В.В. Бурцев считает, что организация государственного финансового контроля должна отвечать следующим требованиям: информационной обеспеченности; соответствия контролирующей и контролируемой систем; постоянства и комплексности; подконтрольности каждого субъекта финансового контроля; компетентности, добросовестности и честности государственных контролеров; приемлемости (пригодности) методологии финансового контроля; непрерывности развития и совершенствования; приоритетности; исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля; оптимальной централизации (или адекватной оргструктуры); единичной ответственности (или четкого разграничения функций органов); регламентации; взаимодействия и координации; своевременного сообщения об отклонениях; конфиденциальности планов контроля; обеспечения сочетания разной компетенции субъектов контроля в рамках бюджетного процесса и обеспечения единства их интересов в достижении конечной цели контроля; экономической эффективности [Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М., 2000. – С. 68–76].

С.А. Андрюшин, А.З. Дадашев в рамках интеграции апробированных зарубежными странами принципов финансового контроля в систему национального законодательства предлагают использовать следующие коренные начала организации системы общегосударственного финансового контроля: стандартизация и сближение систем и механизмов финансового контроля в связи с глобализацией экономики и переходом на международные стандарты учета, отчетности и аудита; независимость контрольных органов; целостность системы контроля и непротиворечивость ее отдельных звеньев, в том числе исключение дублирование функций; введение системы встроенных механизмов перепроверки достоверных данных, получаемых контролирующими органами; прозрачность методов проведения проверок; подотчетность и ответственность государственных контролирующих органов перед обществом; использование некоторых принципов работы независимого частного аудита в деятельности отдельных субъектов государственного финансового контроля [Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. – 2002. – № 4. – С. 61].

Таким образом, финансовый контроль является достаточно сложным и многогранным организационным и экономико-правовым феноменом, призванным оптимальным образом обеспечить взаимодействие контролирующих органов и субъектов хозяйствования с целью предполагаемого наличия у государства соответствующих финансовых ресурсов.