1.4. Принципы, методы и формы финансовой деятельности государства

Финансовая деятельность государства осуществляется в соответствии с определенными принципами, призванными детерминировать рациональную концептуализацию отношений государства в сфере его взаимоотношения с частными субъектами хозяйствования. Принципы финансовой деятельности в большинстве случаев носят общеобязательный характер, поскольку многие из них либо прямо закреплены в нормах права, регулирующих эту деятельность, либо логически вытекают из их смысла. Практическое значение принципов финансовой деятельности заключается в том, чтобы в процессе этой деятельности правильно применялись правовые нормы, и истолкование их не противоречило тому смыслу, который изначально вкладывался в них законодателем, действия соответствующих государственных органов и хозяйствующих субъектов не только бы соответствовали тем предписаниям правовых норм, которые регулируют финансовую деятельность государства, но и обеспечивали бы ее экономическую рациональность и эффективность.

К числу принципов финансовой деятельности (большинством авторов они рассматриваются как принципы финансового права [Горбунова О.Н. Принципы финансового права // Финансовое право: учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. – 3-е изд. – М., 2005. – С. 36–38; Емельянов А.С. Финансовое право России: учеб. пособие. – М., 2004. – С. 39–43; Карасева М.В. Принципы финансового права // Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3-е изд. – М., 2009. – С. 53–58; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – М., 2004. – С. 68–85; Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: учебник. – М., 2004. – С. 26–28; Химичева Н.И. Принципы российского финансового права // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 46–54]), существование которых так или иначе не вызывает дискуссий среди правоведов, можно отнести следующие.

1. Принцип законности, являясь межотраслевым правовым принципом, заключается в том, что весь процесс образования, распределения и использования денежных фондов должен идти в строгом соответствии с финансовым законодательством, соблюдение которого обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Учитывая сочетание в финансовом праве юридических, экономических и политических механизмов Ю.А. Крохина рассматривает данный принцип как комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой характер организации финансовой деятельности государства и местного самоуправления, органическую связь права, власти и финансовых ресурсов [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 71].

2. Принцип приоритета публичных интересов в правовом регулировании общественных отношений, которые возникают в процессе финансовой деятельности. Это предполагает использование финансово-правовых институтов в целях определенного государственного регулирования экономики, сообразно тем задачам, которые ставятся перед ним со стороны общества для обеспечения потребностей последнего. Отдельные нормы финансового законодательства непосредственно указывают на приоритет публичных интересов в русле обеспечения их исполнения соответствующими субъектами (ст. 56 Конституции Республики Беларусь предусматривает, что граждане Республики Беларусь обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей). В то же время принцип приоритета публичных интересов детерминируется созданием благоприятных и оптимальных условий для выражения в финансово-экономической сфере частных интересов, без оптимально-эффективного функционирования которых невозможно удовлетворение публичных интересов, т.е. в данном смысле речь идет об оптимальном сочетании публичных и частных интересов в сфере финансово-правового регулирования.

3. Принцип социальной направленности, который выражается в политике государства по созданию условий, обеспечивающих здоровье нации, охрану труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, развитие социальных служб, установлении адресной социальной (денежной или иной) помощи и др. Все это не может быть реализовано без соответствующего финансового обеспечения. Таким образом, субъекты финансовой деятельности должны изыскать и определенным образом распорядится аккумулированными для этих целей финансовыми ресурсами. Реализация данного принципа обеспечена конституционно-правовыми нормами. Так, в соответствии со ст. 2 Конституции Республики Беларусь государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В контексте построения в Республике Беларусь социально-ориентированной рыночной экономики данный принцип с практической точки зрения представляется весьма актуальным. В финансовом законодательстве данный принцип активно реализуется в сфере подоходного налогообложения (установление повышенного размера стандартного налогового вычета для незащищенных слоев населения и др.), а также путем определения в законе о республиканском бюджете на очередной финансовый год перечня социальных программ, финансируемых за счет бюджетных средств («Социальная защита семьи и детей», «Охрана здоровья матери и ребенка», «Социальная реабилитации инвалидов» и др.).

4. Принцип гласности предполагает, что правотворчество в финансовой сфере должно осуществлять открыто и гласно, с последующим информированием всех заинтересованных субъектов о результатах финансовой деятельности государства. Данный принцип, как и все остальные, находит свое дальнейшее отражение (зачастую легальное) в подотраслях и институтах финансового права. Так, в соответствии со ст. 8 БК принцип гласности означает открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансового год, решений местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, а также опубликование в установленном порядке в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов (кроме сведений, отнесенных к государственным секретам).

5. Принцип разделения властей предусматривает распределение полномочий в сфере финансовой деятельности государства между органами законодательной и исполнительной власти. Например, в бюджетной сфере Палата представителей Национального Собрания Республики Беларусь рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов (ч. 2 ст. 97 Конституции Республики Беларусь), а Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Парламент проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении (ст. 107 Конституции Республики Беларусь).

6. Принцип плановости означает, что финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

Финансово-плановые акты – это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, то есть являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов [Химичева Н.И. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 105].

Основными финансово-плановыми актами являются республиканский и местный бюджеты. Финансово-плановым актом бюджетной организации является бюджетная смета. В рамках функционирования всего народнохозяйственного комплекса можно говорить о таком специфическом финансово-плановом акте как Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010 гг. Долгосрочное планирование в финансово-правовой сфере на доктринальном уровне в интерпретации отдельных авторов базируется на финансовой стратегии, под которой понимается долговременный курс финансовой политики, рассчитанный на перспективу и предусматривающий решение крупномасштабных задач, определенных экономическим и социальным развитием [Рукавишникова И.В. Финансовая деятельность государства (муниципальных образований) в современных условиях // Финансовое право: учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. – М., 2007. – С. 18].

Следует отметить, что планирование как в экономической, так и в правовой сфере не потеряло своей актуальности и при переходе к рыночным отношениям. Изменились лишь подходы к его проведению. В настоящее время в основу планирования положены не директивные предписания распределительного характера, что было свойственно административно-командной системе хозяйствования, а анализ тех рыночных механизмов, которые могут способствовать накоплению большего количества финансовых ресурсов, и, соответственно, обеспечить финансирование тех или иных социально-экономических программ.

7. Принцип самостоятельности финансовой деятельности органов местного управления и самоуправления, который основывается на ст. 121 Конституции Республики Беларусь, согласно которой местные Советы депутатов, в частности, утверждают программы экономического и социального развития, местные бюджеты и отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Данный принцип предполагает направленность финансово-правовых норм на обеспечение сочетания общегосударственных (республиканских) интересов с социально-экономическими интересами развития местных территорий.

Некоторые авторы выделяют несколько отличную от общепринятой гамму принципов финансовой деятельности государства, оговариваясь при этом, что они являются своего рода ориентиром при осуществлении различными субъектами финансовой деятельности. По мнению А.И. Худякова финансовая деятельность государства должна строиться на основе следующих принципов: 1) учет потребностей общества и подчиненность его интересам; 2) гласность и публичность, подконтрольность и подотчетность обществу; 3) предсказуемость и доступность его пониманию; 4) законность; 5) научная обоснованность, рациональность и эффективность; 6) экономичность и бережливость в расходовании денежных средств; 7) плановость и нормативность [Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. – Алматы, 2001. – С. 24].

Другие авторы говорят о специфических принципах финансовой деятельности государства, которым ранее в правовой литературе практически не уделялось внимание. По мнению Т.С. Бойко и С.К. Лещенко к таковым следует отнести следующие принципы: режим экономии денежных средств; хозяйственный расчет; окупаемость затрат; накопления денежных средств; строгий учет всех субъектов финансовой деятельности [Бойко Т.С., Лещенко С.К. Финансовое право: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 13]. Г.А. Воробей всю совокупность принципов делит на две группы: общие (законности, гласности, демократизма, плановости) и специфические, присущие только финансовой государства (строго целевое расходование денежных средств, принцип режима экономии, принцип окупаемости затрат, принцип накопления, строгий учет и отчетность, тщательный подбор и расстановка финансовых работников [Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 25–26]. Данные авторы переносят отдельные принципиальные основы финансовой деятельности государства на микроэкономический уровень деятельности отдельных субъектов хозяйствования, что представляется весьма актуальным в контексте междисциплинарного экономико-правового анализа их функционирования в свете кризисных явлений в экономике.

С точки зрения познания научно-глубинных начал финансовой деятельности государства особое значение имеют принципы, предложенные Д.Л. Хейло:

- осуществление финансовой деятельности на основе сочетания субъективных (общественные, групповые, государственные, индивидуальные и прочие интересы) и объективных факторов (уровень развития общества, политической системы, социальная культура, традиции, обычаи, экономические законы, уровень развития права и т.п.);

- осуществление государственной финансовой деятельности на основе права и в правовых формах, что подразумевает отказ от прямого, административного управления экономикой, субъектами экономической деятельности различных форм собственности. При этом ключевую роль в этом должно играть публичное право, в т.ч. конституционное, административное, финансовое, как средство обеспечения гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей, устойчивости основ экономического и социального развития;

- недопустимость нарушения государственной финансовой деятельности установленных прав и свобод человека и гражданина. Ограничение прав и свобод возможно только тогда, когда направлено на защиту конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности [Хейло Д.Л. Вопросы оценки правового регулирования финансовой деятельности государства // Финансовое право. – 2003. – № 2. – С. 38–41].

Следует отметить, что принципы финансовой деятельности государства как отражение научно-доктринальных представлений различных авторов, как правило, находят свое отражение в текущем финансовом законодательстве, являющемся нормативно-правовым отображением соответствующих подотраслей и институтов финансового права. Например, ст. 2 НК определяет основные принципы налогообложения в Республике Беларусь; ст. 8 БК предусматривает принципы бюджетной системы Республики Беларусь. Данная тенденция прослеживается не только в достаточно крупных по своему нормативно-правовому массиву актах, которыми являются кодексы, но и в законодательных актах, регулирующих отдельные направления финансовой деятельности государства, например финансовый контроль. Так ст. 4 Закона Республики Беларусь от 9 февраля 2000 г. «О Комитете Государственного контроля Республики Беларусь» предусматривает принципы организации и деятельности Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органов.

Финансовая деятельность осуществляется государством с помощью разнообразных методов. Их различие определяется тем, с какими субъектами государство вступает в отношения, а также конкретными условиями собирания, распределения и использование денежных средств.

Под методами финансовой деятельности понимаются конкретные приемы и способы, посредством которых государство осуществляет формирование, распределение и использование денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства.

По поводу классификации методов финансовой деятельности государства в финансово-правовой литературе сложились две позиции. Одни авторы исходят из трехчленной классификации методов финансовой деятельности государства, соответствующей той триаде, через которую определяется сама финансовая деятельность. Соответственно этому выделяются следующие группы методов: 1) методы собирания (привлечения); 2) методы распределения; 3) методы использования [Химичева Н.И. Организационно-правовые особенности и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: учебник. – 4-е изд. – М., 2008. С. 98–99]. Однако более распространенной организационно-видовой классификацией методов финансовой деятельности государства является их двухчленное деление в рамках выделения методов собирания денежных средств и методов распределения денежных средств. Так, О. Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева пишут: «Финансовая деятельность осуществляется уполномоченными органами с помощью разнообразных методов. Их различие определяется тем, с какими субъектами государство вступает в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств. Соответственно двум сторонам финансовой деятельности методы ее осуществления принято делить на методы мобилизации фондов денежных средств и методы их распределения (перераспределения)» [Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 8–9].

Для аккумулирования денежных средств в централизованные фонды применяются методы обязательных и добровольных платежей. Метод обязательных платежей, являющийся доминирующим при осуществлении финансовой деятельности государства, реализуется через механизмы налогообложения, обязательное страхование и др. Метод добровольных платежей осуществляется через государственные займы (покупка и продажа государственных ценных бумаг), лотереи, вклады в кредитные учреждения, благотворительные пожертвования и т.п. Соотношение методов обязательных и добровольных платежей зависит от многих факторов: политического курса, потребности государства в финансовых ресурсах, уровня жизни населения и т.д. В настоящее время метод обязательных платежей является основным, поскольку бюджеты всех уровней в основном формируются за счет налоговых платежей, основанных на обязательной атрибутивной доминанте.

При распределении государственных денежных средств применяются два основных метода: метод финансирования и метод кредитования. Финансирование выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Например, предоставление межбюджетного трансферта из республиканского бюджета местным в форме субвенции осуществляется на безвозвратной и безвозмездной основе. Кредитование означает выделение денежных средств на условиях платности и возвратности. В настоящее время бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета на условиях возвратности и возмездности (бюджетный заем).

Формы финансовой деятельности достаточно разнообразны. Финансовая деятельность государства осуществляется непосредственно (фактически), т.е. в неправовой форме, не влекущих правовых последствий и в правовой форме, порождающей определенные правовые последствия.

Правовая форма финансовой деятельности государства является результатом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Имея четко обозначенную функциональную направленность правовая форма финансовой деятельности государства опосредует только специальные функциональные задачи правового характера, решение которых сопровождается правовыми или организационно-правовыми последствиями. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением финансово-правовых норм, совокупность которых образует финансовое законодательство. Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие именно органы ее осуществляют – представительные или исполнительные, на республиканском или местном уровнях. Осуществляя финансовую деятельность, ее субъекты в рамках своей компетенции принимают определенные финансово-правовые акты, в соответствии с которыми и происходит дальнейшая деятельность по образованию, распределению и использованию денежных средств, проведение контроля за их расходованием, за принятием и выполнением финансовых планов и обязательств перед государством. Неправовые формы – это формы, имеющие локальный характер, т.е. обеспечивающие реализацию отдельных процедур (например, ответы на вопросы налогоплательщиков; проведение совещаний, разъяснение финансового законодательства в средствах массовой информации, финансово-экономический анализ; проведение финансового планирования, составление экономических прогнозов и отчетов и т.п.). Подобного рода действия не имеют юридического значения (здесь в большей степени речь идет об организационно-экономическом значении), однако создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности, в которых проявляется государственно-властный характер действий органов государственной власти в финансовой сфере.