11.2. Место государственного кредита в системе национального права

Анализ сочинений русских финансистов и правоведов показывает отсутствие надлежащего внимания к теоретическим аспектам государственного кредита. Основная масса сочинений носит прикладной характер и направлена на изучение истории государственного кредита, зарубежного опыта, экономических закономерностей функционирования системы государственного кредита.

Более того представители дооктябрьской российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита в контексте увеличивающегося государственного долга. Так, Л.В. Ходский считал, что, несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики должно всегда служить стремление к возможному быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм [Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки. – СПб., 1913. – С. 394].

В настоящее время по поводу места государственного кредита в системе национального права сложились следующие основные научно-доктринальные подходы.

1. Первая группа ученых считает, что финансово-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере государственного кредита, составляют самостоятельный институт финансового права [Бойко Т.С., Лещенко С.К. Финансовое право: учебник. – Минск, 2006. – C. 227–228; Грачева Е.Ю. Понятие и значение государственного муниципального кредита // Финансовое право: учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. – 3–е изд. – М., 2005. – С. 277–278; Покачалова Е.В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 50–58; Федорова Е.А. Понятие и значение государственного и муниципального кредита. Формы государственного кредита // Финансовое право: учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Головина, Е.А. Федоровой. – М., 2005. – С. 284–285]. Так, Е.Ю. Грачева констатирует, что государственный кредит как правовая категория – самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государством и иным субъектам международного права [Грачева Е.Ю. Понятие и значение государственного муниципального кредита // Финансовое право: учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. – 3–е изд. – М., 2005. – С. 277-278].

Е.В. Покачалова, которая наиболее подробно исследовала данный финансово-правовой институт, включает его в предмет финансового права в контексте обусловленности следующими факторами:

- главными целями функционирования института государственного кредита являются решение проблем погашения бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений. Таким образом, в отличие от гражданских правоотношений в данном случае отношения в сфере государственного кредита, как и любые финансовые правоотношения, направлены, прежде всего, на решение государственных и муниципальных задач и функций, т.е. публичные цели;

- основным методом регулирования правоотношений в сфере госкредита является императивный метод, т.е. метод государственно-властных велений, а не метод диспозитивности (равенства сторон), применяемый для регулирования гражданско-правовых отношений;

- обязательным субъектом указанных правоотношений является государство либо уполномоченный орган [Покачалова Е.В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 52–53].

Следует отметить, что данный автор также высказывает и другую точку зрения, полагая, что государственный кредит в аспекте финансового права как отрасли законодательства является межотраслевым институтом [Покачалова Е.В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 54].

Данная точка зрения преобладала также в трудах ученых-правоведов советского периода [Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. – М., 1967. – С. 64; Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. – М., 1983. – С. 36]. Так С.Д. Цыпкин считал, что отношения, возникающие при выпуске государственных займов регулируются финансовым правом и существенно отличаются от отношений, возникающих при договоре займа в гражданско-правовом смысле [Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. – М., 1983. – С. 36].

В рамках данной точки зрения отдельные авторы констатируют, что государственный кредит является подотраслью финансового права [Хейло Д.Л. Понятие и особенности правового регулирования государственного и муниципального кредита // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 442; Шохина Э.Х. Правовое регулирование государственного кредита: учеб. пособие. – М., 2007. – С. 31]. Э.Х. Шохина не только считает государственный кредит подотралью финансового права, но полагает, что новая подотрасль включает как минимум три относительно самостоятельных финансово-правовых института: институт правового регулирования государственного долга, институт правового регулирования государственного кредитования, а также институт правового регулирования управления государственным кредитом [Шохина Э.Х. Правовое регулирование государственного кредита: учеб. пособие. – М., 2007. – С. 31].

2. Другая группа ученых постулирует, что государственный кредит – комплексный правовой институт [Залевский В.Г. Проблема соотношения терминов «государственный кредит» и «государственный заем» в теории и законодательстве // Законодательство. – 2002. – № 1. – С. 76–69; Морозов С.В. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга) // Финансовое право. – 2003. – № 4. – С. 27-31; Рукавишникова И.В. Договорно-правовой способ регулирования финансовых отношений // Хозяйство и право. – 2005. – № 12. – С. 22; Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение. – М., 2000. – С. 14-15; Худяков А.И. Государственное (муниципальное) кредитование // Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3–е изд. М., 2009. – С. 562]. Как отмечает И.А. Рукавишникова договор государственного (муниципального) займа может быть охарактеризован как договор, имеющий смешанную правовую природу. Данный договор испытывает на себе влияние норм как гражданского права, так и финансового. При этом пределы гражданско-правового регулирования ограничиваются финансово-правовыми законодательными актами. Договор государственного (муниципального) займа и соответствующие ему договорные отношения можно отнести к категории комплексных или сложных договорно-правовых конструкций, занимающих промежуточное положение между непосредственно гражданско-правовыми договорами и публично-правовыми финансовыми договорами» [Рукавишникова И.В. Договорно-правовой способ регулирования финансовых отношений // Хозяйство и право. – 2005. – № 12. – С. 22]. И если в интерпретации данного автора диспозитивность в регулировании отношений государственного кредита «сдерживается» императивными финансово-правовыми нормами, то другие авторы рассматривают сочетание императивных и диспозитивных начал как вполне самостоятельных группы правовых норм. Например, С.В. Морозов полагает, что, с одной стороны, вступление в правоотношение по государственному (муниципальному) кредитованию осуществляется диспозитивно на добровольной основе путем заключения гражданско-правового обязательства. С другой стороны, на стадии правовой регламентации порядка и всех параметров государственного (муниципального) кредита имеет место финансово-правовое императивное регулирование» [Морозов С.В. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга) // Финансовое право. – 2003. – № 4. – С. 27]. А.И. Худяков непосредственно указывая на отрасли права (гражданское, международное, административное и финансовое), которые регулируют государственный кредит, отводит финансовому праву вспомогательную роль [Худяков А.И. Государственное (муниципальное) кредитование // Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. – 3–е изд. М., 2009. – С. 562].

3. По мнению большинства ученых-цивилистов, государственный кредит является гражданско-правовой категорией. Следовательно, договор государственного кредита (чаще он именуется договором государственного займа) не отличается по существу от договора обычного займа, а отношения в сфере государственного кредита (займа) являются гражданско-правовыми отношениями [Суханов Е.А. Договоры займа, кредита и финансирования под уступку денежного требования // Гражданское право: В 2 т. Том II. Полутом 2: учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. – 2-е изд. – М., 2005. – С. 220-221; Гринкевич А. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации: правовые аспекты // Хозяйство и право. – 1997. – № 1. – С. 141–144; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. – 2001. – № 3. – С. 120; Хохлов С.А. Регулирование денежных отношений // Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. – М., 1998. – С. 440]. По мнению Е.А. Суханова, поскольку государственные займы являются добровольными, они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским (частным), а не финансовым (публичным) правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско-правовом договоре государственного займа [Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. – 2001. – № 3. – С. 120].

Мнение о примате гражданско-правовых основ при регулировании отношений в области государственного кредита высказывается и представителями финансово-правовой науки. По мнению М.В. Карасевой, в большинстве случаев гражданско-правовой характер этих отношений не вызывает сомнений. Так, все вышеназванные договорные отношения являются гражданско-правовыми, ибо возникают между равными субъектами по их же инициативе, а не в силу властных предписаний государства или муниципальных образований [Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – С. 71].

4. Среди представителей финансово-правовой науки существует точка зрения, в соответствии с которой государственный кредит является институтом бюджетного права. Как отмечает Д.В. Винницкий, определенные институты, рассматривавшиеся ранее в качестве самостоятельных в системе финансового права, должны быть включены в состав бюджетного права (это, в частности относится к правовым основам государственного и муниципального кредита). Государственный (муниципальный) долг и государственный (муниципальный) кредит не могут быть исключены из структуры бюджетного права, поскольку единый режим использования бюджетных средств проявляет себя в сфере правового регулирования, осуществляемого нормами данных институтов [Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СПб., 2003. – С. 107].