2.5. Эффективность и перспективы развития хозяйственного законодательства

Следует различать обычные (традиционные) и хозяйственные законы. Хозяйственные законы наиболее важны, приоритетны и выполняют особые функции в период реформирования государственности и экономики. Хозяйственным законам присущи экономическое содержание и правовая форма. Профессионально подготовленные, экономически обоснованные и финансово обеспеченные хозяйственные законы являются конструктивной основой становления эффективной национальной экономики. Хозяйственные законы – это оптимальное сочетание экономики и права, являющиеся радикальным и перспективным экономико-правовым средством регулирования, укрепления и формирования, развития экономических взаимоотношений и процессов. Назначение хозяйственных законов состоит в том, что они обязаны развивать экономику, указывать ей пути и средства развития, быть постоянно впереди экономики и определять правила хозяйствования.

Перспективу и развитие национальной экономики определяют хозяйственные законы, совокупность которых должна представить национальное достояние страны. Почему именно оно? Это законодательство устанавливает основу хозяйственной деятельности субъектов экономики, содержание и направление экономической политики. Цель хозяйственного законодательства – обеспечить на правовой основе формирование эффективной экономики и улучшить качество жизни граждан. Хозяйственное законодательство является составной частью экономики, ибо оно определяет, направляет и совершенствует экономические процессы. Законодательство первично по отношению к экономике, ибо оно ее формирует и способствует развитию. Эффективность экономики зависит от качества, стабильности и конструктивности законодательства. В литературе отмечено, что проблема из проблем – системность и качество законов [21]. Какое законодательство, такая и экономика.

Эффективность означает результативное действие от выполнения определенной работы. Под эффективностью хозяйственного законодательства следует понимать наличие ожидаемого (планируемого) результата от внедрения законодательства в конкретной сфере хозяйствования, достижение поставленной цели в конкретной срок за счет реализации оптимальных правовых средств. Содержание эффективности хозяйственных законов включает комплекс профессионально разработанных правовых средств для становления радикальной экономической основы в целях подъема производства, насыщения внутреннего рынка национальными товарами, социальной защиты граждан, завоевания зарубежных рынков, мирового экономического влияния, квалифицированной работы аппарата управления. Хозяйственное законодательство обязано обеспечить производство на современном техническом уровне, экспорт изделий и продукции, обогащение, накопление и доминирование в важнейших хозяйственных сферах. Законодательная эффективность в экономике достигается как за счет оптимального содержания законов и минимизации негативных последствий при их реализации, так и при наличии конструктивного экономико-правового механизма по обеспечению выполнения правительственных, отраслевых и региональных целевых программ.

Сложность законотворчества начинается с начальной стадии – возникновения правовой идеи [21]. Процесс разработки хозяйственных законов представляет организационно-правовую процедуру, включающую инициирование проекта по хозяйственным вопросам, его подготовку и экспертизу, принятие и вступление в законную силу. Эта процедура отличается от традиционного (обычного) законодательного процесса тем, что принятие хозяйственных законов является сложной комплексной и аналитической работой по формированию и развитию экономической основы и мощи страны. В этой работе наряду с юристами обязаны участвовать другие специалисты (экономисты, финансисты). Такие законы должны быть тщательно взаимосвязаны и сбалансированы со смежными отраслями права и хозяйствования, рассчитаны на длительную перспективу. В хозяйственных законах необходимо указать разработчиков и исполнителей, закрепить ответственность за негативные результаты хозяйствования при реализации законов. При их подготовке должно быть сфокусировано профессиональное искусство юридической и экономической мысли и практики разработчиков законопроектов, учтен прогрессивный зарубежный опыт, обеспечена адаптация законов к правовой системе Европейского Союза.

Каждый законопроект, внесенный в Верховную Раду, в течение семи дней направляется в Комитет Верховной Рады по вопросам Европейской интеграции для определения принадлежности проекта по предмету правового регулирования к сферам, правоотношения в которых регулируются правом Европейского Союза. Нормативные акты, противоречащие правовой системе Европейского Союза, могут приниматься лишь при наличии обоснования необходимости принятия нормативного акта и на четко определенный срок.

Как определить эффективность хозяйственного законодательства? В литературе указано, неужели количество рассмотренных или принятых законопроектов в состоянии определить реальную эффективность этого процесса [22]. По состоянию на 6 мая 2004 г. Верховная Рада рассмотрела 464 законопроекта по экономической политике и еще 635 проектов находится на разработке в комитетах. Государственная Дума России в период весенней сессии 2004 года запланировала рассмотреть по экономической политике 12 законопроектов, то есть в 39 раз меньше чем у нас. Всего Верховная Рада с начала сессии 2004 года рассмотрела 1562 законопроекта, а Госдума – 328, то есть в 4,7 раз меньше [22]. Как превратить это количество в оптимально достаточное, но плодотворно действующее качество? Например, парламент Финляндии ежегодно принимает около 20 законов. Объяснение состоит в наличии профессионально подготовленных, конструктивных по содержанию и стабильных в действии законов.

Качество и эффективность хозяйственных законов зависят от того, кто инициировал законопроект? Анализ зарубежной законодательной практики свидетельствует, что в большинстве случаев законопроекты инициируют правительства. В Германии две трети всех законопроектов разрабатывает правительство, в Польше их готовят политические комитеты при канцелярии Председателя Совета Министров и в министерствах. В Украине почти 60 % законопроектов инициировано депутатами Верховной Рады, треть (33 %) – Кабинетом Министров.

Какие политические партии Украины в основном инициируют законопроекты? Фракцией КПУ подано 606 законопроектов, фракцией СДПУ(О) – 208 законопроектов, фракцией НДП подано 202 законопроекта. Программы политических партий не могут претендовать на структурированные документы для формирования законодательных принципов экономической политики. Эти программы содержат отдельные частичные задачи разного уровня значимости, в них отсутствуют взаимная согласованность и сбалансированность проблем между собой, нет корреляции с моделью национальной экономической системы.

Исследование национального законотворческого процесса показало, что неэффективность законов первоначально заложена в их проектах, разработанных на непрофессиональной основе. Любые законодательные проекты должны быть разработаны на компетентной и квалифицированной основе. Поэтому инициатива в разработке законопроектов обязана исходить от профессиональных юристов, имеющих знания и опыт в правовом регулировании конкретными сферами хозяйственной деятельности. Особую трудность представляет разработка законопроектов. За рубежом профессионализм парламента определяется по качеству содержания законов, их полезности и порядку реализации. Простота, доступность, несложность применения законодательства и заинтересованность в добровольном его исполнении субъектами хозяйствования являются гарантией высокой эффективности правовой системы. Несложность применения законодательства означает отсутствие, например, при уплате налогов посредника, то есть работника налоговой службы между налогоплательщиком и государством. Законодательство прямого действия исключает посредника между законом и субъектом его применения. Такой порядок ускоряет реализацию законодательства и является более эффективным.

В целях результативности экономики следует разработать конструктивную модель эффективного хозяйственного законодательства. Модель должна включать следующие этапы: начальный, переходной и завершающий. Основой модели обязано быть продуктивное хозяйственное законодательство, определяющее направления, средства и способы обеспечения развития экономики и производства; формирование экономических процессов становления предпринимательства; закрепление хозяйственно-правовой ответственности субъектов экономики.

На основе хозяйственного законодательства необходимо сформировать национальную эффективную экономику, превратить Украину в развитое и прогрессивное государство, обеспечить благосостояние граждан и улучшить их социальную защиту. Хозяйственное законодательство подлежит тщательному реформированию. В этих целях очень важен Закон Украины от 11.09.2003 г. «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», закрепивший основные направления государственной политики по совершенствованию правового регулирования хозяйственных и административных отношений между властно-исполнительными структурами и субъектами экономики, недопущению принятия экономически нецелесообразных и неэффективных регуляторных актов, уменьшению вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования и упрощению препятствий для развития экономики [12]. Статья 8 этого закона закрепила следующие функции разработчика проекта регуляторного хозяйственного акта. Он должен определить и проанализировать важность проблемы, которую необходимо решить путем государственного регулирования хозяйственных отношений; указать цели государственного регулирования; определить показатели результативности и обосновать срок действия регуляторного акта; оценить риск влияния внешних факторов на эффективность правового акта; аргументировать преимущества избранного правового способа для достижения поставленных целей.

Каждый проект нормативного акта по регулированию хозяйственных отношений должен быть обнародован для получения замечаний и предложений. Статья 25 анализируемого закона установила случаи, при наличии которых регуляторный хозяйственный акт не принимается. К ним относятся отсутствие анализа регуляторного влияния, нарушение установленного порядка согласования проекта регуляторного хозяйственного акта со специальным уполномоченным органом или его территориальным органом, необнародование проекта регуляторного хозяйственного акта.

Особая значимость указанного закона состоит в том, что его статья 5 устанавливает общие правила подготовки, обсуждения и принятия регуляторных хозяйственных актов, включающих единый подход к подготовке анализа регуляторного влияния и к осуществлению отслеживания результативности нормативного акта; планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов; обнародование проектов с целью получения замечаний и дополнений; проведение открытых обсуждений проектов нормативных актов с участием представителей общественности и вопросов хозяйственной деятельности; пересмотр регуляторных хозяйственных актов и их систематизацию; недопущение принятия регуляторных актов, которые непоследовательны или дублируют действующие регуляторные акты; обнародование информации об осуществлении регуляторной деятельности.

На начальном этапе преобразования хозяйственного законодательства необходимо определить основные пути, средства и методы экономико-правового реформирования каждой сферы хозяйственной деятельности. Такая комплексная работа предполагает тесное сотрудничество юристов, экономистов и иных специалистов на основе глубокого знания каждой отрасли. Цели, задачи и функции этого периода должны законодательно обеспечить выполнение на начальной стадии правительственных, отраслевых и региональных программ реформирования. Законодательство необходимо классифицировать по сферам (отраслям) хозяйствования с учетом зарубежного опыта и адаптации к европейскому праву.

В условиях переходного периода следует учитывать законотворческие ошибки и просчеты, имеющие место в законодательстве начального этапа, разработать меры по устранению негативных последствий при реализации законов. Такая аналитическая работа под силу высокопрофессиональным юристам. Для ее выполнения необходимо иметь информацию об эффективности реализации законодательства. В развитых государствах имеет место обратная связь с момента (времени) действия закона о его реализации. При вреде закона в срочном порядке вносят изменения в закон либо его отменяют. Наличие достоверной информации о вреде (пользе) законов позволяет оперативно управлять процессом разработки и реализации законодательства.

Законодательство переходного периода обязано быть оптимальным по содержанию и универсальным при реализации. Законы переходного периода должны предстать как единый правовой документ с четким правовым регулированием конкретных правоотношений, экономическим обоснованием и финансовым обеспечением. В них не должно быть указаний правительству или иным структурам управления о порядке реализации законов. Закон обязан предстать как совершенный профессиональный нормативный акт, не требующий дополнительного вмешательства (изменение или дополнение) содержания исполнительными структурами.

Хозяйственные законы завершающей стадии с наименьшими затратами и наибольшей эффективностью должны обеспечивать выполнение государственных и иных программ, реализацию поставленных целей. Законодательство этого периода обязано отвечать мировым правовым стандартам, обеспечить надлежащую защиту интересов и собственности субъектов хозяйствования внутри страны и за ее пределами, профессионально регулировать взаимоотношения по экспорту и импорту. Ценность законодательства заключается в том, что экономика и право являются единым целым, а хозяйственные законы закрепляют, регулируют и совершенствуют это единство. Законодательство обеспечивает заключение и реализацию любых хозяйственных сделок на правовой основе. Основные функции законодательства завершающего этапа – сформировать хозяйственную законопослушность субъектов экономики, заинтересовать и добровольно выполнять государственные требования и договоры, установить систему правового хозяйствования, основанную на неукоснительном выполнении субъектами экономики установленных правил, норм и заключенных обязательств.

Законодательство завершающего этапа – это хозяйственные законы без изъянов и просчетов, ошибок и пробелов, при реализации которых не возникают трудности. Высокий профессионализм при разработке законов, оптимальные экономико-правовые средства по обеспечению реализации законодательства обеспечивают стабильную эффективность хозяйствования. Законодательство постоянно должно находиться в движении, оно изменяется, дополняется и совершенствуется с учетом поставленных целей. Если законодательство находится в статике, оно не применяется и умирает, становится бесполезным. Бесполезные законы препятствуют эффективной реализации работающих законов, они парализуют и дестабилизируют, разрушают правовую систему хозяйствования. Созидательное законодательство – это совокупность эффективно работающих законов, приносящих пользу и реализующих поставленные цели.

Хозяйственное законодательство Украины должно быть составной частью европейской и мировой правовой системы, полностью адаптированным к ней. Лишь в этом случае оно выполнит функции интернационального права. Для реализации этих целей необходимы следующие условия: квалифицированные юристы, способные разработать профессиональные хозяйственные законы; популяризация хозяйственного законодательства среди субъектов экономики; профессиональный (европейский) парламент, состоящий из большинства компетентных юристов; конструктивный законодательный процесс, обеспечивающий принятие полезных хозяйственных законов; эффективные меры по обеспечению реализации законов с учетом требований времени, целей и задач; ответственность парламента за убытки, причиненные от реализации недоброкачественных хозяйственных законов; информация об эффективности законов в процессе их реализации.

Для выполнения указанных условий необходима Общегосударственная программа по повышению эффективности хозяйственного законодательства, в которой следует закрепить поэтапность повышения его эффективности; цели, задачи и средства реализации этапов; сроки их исполнения; финансовое, кадровое и информационное обеспечение. В целях улучшения результативности хозяйственного законодательства нужны юристы-хозяйственники. Подготовку таких юристов осуществляет Донецкий университет экономики и права. Учебный план подготовки юристов включает около 60 % правовых дисциплин и приблизительно 40 % экономических спецкурсов. Экономико-правовая подготовка юристов дает им возможность осуществлять на профессиональной основе хозяйственно-правовое обеспечение предприятий с различной формой собственности в любой сфере деятельности. Специальная хозяйственно-правовая подготовка юристов осуществляется за счет чтения таких курсов, как «Организация хозяйственно-правовой работы на предприятии», «Хозяйственно-правовая ответственность субъектов экономики», «Возмещение убытков в хозяйственных отношениях», «Технология подготовки проектов нормативных актов» и других.

В условиях формирования эффективной экономики потребность в юристах-хозяйственниках возрастает. Сферы хозяйствования будут расширяться за счет предпринимательства, малого и среднего бизнеса, торговли, роста банковских и налоговых структур, которым необходимы юристы с экономико-правовыми знаниями для правового обеспечения их деятельности. Формирование юристов представляет сложный учебный процесс, для облегчения которого в литературе предложены некоторые рекомендации [23], реализация которых усовершенствует подготовку юристов в современных условиях.