Лекция 8. Кадровое обеспечение системы государственного управления

План:

1. Теоретические основы и сущность государственной кадровой политики.

2. Правовые основы государственной кадровой политики и кадровой деятельности.

3. Основные принципы реализации государственной кадровой политики.

4. Государственная кадровая политика в системе государственной службы.

5. Кадровая работа в государственном органе: сущность и содержание.

Основные понятия темы

Человеческие (трудовые) ресурсы – все трудоспособное население, включая лиц с 18 лет до пенсионного возраста, работающих и домохозяев.

Персонал (термин чаще применяется для определения занятых в учреждениях, предприятиях, организациях) – личный состав всех занятых в конкретной категории учреждений, предприятий, организаций, либо отдельно взятый коллектив.

Кадры – все лица, работающие по найму, трудовому соглашению.

Кадровые отношения – составная часть производственных отношений. Возникают между работодателями и работниками, руководителями и подчиненными, когда первые нанимают или набирают персонал для выполнения каких-либо производственных функций. Имеют экономический и субординационный характер, так как деятельность работников и подчиненных регулируется экономической властью работодателей и руководителей. В структуре государственной службы К.о.входят в состав духовного производства, обеспечивающего политическую власть. Могут быть отношениями сотрудничества и взаимопомощи, но могут иметь характер конфликта и даже враждебности. Последнее происходит тогда, когда работодатели и руководители начинают нарушать права работников и подчиненных, перестают считаться с их интересами, не выполняют договорные и иные служебные обязанности. Для разрешения конфликтных К.о. обычно используются две основные формы: экономическое и административное давление на "строптивых" работников и подчиненных, вплоть до их увольнения, переговоры и выработка социальных компромиссов. Когда в разрешении конфликтных К.о. участвует и государство, данный переговорный процесс осуществляется на основе принципа "трипартизма".

Кадровое обеспечение государственной службы – система работы с кадрами госаппарата в профессиональном, организационном, воспитательном и иных отношениях, обеспечивающая насыщение высококвалифицированными кадрами всех звеньев органов государственной власти и управления. Набор кадров в госаппарат осуществляется в соответствии с законодательно установленными нормами, на основе принципа равного доступа граждан к Г.с., что позволяет комплектовать штаты госучреждений из представителей всех слоев российского общества. К.о.г.с. реализуется посредством целого комплекса мероприятий, связанных с подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации, расстановкой, воспитанием кадров Г.с., созданием необходимого кадрового резерва из числа наиболее профессионально подготовленных, компетентных служащих, отличающихся высокими нравственными качествами. Эффективность К.о.г.с. определяется характером политического и общественного строя, действенностью проводимой в стране кадровой политики, уровнем образования и культуры населения.

Кадры государственной службы – должностные лица в госаппарате, трудовые отношения которых регулируются законодательством о государственной службе, специально уполномоченные представители власти (имеющие публично-властные полномочия), ответственные, оперативно-функциональные исполнители специалисты и технические исполнители.

Управление человеческими ресурсами имеет задачу эффективного сохранения и воспроизводства, формирования и рационального использования трудовых ресурсов и трудового потенциала общества, создания таким образом условий для развития общей трудоспособности населения. Общая трудоспособность предполагает наличие у человека физических, психофизиологических, возрастных и иных качеств, определяющих его способность к труду вообще, т.е. не требующему специальной подготовки.

Роль государства здесь проявляется в создании социально-экономических условий для воспроизводства количества и качества трудовых ресурсов и, как следствие, увеличения продолжительности трудоспособного возраста граждан, обеспечения занятости трудовых ресурсов и равных условий для реализации и распоряжения способностями, организации безопасных условий труда и безопасности общества от результатов и процесса труда со стороны человека. В этом смысле управление человеческими ресурсами можно рассматривать как одно из важнейших направлений социальной политики и социального управления.

Термин "управление человеческими ресурсами" можно использовать как тождественный термину "управление персоналом". Это целенаправленное комплексное воздействие на персонал организации, конкретного человека с целью обеспечения условий для максимальной реализации профессиональных творческих, интеллектуальных и физических возможностей человека. Признание синонимичности используемых понятий условно. Практика работы по управлению человеческими ресурсами в организации, конечно, шире по сравнению с содержанием деятельности по управлению персоналом.

В управлении человеческими ресурсами следует выделять два стратегических направления:

- развитие общей и профессиональной трудоспособности.

- Содержание второго направления и следует связывать с понятием "кадровая политика".

Кадровая политика. Среди специалистов существует мнение, что в связи со структурной перестройкой и возрастанием активной роли человека на всех уровнях организации, самоменеджмента, а также в связи с децентрализацией и приватизационными процессами происходит смещение акцентов и нет смысла употреблять термин "кадровая политика", а лучше заменить его понятием "управление человеческими ресурсами", так как якобы новая практика есть некий противовес традиционной кадровой политике КПСС. Аргументом служит также и то, что такого термина нет в практике государственного управления за рубежом.

Действительно, терминология отражает особенность отечественной управленческой науки и практики, сформировавшейся в советское время. Одной из причин отличия зарубежного и отечественного подходов является то, что формирование зарубежной культуры управления человеческими возможностями проходило естественно-исторически, параллельно с развитием рыночных отношений. Однако можно ли говорить о том, что государство там совсем не вмешивается в практику управления персоналом в организациях?

Законодательство (и его анализ в специальной литературе) подтверждает, что государство устанавливает требования к субъектам взаимоотношений (на производстве, в организациях). Эти требования в основе своей и составляют содержание того, что у нас принято связывать с кадровой политикой.

Во всех индустриально развитых странах мира в государственном управлении просматриваются примерно одинаковые по содержанию направления деятельности, составляющие стратегию управления качеством кадрового потенциала, человеческих ресурсов общества. Эта управленческая практика не называется кадровой политикой, но суть ее от этого не меняется. Фундаментальную основу долгосрочных преимуществ в конкурентной борьбе представляют собой ее человеческие ресурсы, т.е. люди, их трудовая мораль и стремление к достижению поставленных целей, их знания и система ценностей, их творческие и новаторские способности. Именно эти факторы позволяют обеспечить экономический рост, благосостояние и безопасность страны.

Таким образом, вряд ли целесообразно противопоставлять разновидности практики, тем более отказываться от понятия "кадровая политика" и заменять его другими, например управление человеческими ресурсами или управлением персоналом. Рассматриваемые научные категории отражают не различные социальные явления, а всего лишь отдельные стороны и уровни проявления одного и того же явления. Подчеркнем, что понятие "кадровая политика" отражает прежде всего деятельность субъекта социального управления по отношению к состоянию качества кадров, реализации их возможностей. И этот субъект – государство, его органы, имеющие право и обязанность обеспечить качественное воспроизводство потенциала человеческих ресурсов. Термин "управление человеческими ресурсами" не обозначает субъекта управляющего воздействия. Однако процесс качественного развития трудовых ресурсов не должен исключать государственно-управляющего воздействия. Государство как субъект управления не должно снимать с себя ответственность, сдавать признанные во всем мире позиции страны в сфере общего и профессионального образования, интеллектуальной и культурной подготовки занятого населения. Даже если признать категорию "управление человеческими ресурсами" более широкой, емкой, то в конечном счете управление человеческими ресурсами как системная социальная технология, как вид социальной практики вырастает из опыта предшествующей кадровой политики и работы с персоналом и сейчас оба понятия включает в свое содержание.

Что же представляют собой и чем отличаются друг от друга управление персоналом и кадровая политика? Кадровая политика – это стратегия управления процессом воспроизводства и рационального использования профессионального потенциала общества, определение приоритетов и основных направлений в работе с кадрами, т.е. в управлении персоналом. Управление персоналом – сложная, комплексная социальная технология работы с персоналом, призванная рациональным образом распорядиться способностями и профессиональными возможностями человека в организации, на предприятии, в органе государственной власти.

Таким образом, кадровая политика и работа с кадрами в организации (управление персоналом) функционально связаны.

Кадровая политика – формирование, обоснование, аргументация принципов, целей, направлений работы с кадрами, но все это само по себе мало что значит, если не становится практикой.

Управление персоналом – система кадровой работы, практика, в процессе которой корректируется кадровая политика, разрабатываются и уточняются принципы и приоритеты, перспективные направления работы по формированию высококачественного состава кадров в различных отраслях, сферах деятельности общества и управления (госслужбы), развития профессиональной трудоспособности граждан, включения их в систему "человек - труд".

В качестве субъекта кадровой политики может выступать государство в целом, органы государственной власти (министерства, ведомства), предпринимательские структуры, политические партии.

Кадровый менеджмент – управление кадрами учреждения, предприятия, организации в целях успешного решения служебных, производственных, профессиональных задач. Осуществляется специалистами управления и кадровыми органами. В последнем случае К.м. сводится к совокупности процедур и операций, которые осуществляются специалистами кадровых служб с работниками в интересах их служебного и профессионального роста. Суть К.м. заключается в подборе и расстановке кадров в соответствии с их способностями, профессиональными и личными качествами, стимулировании их деятельности, создании условий, обеспечивающих наиболее эффективное использование кадрового потенциала. В К.м. используются как общие принципы и технологии управления, так и специальные, направленные на реализацию кадровой политики (отбор кадров в соответствии со шкалой требований к лицам определенных профессий, планирование кадровых ресурсов, ротации кадров и др.). В научном плане представляет собой дисциплину, изучающую технико-организационные и социальные аспекты управления кадрами.

Кадровый потенциал государственной службы – интегративное социально-экономическое и управленческое понятие, обозначающее совокупную способность персонала к профессиональному квалифицированному управленческому труду, эффективному выполнению функциональных обязанностей в соответствующих органах власти. К.п. имеет качественную и количественную стороны. Качественная сторона включает уровень профессионального образования работников с учетом группы и специализации государственных должностей, их стаж и опыт работы по специальности, а также знание Конституции Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Количественная сторона К.п. характеризуется численностью общего персонала государственной службы, его дифференциацией по ветвям государственной власти, отраслям и уровням государственного управления. К количественной стороне относится и степень обеспеченности кадрами органов власти, численность вакантных мест, уровень текучести (сменяемости) государственных служащих. Рациональное использование и развитие К.п. являются важнейшими направлениями кадровой политики и кадровой работы, кадрового менеджмента и в целом управления человеческими ресурсами Г.с.

Кадры – основной (штатный, постоянный), как правило профессионально подготовленный состав работников органа государственной власти, предприятия, учреждения, общественной организации, отрасли, всей системы управления и производства. Различают К. массовых профессий, К. специалистов, управленческие К. (включая руководящие). Государство призвано создать условия для обучения, повышения квалификации и рационального использования всех К. В структуре К. как особая подсистема выделяются К. государственной службы.

Ключевые управляющие параметры – социально-экономические показатели, с помощью сознательного изменения которых государство (общество) способно менять ход и направление социально-экономических процессов. В рыночной экономике принято выделять три группы К.у.п.: стабилизирующие, т.е. ограничивающие конъюнктурные колебания; стимулирующие, т.е. предназначенные для сохранения или повышения темпов экономического роста, и регулятивные – предназначенные поддерживать сбалансированность экономики. В научной литературе вместо термина ''К.у.п.'' нередко используют понятия ''показатели активного воздействия'', ''контролируемые переменные''. В России в условиях переходного периода примером использования К.у.п. наряду с налоговой, таможенной, инвестиционной и финансовой политикой могут служить программа приватизации, политика в области занятости и др.

Команда – 1) характеристика трудового коллектива с высоким уровнем сплоченности, приверженности работников общим целям и ценностям организации (предприятия, фирмы, учреждения, органа государственной или муниципальной власти); 2) в более строгом управленческом смысле – коллектив единомышленников (руководителей и специалистов), сплоченных вокруг лидера, который одновременно является высшим должностным лицом в организации или структурном подразделении. Говорят о К. Президента, премъер-министра, министра, генерального директора, начальника департамента, отдела и т.д. Неформальные отношения между членами К. могут иметь большее значение, нежели формальные, а действительная роль и влияние конкретной личности могут не совпадать с ее официальным статусом и весом. К. относится к элементам неформальной структуры, дает лидеру возможность целенаправленно влиять на процессы самоорганизации и саморегуляции неформальной структуры, дополняя возможности официальной организации.

Компетентность (от лат. competenes – соответствующий, способный) – глубокое, доскональное знание своего дела, существа выполняемой работы, способов и средств достижения намеченных целей, а также соответствующих умений и навыков; совокупность знаний, позволяющих судить о чем-либо со знанием дела; черта личности государственного служащего, менеджера, специалиста, заключающаяся в способности правильно оценивать сложившуюся ситуацию и принимать в связи с этим нужное решение, позволяющее достигнуть практического или иного значимого результата. К. не только и не столько наличие и значительный объем знаний и опыта, сколько умение их актуализировать в нужное время и использовать в процессе реализации своих служебных функций. В зарубежных моделях управления выделяются три уровня К.: 1) интегративная К. – способность к интеграции знаний и навыков и их использованию в условиях быстро изменяющейся внешней среды; 2) социально-психологическая К. – знания и умения в области восприятия, понимания поведения людей, мотивации их деятельности, высокий уровень эмпатичности и коммуникативной культуры; 3) К. в конкретных сферах управленческой деятельности – принятии решений, сборе информации, методах работы с людьми и т.д. Важнейшим фактором К. является высокий уровень общей культуры личности. Основные элементы в структуре К. знания, опыт (умения, навыки, профессиональная интуиция), общая, управленческая и информационная культура, личностные качества работника. В определенном смысле К. является качественно-количественным показателем профессионализма, интегральной характеристикой собственных возможностей должностного лица, его способности к эффективной реализации в практической деятельности своих профессиональных знаний и опыта.

Компромисс (от лат. compromissum – соглашение) – способ разрешения противоречий, конфликтов, заключающийся в достижении соглашения путем взаимных уступок участвующих сторон. Он позволяет найти взаимоприемлемые решения на основе баланса сил и позиций, удовлетворяющие обе стороны. К. предполагает уважение к позиции и интересам друг друга. Для решения вопросов путем К. необходимы: определенная культура конфликтующих, понимание предмета или объекта спора, осознание пределов уступок, на которые в данных условиях может пойти каждая сторона. К. достигается в результате открытого обсуждения противоречий, взаимных претензий, различных мнений, ориентации усилий на поиск наиболее приемлемого для обеих сторон решения. Способность к К. высоко ценится в государственной службе, так как это сводит к минимуму недоброжелательность, часто дает возможность быстро разрешить конфликт к удовлетворению обеих сторон. Большинство конфликтов разрешается путем взаимовыгодного соглашения. Однако возможны ситуации, которые затрагивают основы существования противостоящих сторон. Ситуации подобного рода могут носить бескомпромиссный характер и разрешаются иными средствами, включая и применение силы.

Компьютеризация государственной службы – процесс внедрения компьютерной техники в деятельность государственного аппарата. Заключается в автоматизации рабочих мест государственных служащих путем оснащения персональными компьютерами (ПК), обучения управленческого персонала работе на ПК, создании банков данных, удовлетворяющих потребности учреждения или ведомства в управленческой информации. ПК создают возможность разработки и практического использования безбумажной технологии управления. Современный руководитель должен уметь обращаться с ПК. Введение компьютеризированной технологии управления основано на системном подходе, который предполагает изменение управленческого процесса, начиная с нижнего звена. Уже первоначальная отчетность (исходный статистический материал) должна записываться на магнитных носителях и поступать в электронные хранилища (банки данных). Трудности и затраты окупаются в результате сокращения аппарата государственных служащих, уменьшения расходов на оргтехнику и материалы. За счет К.г.с. повышаются скорость принятия и качество управленческих решений, эффективность государственного управления в целом.

Контроль в государственной службе ( от франц. controle – проверка) – проверка выполнения должностных обязанностей государственными служащими; элемент управления деятельностью государственной службы как системы, формирующейся по принципу обратной связи. Функция К. в Г.с. имеет двуединый характер и состоит в том, чтобы создавать необходимые условия, с одной стороны, для устойчивости и стабильности данной управленческой системы, а с другой, для выявления и закрепления всех позитивных изменений в государственной службе. Типы К.: К. процессов, К. результатов; административный, ведомственный, социальный К.; текущий, упреждающий, стратегический К.

Конформизм в государственной службе (от позднелат. conformis – подобный, сходный) – достаточно устойчивое поведение государственных служащих, которое характеризуется податливостью, приспособленчеством, безоговорочным механистическим восприятием, определенной системой идей, установок и следующих за ними стереотипными действиями и поступками. К. является следствием отсутствия собственной позиции, беспринципности, безответственности, подражания, неосмысленного следования за большинством и т.д. Конформист не вырабатывает собственной позиции при решении конкретных задач, а “прилаживается” к тем стандартам и канонам поведения и сознания, которые обладают наибольшей силой давления на него, то есть навязываются ему явно (принуждением) либо неявно (внушением, через традицию или другим путем). К. как социально-психологическая ориентация государственного служащего не является врожденными свойством, а формируется в процессе социального общения и воспитания. К. – одно из последствий господства командно-административной системы.

Конфликт – столкновение интересов, взглядов, сил; одна из возможных стадий развития социальных противоречий. Сторонами К. могут выступать как отдельные лица, так и группы. На этом основании выделяют межличностные и межгрупповые К. Особую остроту и значимость имеют такие межгрупповые К., как межгосударственные, межнациональные и межклассовые. Различают также К. конструктивные (стабилизирующие) и неконструктивные (дестабилизирующие). В зависимости от характера К. стороны вырабатывают стратегию поведения: соперничество, сопровождающееся конфронтацией, открытой борьбой за интересы; сотрудничество, направленное на поиск решения, удовлетворяющего интересы сторон; компромисс с целью урегулирования разногласий через взаимные уступки; конформизм – приспособление, стремление к сглаживанию противоречий, поступаясь своими интересами. Несвоевременное разрешение конструктивного К. создает предпосылки для его перерастания в деструктивный. И наоборот: разумный компромисс обычно приводит к снятию остроты протекания деструктивного К., а затем и к постепенному превращению его в конструктивный К. При дальнейших взаимных уступках, позитивном изменении внешних обстоятельств могут возникнуть условия для взаимоприемлемого разрешения К. В реальной жизни К. возникают по горизонтали (внутри социальных структур) и по вертикали (между руководителями и подчиненными). Наибольшую значимость приобретают всеобщие К., которые затрагивают и вовлекают значительное число участников. Подобные К. возникают обычно в политической сфере. Частные К. охватывают отдельные социальные области и вовлекают относительно немного участников.

Концепция государственной службы – ведущий замысел, система доказательств, исходные, основополагающие идеи, основанные на понимании государственной службы как связующего звена между государством и гражданином, прежде всего как государственно-правового и социально-политического института, действующего на профессиональной основе, как одного из механизмов управления процессами выхода России из кризиса. В юридическом аспекте К.г.с. – это модель осуществления должностных полномочий по реализации целей и функций государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми актами, принимаемыми в стране. Содержание К.г.с. зависит от изменения существующих представлений о государстве, государственности, российском социуме. Фундаментальные проблемы К.г.с. связаны с исследованием процессов государственного управления, кадровой политики, деятельности госаппарата, взаимоотношений с негосударственной службой, анализом уровней, ветвей и структур государственной власти, предполагают смену приоритетов, постановку новых задач, переход к новым принципам организации и способам деятельности.

Координация в государственной службе – вид административного управления, основанный на нормативном регулировании должностного взаимодействия государственных служащих и государственных органов, их подразделений по горизонтали. Например, в федеральных органах служебные отношения между государственными служащими внутри отделов определяются начальниками отделов; эти же отношения между отделами регулируют начальники управлений; служебные отношения между управлениями устанавливают начальники департаментов или руководители федеральных органов, а отношения между федеральными органами определяются постановлениями Правительства. Координация выражается в согласовании государственными служащими и подразделениями государственных органов, расположенными по горизонтали, совместных действий при подготовке общих проектов нормативных актов, проведении мероприятий, решении служебных задач.

Коррупция в государственной службе (от лат. corruptio – подкуп) – противоправное действие, заключающееся в продажности, злоупотреблении служебным положением, прямое использование должностным лицом государственного органа своих прав и полномочий в целях личного обогащения. К К. относят также покупку голосов избирателей во время выборов, поскольку здесь присутствуют все характерные признаки К.. К. проявляется негативно во всех сферах общественной жизни; в социально-политическом плане как следствие – увеличивается имущественное неравенство, перераспределяются средства в пользу узких олигархических групп, укрепляется организованная преступность, уменьшается доверие к власти, растет ее отчужденность от общества. К. в России стала неотъемлемым условием функционирования теневой экономики, социального расслоения общества, одной из главных причин деградации экономической и политической жизни, падения общественных нравов.

Критерий (от греч. кriterion – средство для суждения) – мерило оценки чего-либо; показатель, позволяющий провести проверку тех или иных действий человека. В качестве К. выделяется обычно один из элементов, сторон, частей той или иной человеческой деятельности, на основании которого и производится оценка, определение, классификация чего-либо. Например, К. истинности познания является общественная практика, К. качества деятельности – ее результат и т.д.

Критерий оптимальности – признак, характеризующий качество принимаемого решения. Это может быть, например, минимум трудовых затрат, максимум прибыли, время достижения цели и т.д. Чем больше (если нас интересует максимум) или чем меньше (если необходима ориентация на минимум) критериальный показатель, тем больше удовлетворяет нас решение конкретной задачи или деятельности за определенный промежуток времени (плановый период). Если, например, выбран наилучший, оптимальный план, то все остальные варианты не могут дать нам столь же удовлетворительного результата не вообще, а именно относительно данного К.о. Правильный выбор К.о. имеет важное значение для оценки результативности и эффективности деятельности органа государственного управления, его структурных подразделений, государственных служащих (руководителей и специалистов).

Культура делового общения – 1) один из качественных показателей морально-психологического климата в трудовом коллективе; 2) одна из важнейших характеристик индивидуального стиля профессиональной деятельности, совокупность взаимосвязанных присущих личности способностей, знаний, умений, навыков и ценностных ориентаций, которые позволяют располагать к себе другого человека (других людей), вызывать доверие, создавать непринужденную, комфортную психологическую атмосферу и, в итоге, достигать взаимопонимания, добиваться максимальной эффективности делового общения, с точки зрения реализации целей организации (интересов дела) и личных профессиональных интересов. Различают два уровня в К.д.о.: уровень внешний, поведенческий, операционально-технический (технологический) и уровень внутренний, глубинный, затрагивающий личностно-смысловые образования. Этот, последний играет определяющую роль по отношению к внешнему – поведенческому, в его основе лежит сформированная у личности потребность уважать в другом (партнере делового общения) человека, видеть такую же равную себе личность. Обязательными элементами культуры общения являются: умение слушать и слышать собеседника; способность эмоционально поддержать его; искренняя заинтересованность и доброжелательность; готовность понять партнера, увидеть ситуацию (проблему) его глазами. К.д.о. предполагает также умение проанализировать вклад не только партнера, но и собственный, причем как его конструктивный, так и деструктивный потенциал, с тем, чтобы увидеть и то, что способствует общению, и то, что затрудняет его.

Культура управления – необходимый элемент социального управления, совокупность накопленных материальных и духовных ценностей, сохраняемых и используемых для успешного осуществления актуального управления. В структуре социального управления обычно выделяют два исходных элемента – актуальное управление и накопленное. К.у. выступает как накопленное управление, которое может быть привлечено для более эффективного осуществления актуального управления. Степень (уровень) использования накопленного управления в процессе актуального управления выражается в преемственности. Накопленное управление, как правило, больше и шире реального объема прежних методов и навыков, которые используются в актуальном управлении. Преемственность – это выделение из прошлого управленческого труда того, что потребно в настоящем, фактически осуществляющемся управлении. К.у. проявляется в умении бережно сохранять и использовать старые управленческие знания и опыт при принятии и осуществлении новых управленческих решений. В отечественной практике, к сожалению, до сих пор наблюдаются противоположные тенденции, стремление многих руководителей действовать по принципам “Иванов, не помнящих родства” и “новая метла по новому метет”. В стране нет законов, которые бы не допускали игнорирования знаний и опыта предшествующих поколений управленческих работников. В результате, в нашей истории стало нормой, что приход к власти нового лидера обычно сопровождается абсолютным (“зряшным”) отрицанием всех прежних достижений и декларациями о начале “новой эпохи”, “качественно нового этапа” и т.д. Подобный волюнтаризм в значительной мере обуславливается и отсутствием более или менее постоянного государственного аппарата служащих, защищенного от произвола политических руководителей различного уровня устойчивыми и хорошо проработанными социальными нормами. Создание института надежной государственной службы – важная предпосылка внедрения К.у. в нашу социальную практику. Государственная служба должна быть деятельностью управленческого персонала для государства и общества, а не для отдельных руководящих личностей.

1. Теоретические основы и сущность государственной кадровой политики

Государство вырабатывает и реализует государственную политику – экономическую, социальную, культурную, военную и т.д. Но главной составляющей государственной политики является кадровая, поскольку кадровые процессы и отношения пронизывают все сферы жизнедеятельности, только от людей с их профессионализмом и опытом зависит успех дел в любой области.

Формирование и реализация кадровой политики государства – сложный, противоречивый и многогранный процесс, который начинается с выявления ее теоретических, концептуальных основ, ее природы и предназначения, что позволяет верно определить ее цели, задачи, сущностные черты, принципы и приоритеты; с научных позиций раскрыть систему кадрового обеспечения государственных органов и негосударственных организаций, механизмы и технологии реализации политики. От этого в конечном счете зависят результативность функционирования кадрового корпуса страны, эффективность всей системы государственного управления.

Кадровая политика по своему назначению, содержанию и роли в системе государственного управления представляет собой важнейшее социально-политическое явление в жизни и деятельности любого государства и общества. Для ее успешного претворения в жизнь прежде всего необходимо теоретическое обоснование государственной кадровой политики. В советскую эпоху эта тема была конфиденциальной, и речь о формировании кадровой политики на государственном уровне не шла.

В современных условиях ситуация изменилась. Проблемы кадровой политики стали одними из актуальных в административном и трудовом праве, социологии управления, политологии, истории.

Определим понятие «кадровая политика». Из многих подходов к определению данного социального явления оптимально следующее: кадровая политика – система теоретических знаний, взглядов, установок государственных органов, негосударственных организаций, должностных лиц, направленная на установление стратегии, принципов и приоритетов этой политики, на определение кадровой доктрины, эффективных форм и методов кадровой деятельности.

Кадровая политика – явление многоуровневое. Существует общенациональная кадровая политика, обусловленная историческими и политическими традициями, менталитетом народа, предпочтениями политических лидеров; государственная кадровая политика, т.e. кадровая политика государства; муниципальная кадровая политика как инструмент муниципальной власти. В негосударственном, частном секторе проводится своя, корпоративная, частная и даже личная кадровая политика.

В общенациональном ракурсе кадровая политика государства занимает центральное место, поскольку государство составляет ядро политической системы общества. Главное требование, которое предъявляется ко всем уровням кадровой политики, – то, что они не должны противоречить, как концептуально, так и нормативно, государственной кадровой политике (ГКП).

Формирование ГКП – это прерогатива политиков, высшей государственной власти. Политическое руководство формирует кадровую политику государства, т.е. определяет ее цели, задачи, приоритетные направления.

Процессом реализации ГКП занимаются руководители государственных органов, их структурных подразделений, руководители негосударственных учреждений, организаций и фирм, а также их кадровые службы, т.е. административная власть.

Первым этапом выработки государственной кадровой политики является теоретическое обоснование и определение ее концепции – системы исходных позиций и ведущих идей, раскрывающих научные основы подхода государства к решению кадровых проблем, задачи и приоритетные направления формирования, развития и рационального использования кадрового потенциала и кадрового состава страны.

Концепция ГКП – это ее научно-теоретический фундамент, выражение кадровой доктрины и стратегии государства в этой области. Одновременно это программная позиция государства в кадровой деятельности, научная основа кадровой практики государственных органов.

Концепция и сама кадровая политика во многом совпадают по содержанию, но они не тождественны. Концепция становится государственной политикой тогда, когда она официально признана и нормативно узаконена на высшем государственном уровне. После этого идеи и положення, заложенные в концепции, становятся официальной стратегией и тактикой работы государства с кадрами. Пока этого нет. Но концептуальные основы проводимой ныне государственной кадровой политики реально существуют и работают, т.е. применяются на практике кадровой работы на государственном уровне.

Сущность государственной кадровой политики. Существует ряд определений этого понятия, сформулированных учеными и практиками кадроведения. Это явление следует рассматривать в широком и узком смысле.

В широком смысле слова под государственной кадровой политикой понимается система официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государства по регулированию всех кадровых процессов и отношений в стране.

В узком смысле слова государственная кадровая политика – это выражение стратегии государства по формированию, профессиональному развитию и востребованию кадрового потенциала страны; это наука и искусство регулирования кадровых процессов и отношений в обществе.

ГКП не включает в себя совокупность организационно взаимосвязанных практических действий, обеспечивающую реализацию целей и задач государства в сфере кадровых процессов и отношений, поскольку кадровая политика тождественна кадровой деятельности. Они имеют различное содержание и технологии реализации, отражают разные стороны единого кадрового процесса.

Государственная кадровая политика (ГКП) – объективно обусловленное социальное явление. Она объективна по своему содержанию в том смысле, что отражает объективные закономерности развития реальных кадровых процессов и отношений в стране, формулирует в виде целей, задач и принципов устойчивые и повторяющиеся в них кадровые связи-отношения. В то же время государственная кадровая политика субъективна по своей природе – методам и технологиям формирования и реализации, поскольку проводится в жизнь людьми. Поэтому механизмы реализации ГКП во многом определяются субъективными факторами – воспитанием, образованием, образом мышления, традициями, опытом и личными предпочтениями руководителей. Важно, чтобы в деле формирования и реализации ГКП субъективные факторы не противоречили объективным.

Обобщающая цель ГКП – формирование такого кадрового потенциала и кадрового состава страны, который бы в профессиональном, деловом и нравственном отношениях обеспечил динамичное и стабильное политическое и социально-экономическое развитие страны.

Основные задачи ГКП, которые конкретизируют ее цели, следующие:

- создание равных и благоприятных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих знаний, навыков, талантов и способностей. Необходимо создать условия для реализации человеком профессионального потенциала и обеспечения на этой основе эффективного функционирования всего административного и хозяйственного механизма страны;

- оптимизация использования имеющихся кадровых ресурсов, повышение профессионализма и компетентности работников объектов государственной и негосударственной форм собственности, особенно в системе государственного управления. Повышение на этой основе эффективности и коэффициента полезной трудовой деятельности людей;

- укомплектование всех участков трудовой и служебной деятельности страны, особенно государственного сектора, квалифицированными, работоспособными, инициативными, добросовестными кадрами. Это возможно на основе максимально эффективного использования, сохранения и развитии кадрового потенциала, всех трудовых ресурсов общества, на основе умелого кадрового прогнозирования и планирования со стороны государства;

- устранение негативных явлений и тенденций в кадровой политике и кадровой работе, таких как коррупция, субъективизм, протекционизм, кумовство, продажа должностей, закрытость, непрозрачность кадровых процедур и т.д. Важно поставить преграды на пути проникновения на управленческие должности, особенно в государственной службе, недостойных людей – склонных к протекционизму, бюрократизму, взяточничеству и другим меркантильным соблазнам реальной власти. Главным в государственной кадровой политике должно быть следование государственным, а не частным, узкопартийным или клановым интересам.

Это возможно достичь при условии:

- повышения роли государства и гражданского общества в решении социально-трудовых и кадровых вопросов;

- отказа от принципа дешевой рабочей силы, который по-прежнему почему-то господствует у нас;

- формирования цивилизованного рынка труда и рабочей силы;

- ликвидации трудовой дискриминации людей;

- устранения открытой и скрытой безработицы;

- повышения престижности производительного добросовестного, честного труда и преодоления отчуждения человека от результатов его труда.

От современной государственной кадровой политики требуется быть:

- научно обоснованной, теоретически выверенной, концептуально легитимной, формулирующей истинные цели, задачи и принципы ГКП;

- демократичной по целям, социальной базе и механизмам решения кадровых проблем перспективной, упреждающей, рассчитанной на формирование кадров XXI в.;

- правовой, законодательно отрегулированной, осуществляемой в рамках закона, создающей правовые гарантии объективного решения кадровых вопросов и пресекающей возможность кадрового произвола начальников;

- единой для всей страны и в то же время многосубъектной и разнообъектной, многоуровневой (региональной, муниципальной);

- объективной, реалистичной, признающей права и свободы человека и гражданина высшей ценностью;

- социально справедливой, гуманной, духовно-нравственной, создающей социальные и нравственные гарантии справедливого решения кадровых вопросов, воспитывающей в каждом работнике чувство государственного и корпоративного патриотизма и верности делу, которому служит;

- открытой и прозрачной для гражданского общества;

- отвечающей интересам государства, а не каких-либо других структур, группировок или лиц.

На сегодня кадровая политика пока такой не стала.

В теории кадровой политики особое место занимает ее терминология, понятийный аппарат – важнейшая составляющая методологии кадровой политики, характеризующий качества, признаки и стороны кадровой деятельности. Находясь в системе, эти понятия взаимосвязаны и субординированы.

В последнее время в сфере кадровых процессов и отношений появились новые термины, отражающие новации реальной кадровой действительности: кадровый менеджмент (управление), организационно-кадровый аудит (проверка), кадровый мониторинг (наблюдение), кадровый консалтинг (консультирование), кадровый контроллинг (контроль), лизинг кадров (временный обмен управленцами между государственной и негосударственной сферами), скрининг кадров (отсев непригодных, увольнение) и др.

Кадровая доктрина. Одним из главных условий реализации целей и задач государственной кадровой политики является определение и проведение в жизнь кадровой доктрины государства. Кадровая доктрина близка к концепции кадровой политики, но имеет свою специфику. Это главный постулат, исходная концептуальная идея, посредством которой выражается суть кадровой политики.

Так, в советскую эпоху кадровой доктриной коммунистического руководства был сталинский лозунг «Кадры решают все». Он являлся идейной и организационной основой партийно-советской модели государственной кадровой политики и всей системы государственного управления в советское время. В системе власти ГКП наряду с организационно-структурным развитием служила в руках партийного руководства основным рычагом государственного управления. Главным в государственном управлении было – создать государственные институты и расставить в них на ключевые посты своих людей с целью усилить роль кадровой составляющей в государственном управлении, повысить ответственность руководящих кадров за состояние дел во вверенной области. До определенного времени – в эпоху мобилизационного социализма – эта политика обеспечивала потребности системы, но к концу XX в. она оказалась тупиковой.

Особая роль кадровой политики в то время обусловливалась еще тем, что советское государство охватывало своим контролем все сферы общества. Сфера труда и рабочей силы была исключительной прерогативой государства. В СССР главным и единственным работодателем было государство. В основном силой принуждения оно прикрепило все слои населения к рабочим (служебным) местам, не предоставляя права трудящимся свободно распоряжаться своими способностями, отчуждая человека от результатов труда. Поэтому сущностью советской кадровой доктрины было прикрепление всех кадров к государству. Права человека ущемлялись, но государство получало большие преференции особенно в части мобилизации рабочей силы Наряду с этим существовал массовый принудительный труд в местах лишения свободы, т.е. все трудоспособное население должно было работать на государство.

Сутью современной постсоветской кадровой доктрины является разгосударствление кадров.

В современной Украине новая кадровая доктрина основывается на демократических, гуманных принципах.

Требования новой кадровой доктрины заключаются в следующем:

- подбор, расстановка и продвижение кадров должны регламентироваться только законом. Только закон может ликвидировать произвол и субъективизм руководителя в работе с кадрами;

- взаимодействие государства и личности в процессе трудовой и служебной деятельности, их социально-трудовые отношения должны строиться на новой, партнерской основе;

- в основе новой кадровой доктрины и кадровой политики должны лежать принципы демократизма, гуманизма и социальной справедливости.

Суть демократической кадровой доктрины состоит также в том, что государство и человек – социальные партнеры на рынке труда. Они взаимозависимы и взаимоответственны. Произошло «разгосударствление» кадров, отменена кадрово-должностная прикрепленность граждан к государству как единственному работодателю. Сейчас главная задача украинского государства – обеспечить гарантированное конституционное право гражданина на свободу проявления своих творческих способностей, выбора места и рода своей трудовой деятельности. Конечно, у государственных служащих, для которых работодателем является государство, существует ряд установленных законом правоограничений и запретов, обусловленных спецификой их правового статуса.

Говоря об интересах личности в этой сфере, нельзя забывать об интересах государства. Важно достичь гармоничного сочетания интересов государства и гражданина, общенациональных и индивидуальных интересов.

Роль государства в сфере труда и кадров заключается в том, что оно должно создавать необходимые социальные условия и правовые гарантии. Гражданин должен быть свободен на свободном рынке труда. В этом отношении еще много нерешенных проблем, особенно в негосударственном секторе экономики. Очень многое предстоит сделать органам государственной трудовой инспекции, должны быть законодательно установлены и обеспечены стартовые гарантии для молодых людей, вступающих и трудовую жизнь (особенно на этапе поступления в вуз, при выборе профессии).

Сегодня в сфере труда и государственной кадровой политики явственно видны актуальные проблемы, которые необходимо решать. Условно их можно разделить на две группы – теоретические и практические.

К числу теоретических проблем государственной кадровой политики относятся следующие.

1. Определение социально-политической и функциональной модели государственной кадровой политики. От того, какая модель будет выбрана для ГКП в качестве исходной, зависит в конечном счете прочность механизма власти и государственного управления. В мире существует три варианта такой модели: централизованная, частично централизованная и децентрализованная.

Централизованная – авторитарная модель кадровой политики и деятельности государства. Опыт показывает, что излишняя централизация государственного управления и кадровой деятельности вредит государству и обществу, лишая их динамизма и гибкости.

Децентрализованная, т.е. либеральная, модель ГКП основывается на известной теории «государства – ночного сторожа». Согласно этой теории государство рассматривается как один из многих социальных институтов общества, оказывающий определенные (управленческие и сервисные) услуги гражданскому обществу. В данном случае государство бесправно, как бесправна и государственная кадровая политика.

Частично централизованная – идеология и политика «центризма». Такой тип кадрового управления означает не командование, а регулирование кадровых процессов и отношений в стране правовыми методами. Это наиболее перспективный путь, нацеленный на прочное кадровое обеспечение развивающегося демократического правового федеративного государства, позволяющий сформировать и реализовать динамичную государственную кадровую политику.

2. Выработка и научное обоснование системы и механизма кадровой политики и деятельности. Система работы с кадрами, ее цели, задачи, приоритеты в решающей степени зависят от государства, политического режима, царящего в стране, традиций в кадровой сфере и на рынке труда, от общей и правовой культуры руководителей и ряда других факторов. Задача заключается в том, чтобы в процессе выработки и реализации ГКП человек рассматривался как главный социальный ресурс общественного развития, чтобы в кадровой сфере был найден разумный баланс между интересами государства, общества и гражданина.

Анализ механизма кадровой деятельности или кадрового управления показывает, что он включает в себя ряд уровневых составляющих: концептуальные основы ГКП, научно обосновывающие кадровую политику и деятельность; законодательную базу ГКП, нормативно регулирующую кадровые отношения и процессы; организационные структуры, т.е. властные органы, приводящие ГКП в действие; рациональные технологии кадровой работы.

Находясь в системе, данные элементы взаимодействуют, будучи взаимосвязанными и взаимообусловленными. Властям и кадровым руководителям важно понимать системный механизм кадровой деятельности.

3. Единство ГКП в масштабе страны и разграничение предметов ведения в этой сфере. Речь идет о такой проблеме, как соотношение государственной и региональной кадровой политики.

Стратегия государственной кадровой политики на 2012-2020 годы

1 февраля 2012 года Президент Украины Виктор Янукович подписал Указ № 45/2012, которым одобрена Стратегия государственной кадровой политики на 2012-2020 годы,  учитывающая особенности и перспективы развития украинского общества, мировые тенденции. Следует отметить, что это очень важный шаг, направленный на утверждение целенаправленной, системной и последовательной политики в этой сфере.

Первый этап (2012-13 годы) предусматривает разработку и принятие государственной целевой программы формирования и реализации государственной кадровой политики, необходимых нормативно-правовых актов для обеспечения реализации Стратегии, создание президентского кадрового резерва "Новая элита нации".

Кроме того, этап предусматривает усиление госконтроля за соблюдением стандартов охраны и условий труда, создание профилей профессиональной компетентности должностей госслужбы, внедрение эффективной системы формирования госзаказа на подготовку квалифицированных рабочих кадров и специалистов по высшему образованию для удовлетворения потребностей рынка труда, внедрение системы наставничества.

Второй этап (2014-16 годы) предусматривает разработку и утверждение региональных и отраслевых программ реализации государственной кадровой политики, внедрение электронного управления, усовершенствование системы профориентированной работы.

Третий этап (2017-20 годы) предусматривает усовершенствование системы прогнозирования развития кадрового потенциала, учета результатов прогнозов во время разработки ежегодных планов мероприятий по обеспечению реализации Стратегии, внедрение системы мониторинга государственной кадровой политики, создание механизма привлечения инвестиций в развитие кадрового потенциала.

Главными причинами, которые обусловили необходимость разработки Стратегии, являются: сдерживание развития и функционирование системы кадрового обеспечения в государстве, отсутствие эффективной системы мониторинга потребностей общества и государства в специалистах по соответствующему образовательно-квалификационному уровню подготовки, несовершенство механизма формирования госзаказа на подготовку специалистов, отсутствие сбалансированной системы управления профориентацией молодежи, объективных принципов ее отбора и учебы, медленные темпы внедрения современных технологий профессионального развития, недостаточное применение научных подходов, результатов научных исследований при формировании и реализации государственной кадровой политики.

Целью государственной кадровой политики является обеспечение всех сфер жизнедеятельности государства квалифицированными кадрами.

В социальном аспекте эффективная кадровая политика должна обеспечить высокий уровень развития человеческого потенциала государства, удовлетворение стремления населения относительно профессиональной самореализации, достойной оплаты труда.

В экономическом аспекте  Стратегия государственной кадровой политики должна обеспечить квалифицированными кадрами все отрасли общественного производства, повышение благосостояния населения.

Кроме того, Стратегия предусматривает совершенствование системы прогнозирования потребности в подготовке квалифицированных рабочих кадров и специалистов с высшим образованием во всех сферах обеспечения жизнедеятельности государства, формирование и обеспечение выполнения государственного заказа на подготовку квалифицированных рабочих кадров и специалистов с высшим образованием в соответствии с определенными государством приоритетами социально - экономического развития.

Документ содержит также ряд важных задач, в частности,  по внедрению непрерывного профессионального обучения кадров и системы наставничества, гарантированного обеспечения молодежи первым рабочим местом, осуществление которых должно качественно модернизировать кадровый потенциал.

Стратегия государственной кадровой политики будет реализовываться в три этапа и предусматривает: разработку и принятие государственной целевой программы по формированию и реализации государственной кадровой политики, создание Президентского кадрового резерва "Новая элита нации", разработку мероприятий по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, и урегулированию конфликта интересов в случае его возникновения; совершенствование механизмов детенизации рынка труда; внедрение электронного управления; создание механизма привлечения инвестиций в развитие кадрового потенциала.

Важным элементом государственной кадровой политики является кадровая политика в сфере государственной службы

Государственные служащие являются наиболее стабильным социальным элементом общества и государства, носителем их традиций и опыта. Объектом непосредственного государственного управления является личный состав государственной службы, кадры органов государственной власти. Механизмы управления служащими существенно отличаются от системы государственного влияния на кадры.

Совершенствование и эффективность этих механизмов обеспечивает Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы, как единственный орган формирования и реализации государственной политики в этой сфере.

Главная проблема для государственной службы – стабильность, а ее интегрированный показатель – текучесть кадров.

Проблема стабильности аппарата, преемственности и сохранения институционной памяти является едва ли не самой актуальной для государственного управления. Текучесть кадров крайне негативно влияет на качество предоставления административных услуг.

Другая проблема – обучение и повышение квалификации.   

Важным фактором решения проблем кадровой политики в сфере государственной службы является новая редакция Закона Украины "О государственной службе".

В положениях Закона определены инновационные подходы, которые полностью совпадают с целями Стратегии государственной кадровой политики на 2012-2020 годы и, безусловно, будут способствовать выполнению ее задач.

Так, в Законе применен компетентностный подход к оценке способности государственных служащих выполнять должностные обязанности, определенные в должностной инструкции. На законодательном уровне закреплены новые понятия (термины): профиль профессиональной компетентности должности государственной службы (комплексная характеристика должности государственной службы, содержащий определение содержания выполняемой по должности работы и перечень специальных знаний, умений и навыков, необходимых государственному служащему для выполнения должностных обязанностей) и уровень профессиональной компетентности лица (характеристика личности, что определяется ее образовательно-квалификационным уровнем, опытом работы и уровнем владения специальными знаниями, умениями и навыками).

Закон устанавливает новый подход к обучению госслужащих, а именно повышение уровня профессиональной компетентности государственного служащего, который проводится в соответствующих высших учебных заведениях путем подготовки, переподготовки и повышения квалификации по профессиональным программам, по программам специальных курсов, тематических семинаров, тренингов, стажировок или в других формах в порядке, который определяет Нацгосслужба Украины.

Национальную академию государственного управления при Президенте Украины определено главным высшим учебным заведением в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области знаний "Государственное управление".

Организацию повышения уровня профессиональной компетентности обеспечивает руководитель государственной службы в государственном органе в пределах расходов.

Повышение уровня профессиональной компетентности государственных служащих проводится в случае необходимости, но не реже одного раза в три года (в предыдущем Законе - раз в 5 лет).

Закон предусматривает повышение уровня профессиональной компетентности государственных служащих, которые впервые назначены на должность государственной службы, (осуществляется в первый год со дня их назначения.)

Нацгосслужба Украины, как единый центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, который обеспечивает формирование и реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы, в вопросах нормативного и организационного обеспечения внедрения нового закона в течение 2012 года планирует:

• пересмотреть весь массив документов технического обеспечения внедрения Закона;

• организовать обучение кадров;

• актуализировать систему подготовки и переподготовки государственных служащих;

• принять меры по популяризации государственной службы;

• продолжить повышение квалификации по вопросам нового антикоррупционного законодательства.

Со вступлением в силу Закона государственные служащие имеют иным образом организовать свою работу, следовательно, Нацгосслужба Украины обеспечит:

- проведение обучающих программ (основная часть специфических обучений будет проведена осенью текущего года);

- обязательное повышение квалификации по вопросам нового законодательства работниками кадровых служб государственных органов;

- разработка учреждениями  последипломного образования специализированных тематических семинаров;

-   внедрение тренингов для руководителей кадровых служб, направленных на овладение навыками современных технологий менеджмента персонала.

Проведение реформы государственной службы в контексте реализации задач Стратегии государственной кадровой политики будет способствовать созданию в Украине профессиональной, политически нейтральной и эффективной государственной службы, внедрению системных изменений и модернизации модели государственного управления в целом.