2. Правовые основы государственной кадровой политики и кадровой деятельности

Правовой аспект государственной кадровой политики означает учет в ней прав человека и гражданина, строгое правовое регулирование всех основных кадровых процессов и отношений. В отношениях между людьми, а тем более в кадровых вопросах существуют два регулятора: закон, обязательный для исполнения под угрозой применения государственных санкций, и мораль, нравственные ценности общества, обязательные в силу традиций, менталитета общества и не преследуемые по закону.

Основным методом воздействия и управления кадровой деятельностью наряду с административными мерами является правовое регулирование.

На протяжении многих лет к решению кадровых вопросов подходили односторонне, а именно – по каждому работнику видели, прежде всего, послушного исполнителя, который реализует указания руководителя. Сегодня характер трудовой деятельности существенно меняется, что предъявляет повышенные требования к формированию и реализации кадровой политики в государстве. Особенно важным этот вопрос является для управления персоналом в государственной, в том числе налоговой, службе.

Основные требования к кадровой политике:

1. Государственная кадровая политика не должна быть декларативной, абстрактной. Наоборот, она должна иметь творческий, действенный характер.

2. Должна быть системной, комплексной и всесторонней. Это обусловливает ее динамичность, а затем поэтапное проведение.

3. Как объект надо рассматривать все работающее население, все его уровни, то есть государственная кадровая политика должна быть общей.

4. Иметь новаторский, но не конъюнктурный характер, идти на несколько шагов вперед, быть прогнозируемой, опережающей.

5. Современная государственная кадровая политика должна иметь последовательно демократический характер.

Необходимость разработки новой кадровой политики, кадрового обеспечения вытекает из содержания тех задач, которые стоят сегодня перед государством. Необходимо выработать новые идеи, принципы и технологии решения кадровых вопросов, которые бы отражали современный уровень управленческой науки, практики и требования демократического общества.

Для выполнения своих функций государству необходим аппарат служащих. В то же время профессиональные кадры нужны всем структурам, которые функционируют в рамках государства. Государство не может оставить эти кадры за своим влиянием, потому что без этого не может быть обеспечена нормальная жизнедеятельность людей, общества в целом.

Государственная кадровая политика (где ее субъектом выступает государство) определяет место и роль кадров в обществе, цели, задачи, важнейшие направления и принципы работы государственных структур с кадрами, главные критерии их оценки, пути совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации, рациональное использование кадрового потенциала страны.

Отдельные ветви власти, министерства, ведомства, местные государственные администрации разрабатывают свои кадровые программы и планы, но в рамках стратегии и тактики, реализуя государственную кадровую политику. Именно при таких условиях она может стать эффективным рычагом государственного влияния на экономику и политическую жизнь.

В новых условиях существенно меняется содержание государственной кадровой политики. С одной стороны, он сужается с точки зрения содержания, а с другой, расширяется в плане увеличения объектов воздействия, обогащения и развития роли местных государственных органов в работе с кадрами.

Особого внимания заслуживает вопрос об объектах и субъектах государственной кадровой политики.

В течение долгих лет кадровая политика рассматривалась как односторонний процесс, который идет "сверху вниз", с ярко определенной централизацией управляющего воздействия. При этом главным и почти полным субъектом кадровой политики была КПСС, она почти срослась с государственными структурами. Все другие субъекты кадровой политики лишь выполняли директивные указания.

Субъектами кадровой политики является народ, государство (а именно – ее органы), партии и движения, экономические и общественные объединения.

Объектами, которые противостоят субъектам кадровой политики и на которых направлена предметно-практическая деятельность последних, есть кадровый корпус в целом, или отдельные категории кадров (управленческие кадры, кадры отдельных партий).

Когда речь идет об объекте государственной кадровой политики, то учитываются все кадры общества, все трудоспособное население. Поэтому объект кадровой политики нельзя сводить только к управленческим кадрам. Государство через свои структуры влияет на все категории работающих. Именно такой взгляд положен в основу кадровой политики Украины. Подтверждением этому являются принятые Указ Президента Украины № 1035 от 10 ноября 1995 г., которым утверждается программа по работе с руководителями государственных предприятий, учреждений и организаций, и постановление Кабинета Министров Украины № 847 от 20 октября 1995 г., вводится в действие Положение о формировании кадрового резерва руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций. Как видим, государственная кадровая политика не может оставаться вне процессов формирования и рационального использования кадрового потенциала, организации управления персоналом отдельных отраслей и ведомств.

На эти категории кадров государство воздействует на основе признания единства цели, приоритетов, введения стандартов, лицензирования, налоговых тарифов, правового регулирования трудовых отношений, социальной защиты всех работающих, финансовой поддержки отдельных кадровых программ. Таким образом, процесс государственного воздействия не прекращается, а становится более демократичным. Государственное регулирование приобретает характер гибкого взаимодействия государственных органов с кадровыми службами других структур, используя при этом методы рекомендаций, стимулирования партнерства, финансово-экономической поддержки, своевременного информирования, а также моральные средства. Существенно возрастает роль законотворческой и законоконтролирующей деятельности в кадровых процессах.

Но среди всех категорий кадров сложных и значимые функции выполняют руководящие кадры, которые остаются реальными носителями власти, во многом определяют технологии, стиль всей управленческой и других форм трудовой деятельности. Поэтому именно они и будут оставаться в центре внимания государства, другим есть и будет характер государственного управления этими кадрами.

Выше уже отмечалось, что с отказом от командно-административных методов управления экономикой и децентрализацией управления социально-экономическими процессами значительно сузилась сфера непосредственного государственного управления кадрами. Таким непосредственно управленческим объектом останется только аппарат органов власти и государственного управления.

Поэтому можно сделать вывод: новая кадровая политика не отказывается полностью от государственного регулирования организации труда значительной части работающих, однако законом, который требует строгого соблюдения, она только для государственных служащих.

При этом государство влияет на кадровые процессы, главным образом, по двум каналам: через законы, нормативные документы, управленческие решения, а также через практические действия чиновников государственной службы, которые постоянно взаимодействуют с кадрами других структур, контролируя от имени государства его законы.

В государственной кадровой политике взаимодействуют субъективная сторона – руководитель и объективная – кадровый потенциал, кадры. Определение субъектов и объектов государственной кадровой политики и характера их взаимодействия – одна из основополагающих проблем современной теории и практики кадровой политики. Проблема приобрела особую актуальность в условиях политического плюрализма и многообразия форм собственности, развития различных форм хозяйствования и децентрализации управления. Новые реалии заставили по-новому посмотреть на субъектно-объектную базу государственной кадровой политике (ГКП).

Во взаимосвязи «субъект-объект» субъект – всегда активное начало, которое целенаправленно воздействует на объект, т.е. субъект – это тот, кто воздействует, а объект – это то, на что или на кого воздействуют.

Субъекты государственной кадровой политики. Эффективность государственного управления и проводимой государственной кадровой политики в значительной степени определяется ее социальной базой – теми слоями населения, на которые опирается государство и интересы которых оно стремится выражать и защищать. У кого-то из государственных лиц, представляющих государство, такое стремление искреннее, у кого-то только на словах. В демократическом государстве сила руководящих кадров – в доверии народа, электората, который на выборах доказывает свою верность тому или иному политику, формулирующему и проводящему свою кадровую политику. Государственная кадровая политика должна быть ориентирована прежде всего на средний класс – основу любого цивилизованного общества. Украине предстоит еще создать и укрепить этот класс – фундамент социальной базы ГКП.

В советское время в СССР государственная кадровая политика понималась и трактовалась как односторонний процесс, идущий сверху вниз по вертикали власти. Для кадровой политики советского государства характерными были партийная монополия на кадровую политику и кадровую деятельность, номенклатурная кадровая система, система назначенчества на все руководящие посты по принципу преданности партийной идеологии и власти, административно-командный стиль управления и ротации кадров.

В этих условиях главным и единственным полноправным субъектом ГКП была коммунистическая партия, которая имела монополию на власть, идеологию, экономику и кадры. Все другие государственные и общественные институты не могли выступать субъектами государственной кадровой политики; в лучшем случае они оставались субъектами кадровой деятельности. Но и здесь их возможности были сильно урезаны – довольно часто вопреки закону и своим интересам они проводили в жизнь партийные директивы, лишаясь самостоятельности даже в решении своих конкретных кадровых вопросов.

В условиях демократической Украины ситуация в сфере субъектно-объектных кадровых отношений качественно изменилась. Главной особенностью современной ГКП является ее многосубъектность и разнообъектность.

Субъект ГКП – это носитель установленных законом прав, компетенции и ответственности в сфере разработки и реализации государственной кадровой политики, активный участник кадровых процессов и отношений. Каждому субъекту ГКП соответствует свой круг полномочий, определяемых его правовым и должностным статусом. У каждого субъекта кадровой политики существуют свои границы кадрового воздействия на объект.

Субъекты ГКП сейчас – различные социально-правовые институты, государственные органы, политические и общественные объединения, хозяйствующие субъекты, органы местного самоуправления и даже в какой-то мере коммерческие структуры.

В демократическом правовом государстве в сфере кадровой политики не может быть монополизма одного социального института, даже самого властного. В своей кадровой деятельности все субъекты государственной кадровой политики относительно самостоятельны и независимы. Этого требуют нормы и принципы, заложенные в украинском трудовом законодательстве, законодательстве о государственной службе, в которых кадры, люди рассматриваются не только как неодушевленный «человеческий ресурс». Человек рассматривается в широком социальном и гуманистическом плане как высшая ценность государства и общества, как первичный элемент новой кадровой политики.

Чтобы понять, что такое многосубъектность ГКП, необходимо провести уровневую классификацию субъектов государственной кадровой политики Украины.

Согласно Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ. Из этого следует, что ведущую роль в государственной кадровой политике должен играть именно народ, т.е. общество. Теоретически это правильно, но на практике данная конституционная норма в известной степени декларативна. Народ в силу ряда причин не может в действительности взять на себя роль первоосновы ГКП.

Во-первых, народ как социальная общность не един – у разных социальных групп разные социально-экономические интересы, порой полярные. Очевидно, что бедное общество, в котором доходы 10% самых богатых превышают в 14,5 раза доходы 10% самых бедных, не может создать гражданское общество.

Во-вторых, украинский народ полиэтничен и многоконфессионален. У каждой нации и народности, проживающей на территории Украины, есть свои интересы, обусловленные национальными традициями, верой, культурой. Центральной власти согласовать эти потребности и интересы представляется довольно сложно.

В-третьих, в политическом и идеологическом аспектах наше общество расколото на три примерно равные части – существуют социальные группы прокоммунистического мировоззрения, либерального и центристского (государственно-патриотического). Между этими политическими силами идет серьезная борьба за власть в государстве, не способствующая социально-политической стабильности.

В-четвертых, в украинском обществе еще весьма низок уровень правовой и общей культуры по сравнению с европейскими странами.

Поэтому гражданское общество делегирует решение такого важного вопроса, как государственная кадровая политика, своему государству. Это вполне логично, традиционно и укладывается в рамки закона.

Исходя из сказанного можно констатировать, что народ, общество в соответствии с Конституцией является первосубъектом государственной кадровой политики.

Главным субъектом государственной кадровой политики является государство. Через государство и его органы, а также через органы местного самоуправления народ принимает косвенное участие в управлении кадровыми процессами. Поэтому государственная кадровая политика, возглавляемая государством, конституционна, легитимна, законна. Будучи главным субъектом ГКП, государство и формирует ее, хотя не является полным монополистом. Выработка ГКП – это прерогатива высших государственных органов и должностных лиц государства.

Каждой ветви государственной власти как субъекту ГКП законом делегируются определенные кадровые полномочия. Так, Верховный Совет Украины, законодательно закрепляя основы ГКП, придает ей легитимный характер. Правительство, министерства и ведомства участвуют в разработке и реализуют на практике государственную кадровую политику. Судебная система и прокуратура контролируют соблюдение законности в области кадровой деятельности, осуществляют правовую защиту работников и работодателей.

Президент как глава государства определяет цели, задачи и приоритеты государственной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе и по вопросам кадровой политики и деятельности.

Особое значение в реализации ГКП в последнее время приобретают политические партии, определенную роль в реализации государственной кадровой политики играют профессиональные союзы. В прежние времена их мнение в кадровых назначениях было гораздо более весомым.

Объекты государственной кадровой политики. Объект государственной кадровой политики – это народ, трудовые ресурсы, кадровый потенциал, кадры, т.е. те социальные группы, на которые направлена практическая деятельность субъекта (субъектов) ГКП. Объектом ГКП являются и кадровые процессы, отношения, механизмы реализации кадровой политики.

Государственная кадровая политика разнообъектна. В соответствии с действующим законодательством каждому субъекту определяются свои границы и рамки кадровой деятельности, т.е. у каждого субъекта ГКП есть свои объекты. Лишь государство как главный субъект ГКП может распространять свои кадровые полномочия на все кадры общества, все трудовые ресурсы и многие кадровые процессы и отношения.

Объекты ГКП можно классифицировать по разным основаниям. Например, по уровневому признаку сверху вниз: народ – отдельные социальные группы – отдельные профессиональные группы – трудовые коллективы – работники. Существуют и другие дифференциации:

- политики (элита) – государственные служащие – муниципальные служащие;

- управляющие – управляемые;

- руководители – специалисты – работники массовых профессий – разнорабочие;

- работники различных отраслей производства и сервиса.

В системе государственного управления особое значение уделяется такому объекту ГКП, как персонал государственной службы. На другие кадры государство влияет опосредованно через разрешенные законом механизмы.

Интересен вопрос, может ли влиять государство на кадровую политику и кадровую деятельность в негосударственной сфере. Государственная власть выбрала оптимальный и правильный путь решения этой проблемы: не командовать, а законными и демократическими методами регулировать кадровые процессы и отношения в негосударственной сфере.

Эти методы делятся на: правовые (трудовое законодательство), финансовые (установление тарифов, налогов и сборов, пошлин и т.д.), организационные (оказание организационной помощи).

Hа первый план выходят функции не административного вмешательства в решение кадровых вопросов организаций и фирм, а функции координирования, политического и иного влияния, взаимодействия, социального партнерства. Государственные органы должны активнее использовать в своей работе методы планирования и стимулирования кадровых процессов, правового, организационного и финансового обеспечения выборных кампаний, аккредитации высших учебных заведений, производящих профессиональную подготовку и переподготовку специалистов, стандартизацию специальностей и специализаций, контроля за выполнением требований нормативно-правовых актов, регулирующих труд, социальные и кадровые отношения.

Сегодня основными задачами государства и общества в области субъектно-объектных отношений ГКП являются:

- стабилизация социальной базы государственной кадровой политики;

- строгая правовая дифференциация рамок и пределов кадрового воздействия субъектов ГКП;

- гармонизация и соединение личных, групповых, общественных и государственных интересов в кадровой сфере;

- не на словах, а на деле признание человека как объекта ГКП первичным и главным элементом новой кадровой политики;

- повышение роли каждого государственного органа, органа местного самоуправления, организации, предприятия, гражданина в разработке и реализации ГКП;

- отработка механизмов правового регулирования кадровых процессов и отношений негосударственной, коммерческой сферы;

- пресечение попыток отдельной части административно-политической и банковско-олигархической элиты общества выдать свои корыстные интересы за общенародные.

Таким образом, субъекты и объекты государственной кадровой политики – это две стороны единого кадрового процесса, играющие разные роли. Субъекты ГКП воздействуют на ее объекты в целях реализации конкретных кадровых проблем. Сегодня в сфере кадровой политики не может быть монополизма одного социального института, даже такого, как государство.

Главная цель современной государственной кадровой политики: обеспечить высокий профессионализм управленческого процесса и все участки трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросовестными работниками, способными обеспечить возрождение Украины.

Эта политика призвана определить пути, средства и механизмы кадрового обеспечения реформ, максимально эффективно использовать кадровый интеллектуальный потенциал, выработка принципов и критериев отбора и расстановки кадров по объективным данным, стимулируя их служебный и профессиональный рост.

Разрабатывая пути государственной кадровой политики, необходимо выделить три основные направления:

1) определение субъектов кадровой работы, их функции, полномочия и ответственность как по "вертикали" (соотношение функций и прав в решении кадровых вопросов центральных, региональных и местных органов), так и по "горизонтали" (между органами различных ветвей власти, относительно негосударственных структур);

2) определить текущие и ближайшие задачи и приоритеты;

3) выбрать средства, формы, технологии работы с кадрами в каждой конкретной сфере кадровой деятельности на основе соблюдения законности.