2. Муниципальные программы поддержки

   1. Концепция долгосрочной целевой программы «Обращение с отходами потребления на территории Пермского края на 2010-2014 годы»

Концепция программы утверждена распоряжением Правительства Пермского края от 15.06.2009 № 59-рп

I. Необходимость и целесообразность решения проблемы программно-целевым методом

Пермский край является динамично развивающимся регионом России. Подъем экономики региона, рост благосостояния населения сопровождается высокими темпами роста объемов образования отходов потребления. Ежегодный объем образования отходов потребления составляет 1150 тыс. тонн.

Отходы потребления создают наибольшие социально-экологические и санитарно-гигиенические риски, связанные с содержанием территории населенных мест, с комплексом проблем жилищно-коммунального хозяйства.

Из общего объема отходов потребления ежегодно 705 тыс. тонн размещается на специализированных объектах, а 445 тыс. тонн (39 %) несанкционированно размещено в окружающей среде. Несанкционированное размещение отходов в окружающей среде приводит к нанесению существенного экологического ущерба, ухудшению санитарно-эпидемиологической ситуации, а также к значительным экономическим потерям отрасли обращения с отходами потребления. Согласно анализу ежегодно отрасль обращения с отходами потребления недополучает порядка 400 млн. руб.

Причины проблем в области обращения с отходами потребления:

• отсутствие единой государственной политики в области обращения с отходами потребления на территории Пермского края и муниципальных образований Пермского края;

• отсутствие единой системы учета и контроля за движением отходов потребления;

• отсутствие эффективных инструментов экономического управления в отрасли обращения с отходами потребления;

• отсутствие нормативно-правовой базы в области обращения с отходами потребления;

• значительный физический износ и моральное старение техники и технологий, применяемых для сбора, вывоза и переработки отходов потребления;

• ориентированность системы управления отходов потребления на решение частных (локальных) проблем;

• отсутствие комплексного подхода в развитии отрасли обращения с отходами потребления.

Выходом из создавшегося положения является разработка и реализация краевой целевой Программы «Обращение с отходами потребления на территории Пермского края на 2010 – 2014 годы» (далее - Программа), основанной на создании сети межмуниципальных объектов переработки и захоронения отходов потребления, эффективных систем сбора и транспортировки отходов потребления с извлечением и утилизацией вторичного сырья и фракций отходов потребления, проведении рекультивации и санации территорий, занятых объектами размещения отходов потребления. Построение системы обращения с отходами потребления должно базироваться на внедрении рыночных механизмов в сфере оказания услуг по удалению и переработке отходов потребления, а также на создании рынка вторичного сырья.

Программа направлена на повышение эффективности реализуемых технических мероприятий, формирование единой комплексной системы обращения с отходами потребления, заключающейся в создании подсистем: мониторинга и контроля, управления, экономического и нормативно-правового регулирования, информационного обеспечения обращения с отходами потребления.

Целесообразность решения проблемы обращения с отходами потребления программно-целевым методом определяется следующими факторами:

• наличие социально-экономических задач, решение которых прямо или косвенно связано с эффективным развитием отрасли обращения с отходами потребления (обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности населения и сохранение окружающей среды и природных ресурсов и др.);

• необходимость системного подхода к решению проблемы и реализации отдельных направлений политики в сфере обращения с отходами потребления, потребность в комплексной реализации мероприятий по развитию отрасли обращения с отходами потребления на территории Пермского края в целом;

• возможность привлечения средств федерального и местного бюджетов, а также внебюджетных источников для решения проблемы и повышения инвестиционной привлекательности отрасли обращения с отходами потребления;

• необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, проведения единой технической политики, направленной на внедрение в отрасли обращения с отходами потребления наиболее прогрессивных производственных и информационных технологий и оборудования;

• возможность значительного сокращения сроков решения проблемы за счет использования государственной поддержки, так как большая часть мероприятий по развитию отрасли обращения с отходами потребления не может быть реализована в пределах одного финансового года, а без государственной поддержки для решения проблемы могут потребоваться десятилетия;

• долговременный результат реализации Программы, связанный с обеспечением населения информацией в области обращения с отходами потребления при реализации системных мероприятий, строительством объектов обращения с отходами с длительным периодом эксплуатации.

Реализация мероприятий по развитию отрасли обращения с отходами потребления с применением программно-целевого метода предусматривает создание механизма их координации, а также формирование системы показателей, позволяющих оценить эффективность реализации этих мероприятий.

II. Возможные варианты решения проблемы

Отрасль обращения с отходами потребления определяется следующими факторами развития:

• слабая инвестиционная привлекательность отрасли, низкие темпы обновления основного капитала, а следовательно, и незначительные возможности технологической адаптации организаций к росту цен на ресурсы текущего производственного потребления;

• низкие темпы внедрения современных технологий переработки отходов потребления;

• отсутствие системной государственной поддержки научно-исследовательской деятельности в области обращения с отходами потребления.

Развитие отрасли обращения с отходами потребления в рамках инерционного сценария будет сводиться преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ ее функционирования, что способно принести определенные положительные результаты, в частности к созданию системы контроля и учета движения отходов потребления.

Однако без внедрения новых принципов экономической деятельности, включая частно-государственное партнерство, без государственной поддержки и стимулирования инновационной и инвестиционной активности указанные прогрессивные изменения не смогут переломить негативные тенденции.

Низкие темпы внедрения перерабатывающих мощностей, дефицит внутренних финансовых ресурсов определяют низкое качество услуг по удалению и захоронению отходов потребления с нарушением нормативных требований.

В полной мере негативные последствия инерционного сценария развития проявятся в ближайшие годы, когда при растущих объемах образования отходов и в отсутствии эффективных технологий их обезвреживания существенно возрастет нагрузка на окружающую среду, что в свою очередь может привести к негативному влиянию на условия проживания и здоровье населения.

Были проанализированы и сравнивались с инерционным сценарием развития 2 варианта решения проблемы, каждый из которых направлен на развитие отрасли обращения с отходами потребления, но однако механизмы его реализации отличны.

В рамках первого варианта (базовый подход) рассматривалось развитие муниципальных схем обращения с отходами потребления, основанное на создание объектов по переработке и захоронению отходов в каждом муниципальном образовании Пермского края. Однако для большинства муниципальных образований Пермского края создание такой системы обернется огромными финансовыми затратами и невозможностью их возмещения за счет тарифа, что означает отсутствие возможности привлечения достаточного объема внебюджетных средств на развитие отрасли обращения с отходами потребления, и необходимостью значительного бюджетного финансирования. Бюджет муниципальных образований Пермского края не позволяет внедрить технологию нормативного обращения с отходами потребления.

При втором варианте (региональная схема) решения проблемы развитие отрасли обращения с отходами потребления осуществляется на основе комплексного регионального подхода. Основой второго варианта является разработка и реализация региональной схемы размещения объектов переработки и захоронения отходов потребления с учетом минимизации затрат на транспортирование отходов потребления. Строительство и эксплуатация ограниченного числа объектов переработки и захоронения с достаточно высокой производительностью позволит значительно снизить себестоимость утилизации отходов с соблюдением всех нормативных требований. Данные мероприятия окажут значительное стимулирующее влияние на привлечение частных инвестиций, создадут условия для внедрения комплексной переработки отходов.

Активизация научных исследований будет способствовать развитию и внедрению передовых технологий в области обращения с отходами потребления. Принятие ряда нормативных правовых актов, касающихся системы обращения с отходами потребления, позволит создать адекватные условия для повышения инвестиционной привлекательности отрасли обращения с отходами потребления.

Основной риск базового подхода заключается в том, что все мероприятия, не будучи увязанными в единую программу, не дадут должного эффекта и могут привести к несогласованности действий, связанных с развитием отдельных объектов и технологий переработки и обезвреживания отходов потребления. В отличии от этого реализация региональной схемы размещения объектов обращения с отходами с четкой технологической схемой переработки и захоронения отходов позволит создать эффективную схему с минимальными затратами.

Анализ вариантов решения проблемы показывает, что наиболее эффективным является второй вариант, который позволяет при приемлемых затратах обеспечить решение проблемы.

III. Оценка ожидаемой эффективности предлагаемого варианта решения проблемы

Программа предусматривает к 2014 году:

• внедрение раздельного сбора отходов потребления на всей территории Пермского края;

• рекультивация свалок отходов потребления;

• строительство нескольких крупных комплексов по переработке отходов потребления и вторсырья;

• строительство необходимого числа мусороперегрузочных станций;

• строительство необходимого количества объектов сортировки;

• строительство необходимого количества объектов захоронения.

Социально-экономические результаты реализации мероприятий Программы:

• предотвращение несанкционированного размещения отходов потребления в окружающей среде;

• снижение количества отходов потребления, направляемых на захоронение за счет возврата вторичного сырья;

• привлечение внебюджетных инвестиций;

• создание эффективной системы мониторинга (учет образования, использования и размещения отходов потребления в рамках ведения Регионального кадастра отходов производства и потребления Пермского края), что позволит обеспечить прозрачность движения потоков отходов потребления;

• формирование положительного общественного мнения о проводимой реформе, повышение статуса органов государственной власти Пермского края и муниципальных образований Пермского края;

• улучшение состояния окружающей среды, санитарного благополучия, качества жизни населения Пермского края.

Дополнительный экономический эффект от реализации Программы будет получен за счет увеличения налоговых поступлений в бюджет Пермского края от организаций, участвующих в ее реализации.

IV. Предложения по разработчикам и исполнителям Программы

Программа разработана на основании Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», постановления Правительства Пермского края от 11 февраля 2009 г. № 63-п «О разработке, формировании и реализации долгосрочных целевых программ».

Ответственным исполнителем Программы является Агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Пермского края.

Основные разработчики Программы – ООО предприятие «КОНВЭК», г. Пермь и ГОУ ВПО «Пермский государственный технический университет», г. Пермь.

Участник Программы – Министерство природных ресурсов Пермского края.

V. Основные цели и задачи Программы

Основные цели Программы – увеличение объемов использования отходов потребления в качестве вторичного сырья, привлечение инвестиций в развитие отрасли обращения с отходами потребления Пермского края, обеспечение экологически безопасного хранения, переработки и обезвреживания отходов потребления, ликвидация и предотвращение образования несанкционированных свалок на территории Пермского края.

Для достижения указанных целей необходимо обеспечить решение следующих приоритетных задач:

• совершенствование нормативно-правовой базы в сфере обращения с отходами потребления;

• повышение экологической культуры и степени вовлеченности населения в вопросы обращения с отходами потребления;

• разработка комплексной схемы размещения объектов сбора, переработки и обезвреживания отходов потребления на территории Пермского края;

• ликвидация несанкционированных объектов размещения отходов.

VI. Сроки реализации Программы

Политика развития отрасли обращения с отходами потребления должна быть направлена на внедрение действенных механизмов управления хозяйственной деятельностью, увеличение и повышение эффективности инвестиций, что позволит создать предпосылки для существенного улучшения качества предоставляемых услуг по удалению отходов из окружающей среды.

Программа будет осуществлена за 5-летний период (2010 - 2014 годы).

VII. Этапы реализации Программы

Таблица 1.3.

Задачи Программы	Этапы Программы		Основные результаты
	2010-2011	2012-2014
1. Совершенствование нормативно-правовой базы в области обращения с отходами потребления	Обеспечение совершенствования нормативно-правовой базы по обращению с отходами Разработка механизмов привлечения инвестиций в развитие отрасли обращения с отходами потребления		Предотвращение несанкционированного размещения в окружающей среде 770 тыс. тонн отходов потребления
2. Повышение экологической культуры и степени вовлеченности населения в вопросы обращения с отходами потребления	Проведение мероприятий по повышению степени информированности населения в области обращения с отходами. Проведение пилотных проектов по раздельному сбору отходов	Внедрение раздельного сбора отходов на территориях локализации межмуниципальных полигонов	Внедрение системы раздельного сбора отходов потребления
3. Разработка комплексной схемы размещения объектов сбора, переработки и обезвреживания отходов потребления на территории Пермского края		Создание крупных межмуниципальных мусороперерабатывающих комплексов (МПК)	Снижение количества отходов потребления, направляемых на захоронение на 100 тыс. тонн в год (на 10 % от общего числа образующихся отходов). Увеличение ресурсного потенциала края за счет возврата 100 тыс.тонн вторичного сырья
4. Ликвидация несанкционированных объектов размещения отходов		Реализация мероприятий по ликвидации объектов размещения отходов потребления, не отвечающих экологическим требованиям и рекультивации территорий, нарушенных в результате размещения отходов	Снижение количества объектов размещения отходов, не отвечающих экологическим требованиям

VIII. Целевые показатели и индикаторы, позволяющие оценивать ход реализации целевой Программы

Целевыми показателями Программы являются:

• масса отсортированного вторичного сырья;

• масса отходов потребления, размещаемых на объектах захоронения отходов, отвечающих нормативным требованиям;

• масса отходов потребления, подвергаемых переработке;

• площадь рекультивированных объектов, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям.

В соответствии с целевыми показателями индикаторами Программы являются:

• доля отсортированного вторичного сырья;

• доля отходов потребления, размещаемых на объектах захоронения отходов, отвечающих нормативным требованиям;

• доля отходов потребления, подвергаемых переработке;

• доля рекультивированных объектов захоронения, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям.

Значение целевых показателей и индикаторов Программы

Таблица 1.4.

Наименование	Единица измерения	Год достижения
		2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Целевой показатель
Масса отсортированного вторичного сырья	тысяч тонн/год	12	41	68	97	104
Масса отходов потребления, размещаемых на объектах захоронения отходов, отвечающих нормативным требованиям	-//-	286	401	582	764	919
Масса отходов потребления, подвергаемых переработке	-//-	40	136	226	322	348
Площадь рекультивированных объектов, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям	га	73	196	210	282	386
Целевой индикатор
Доля отсортированного вторичного сырья	% от массы образующихся твердых бытовых отходов	1	4	6	8	9
Доля отходов потребления, размещаемых на объектах захоронения отходов, отвечающих нормативным требованиям	-//-	25	35	51	66	80
Доля отходов потребления, подвергаемых переработке	-//-	3	12	20	28	30
Доля рекультивированных объектов захоронения, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям	% от общей площади, подлежащей рекультивации	7	19	20	28	38

IX. Предполагаемые объемы и источники финансирования. Обоснование необходимости и целесообразности использования средств бюджета Пермского края

Финансирование мероприятий Программы осуществляется с использованием различных источников: за счет средств бюджета Пермского края, бюджетов муниципальных образований Пермского края, внебюджетных источников.

Поддержка мероприятий Правительством Пермского края осуществляется в следующих формах:

• предоставление государственных гарантий Пермского края в соответствии со статьей 48.2 Закона Пермского края от 12 октября 2007 г. № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае»;

• обеспечение предоставления региональных налоговых льгот.

Общий объем финансирования мероприятий Программы 4 878 млн. рублей, в том числе:

• средства бюджета Пермского края 3054 млн. рублей (62,6%), в том числе 3004 млн. рублей – средства фонда софинансирования расходов (ФСР) (61,6 %) и 50 млн. рублей – 100 %-ное финансирование из бюджета Пермского края (1,0 %);

• средства бюджетов муниципальных образований Пермского края 439 млн. рублей (9,0 %);

• внебюджетные средства 1385 млн. рублей (28,4%).

Распределение финансирования по годам

Таблица 1.5.

		На весь период	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Общий объем финансирования		4 878	657	775	945	1 255	1 246
Бюджет Пермского края	Средства ФСР	3 004	412	535	539	762	756
	100%-е финансирование	50	14	11	8	9	8
Бюджеты муниципальных образований Пермского края		439	100	127	15	91	106
Внебюджетные средства		1 385	131	101	383	393	376

В ходе реализации Программы финансирование мероприятий возможно будет скорректировано.

Средства бюджетов муниципальных образований Пермского края для финансирования мероприятий Программы выделяются в рамках муниципальных целевых программ и целевого финансирования конкретных мероприятий.

Объем и структура бюджетного финансирования Программы подлежат ежегодному уточнению в соответствии и с учетом фактического выполнения программных мероприятий.

По результатам ежегодной оценки эффективности Программы Правительством Пермского края может быть принято решение о сокращении либо увеличении выделяемых бюджетных средств на реализацию Программы, начиная с очередного финансового года, или о досрочном прекращении ее реализации.

Стоимость работ по мероприятиям Программы определяется в соответствии со сметами расходов на проведение работ аналогичного характера.

К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования Программы, относятся:

• целевые кредиты банков и другие заемные средства, в том числе предоставляемые под государственные гарантии Пермского края;

• привлеченные средства инвесторов, в том числе иностранных.

Контроль за целевым использованием средств, выделяемых на реализацию мероприятий Программы, осуществляется Правительством Пермского края.

Финансирование мероприятий Программы возможно за счет средств федерального бюджета при подаче заявок на участие в федеральных целевых программах.

Объем ресурсного обеспечения Программы в части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ определялся по результатам оценки трудовых и материальных затрат, необходимых для выполнения Программы.

Средства бюджета Пермского края планируется направить:

• на реализацию системных мероприятий (разработка необходимых нормативно-правовых актов, проведение мероприятий по повышению информированности населения, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ);

• на выполнение базовой части технических мероприятий для повышения их инвестиционной привлекательности для внебюджетных источников финансирования, в частности, выполнение проектов и строительство первой очереди полигонов захоронения и объектов сортировки в составе мусороперерабатывающих комплексов. Привлечение бюджетных средств на рекультивацию объектов размещения отходов обусловлено их потенциальной санитарно-эпидемиологической опасностью для населения.

Средства бюджета Пермского края необходимы для комплексного развития отрасли обращения с отходами потребления, создания привлекательных условий для частных инвестиций и реализации социально-значимых мероприятий.

Расходование средств бюджетов муниципальных образований Пермского края будет осуществляться при долевом участии в реализации технических мероприятий.

За счет внебюджетных источников будут реализованы инвестиционные проекты по развитию технологий переработки вторичного сырья, а также строительство второй очереди полигонов и расширение мусороперерабатывающих комплексов.

Эффективная реализация программных мероприятий возможна только при постоянном и планомерном финансировании.

X. Основные результаты реализации Программы

К 2014 году в ходе реализации Программы ожидается:

• Предотвращение несанкционированного размещения в окружающей среде 770 тыс. тонн отходов потребления.

• Внедрение системы раздельного сбора отходов потребления.

• Снижение количества отходов потребления, направляемых на захоронение на 100 тыс. тонн в год (на 10 % от общего числа, образующихся отходов).

• Увеличение ресурсного потенциала Пермского края за счет возврата 100 тыс.тонн вторичного сырья.

• Снижение количества объектов размещения отходов, не отвечающих экологическим требованиям.