Публичное управление - Чиркин В.Е

§ 1. Муниципальные выборы	! !

ния), то задачи окружной комиссии выполняет территориальная избирательная комиссия. Участковая избирательная комиссия организует выборы на участках, ведет правильный подсчет голосов (по бюллетеням, остальные комиссии ведут подсчет по протоколам, полу- ченным от участковых избирательных комиссий), но не она определяет избранных (это делают иные комиссии).

Параллельно с созданием избирательных комиссий главой местной администрации составляются списки избирателей, которые проверяются избирательными комиссиями. По заявлениям избирателей исправления в списки вносит избирательная комиссия. Ее постановление можно обжаловать в суд, решение которого окончательно (можно и сразу подать жалобу в суд).

Дата выборов представительного органа муниципального образования обычно назначается главой администрации, а дата выборов главы администрации — представительным органом. После этого можно начинать избирательную кампанию, выдвигать кандидатов, вести агитацию и пропаганду (или эти действия можно осуществлять с определенного срока, указанного в акте о назначении выборов). Право выдвижения кандидатов принадлежит непосредственно избирателям (самовыдвижение), политическим партиям, блокам, в состав которых входит хотя бы одна партия (партии и блоки, участвующие в выборах, называются для целей выборов избирательными объединениями, избирательными блоками). При самовыдвижении и при выдвижении кандидата партиями (блоками), не представленными в Государственной Думе, кандидату для своей поддержки обычно необходимо собрать определенное число подписей избирателей в специальных подписных листах (лишь после этого кандидат может быть включен в избирательный бюллетень). Число подписей устанавливается законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований. Федеральный закон устанавливает лишь, что максимальное количество требуемых подписей не должно превышать 2% от количества зарегистрированных в данном избирательном округе избирателей (внесенных в списки избирателей). В некоторых субъектах РФ законами предусмотрен 1%, иногда в муниципальных образованиях фигурируют количественные показатели (200, 500 и т.д. подписей). Сбор подписей может не проводиться в небольших муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тыс. человек. Вместо сбора подписей законы субъектов Федерации иногда устанавливают иной порядок поддержки кандидата (например, его выдвижение или одобрение кандидатуры на собраниях, сходах граждан; наличие избирательных прав участников собраний не проверяется).

! " Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

Партии выдвигают кандидатов на их съездах, конференциях, общих собраниях. Решение о выдвижении представляется в окружную избирательную комиссию для регистрации кандидата.

После регистрации кандидатов окружной избирательной комиссией для целей выборов (их имена будут затем занесены в избирательные бюллетени ) начинается предвыборная агитация. Ее вправе вести любой избиратель, сами кандидаты, партии и блоки, выдвинувшие кандидата. Не могут вести предвыборную агитацию члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов, благотворительные организации, религиозные объединения, военнослужащие при исполнении ими своих обязанностей. Закон предусматривает равные условия ведения предвыборной агитации для всех кандидатов и избирательных объединений. Предвыборная агитация заканчивается в 0 часов за сутки до дня голосования.

Голосование и определение результатов выборов. Избиратели

голосуют бюллетенями. Если округ одномандатный, избиратель отме- чает одного кандидата в списке избирательного бюллетеня, если многомандатный и в бюллетене указаны фамилии кандидатов, отме- чает тех, кому он отдает предпочтение, но не более числа депутатов, подлежащих избранию. Если в многомандатном округе баллотируются партийные списки кандидатов, избиратель отмечает один из этих списков. При выборе главы администрации муниципальное образование составляет единый муниципальный избирательный округ (одномандатный).

Для подсчета голосов и определения победителей на муниципальных выборах, как правило, используется мажоритарная избирательная система относительного большинства (побеждает кандидат, набравший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом, при условии, что число голосов, поданных за него, превышает число голосов, поданных против всех кандидатов). Если выдвигаются конкурирующие партийные списки кандидатов, то может быть использована пропорциональная система. В этом случае места в Совете муниципального образования делятся пропорционально голосам, полученным партией (ее списком). Естественно, в одномандатных округах пропорциональная система не может быть применена.

В отличие от выборов представительных учреждений при выборах главы муниципального образования применение пропорциональной

При применении рассматриваемой ниже пропорциональной системы бюллетени могут содержать только названия избирательных объединений, которые выдвинули кандидатов. За эти блоки и будет голосовать избиратель, отмечая их в бюллетене.

§ 1. Муниципальные выборы	! #

избирательной системы невозможно. Обычно используется мажоритарная система абсолютного большинства в два тура. В первом туре считается избранным кандидат, получивший более 50% поданных голосов. Если никто не избран, обычно через две недели после первого тура проводится второй (повторное голосование), когда баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре. Во втором туре победитель определяется по мажоритарной системе относительного большинства.

При определенных обстоятельствах выборы могут быть признаны несостоявшимися или недействительными. Несостоявшимися считаются выборы, если в них участвовало меньше избирателей, чем это предусмотрено законами субъектов РФ для признания выборов действительными. В большинстве субъектов Федерации на выборах представительных органов, в том числе муниципальных (как и на федеральных выборах), необходимо участие не менее 25% зарегистрированных избирателей (согласно законодательству порог явки избирателей ниже 20% устанавливать нельзя). Если голосовать приходит меньше избирателей, выборы не состоялись, их придется через определенное время проводить снова. Однако в некоторых субъектах РФ никакой планки явки избирателей для действительности выборов нет. Они считаются состоявшимися при явке любого количества избирателей. При выборах главы администрации муниципального образования иногда действует такой же порядок, но иногда планка обязательной явки избирателей повышена до 50%.

Кроме того, выборы признаются несостоявшимися, если число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, меньше, чем количество голосов, поданных против всех кандидатов (следовательно, и против наиболее успешного кандидата), если при использовании заградительного барьера при пропорциональной системе (о заградительном барьере или пункте говорилось выше) в распределении депутатских мандатов право участвовать получил лишь один список кандидатов (одно избирательное объединение или один избирательный блок), если за списки кандидатов, имеющих право участвовать в распределении депутатских мандатов, было подано менее половины голосов избирателей.

Выборы признаются недействительными, если нарушения, допущенные при их подготовке и проведении, не позволяют с достоверностью установить их результаты (результаты волеизъявления граж-

дан); если результаты выборов признаны недействительными не менее чем в 1 ⁄4 избирательных участков; по решению суда.

Во всех случаях признания выборов несостоявшимися или недействительными через определенное время проводятся повторные выбо-

!$ Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

ðû. От повторных выборов надо отличать повторное голосование (второй тур). На повторных выборах можно выдвигать новых кандидатов (списки), при повторном голосовании — нельзя.

§ 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления избирателями

В отличие от досрочного отзыва депутата парламента, что в подавляющем большинстве стран исключено (применяется только в странах тоталитарного социализма), отзыв депутатов муниципального представительного органа (Совета) и главы муниципальной администрации (иного выборного должностного лица) применяется во многих странах, в том числе в России. Такая возможность предусмотрена федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральный закон закрепляет возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц муниципального образования в принципе, основания и порядок отзыва регулируются законами субъектов РФ (Башкортостан, Владимирская область, Красноярский край, Хакасия и др.). В качестве оснований для отзыва названы: нарушение Конституции, законов, устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, действия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование прав и законных интересов жителей соответствующей территории и др.

Отзыв производится практически в том же порядке, что и местные выборы. Вопрос об отзыве может возбудить любой избиратель. Проводится собрание, на котором создается инициативная группа не менее чем из пяти избирателей. Протокол собрания с требованием отзыва и список инициативной группы передаются для регистрации в окружную избирательную комиссию (того же округа, где проводились выборы). Затем инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку инициативы об отзыве депутата, выборного должностного лица. Если речь идет о депутате, сбор подписей осуществляется в том округе, где он был избран. При отзыве выборного должностного лица сбор подписей производится на всей территории муниципального образования (оно составляло единый избирательный округ). Процент необходимых подписей установлен законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований. В разных субъектах РФ он составляет в среднем от 5 до 15% общего числа избирателей (соответственно округа или муниципального образования), есть и иные требования. Подписи необходимо собрать в течение определенного

§ 3. Местный референдум	! %

времени (обычно 30 дней), ибо состояние неопределенности не может продолжаться долго.

Инициативная группа, собрав подписи (если соберет), представляет подписные листы в избирательную комиссию, та уведомляет депутата или выборное должностное лицо об этом и направляет в представительный орган муниципального образования требование о проведении голосования об отзыве. Если представительный орган считает, что все требования закона соблюдены, он назначает в определенный срок (через 15—30 дней) дату голосования об отзыве. Депутат или выборное должностное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании (при соблюдении требования о планке явки избирателей).

§ 3. Местный референдум

Условия для проведения местного референдума. Местный референ-

дум — это голосование граждан, постоянно проживающих в том муниципальном образовании, где он проводится, по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции местного самоуправления. Местные референдумы проводятся во многих странах, в том числе тех, где общегосударственные референдумы никогда не проводились (в Австрии, Канаде, США и др.).

Организация и проведение референдумов в России (в том числе местных) регулируются различными нормативными правовыми актами. Основные положения содержатся в федеральных законах об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, об общих принципах организации местного самоуправления. Детально порядок проведения местных референдумов регулируется законами субъектов Федерации о местных референдумах и уставами муниципальных образований.

На местный референдум обычно выносятся вопросы о принятии устава муниципального образования, об организации местного самоуправления в данном муниципальном образовании, его органах, об изменении границ муниципальных образований (например, передача населенного пункта из одного муниципального образования в другой, соседний), о программах развития муниципального образования, о возможности строительства объектов, опасных для окружающей среды, о приобретении в собственность крупных объектов или их продаже и др. Некоторые вопросы не могут выноситься на референдум: о досрочном прекращении, продлении и приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления и проведении их досрочных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления;

! & Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

об избрании, назначении, освобождении от должности депутатов и должностных лиц; о принятии изменений местного бюджета, финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья местного населения. В ряде субъектов РФ запрещено выносить на референдум также вопросы о приобретении или уступке собственности. Вопросы последнего рода решаются либо на выборах (избрание депутатов, должностных лиц), либо представительным органом (бюджет), либо главой администрации (распоряжение незначительными объектами собственности).

Местный референдум может быть решающим и консультативным. Результаты голосования на решающем референдуме обязательны для органов местного самоуправления, его жителей и т.д. и оформляются обычно постановлением представительного органа, реже — главой администрации муниципального образования. Итоги консультативного референдума (Ивановская, Иркутская область и др.) не имеют обязательного характера. Это выявление воли населения по тем или иным вопросам, что учитывается (а может не учитываться) органами местного самоуправления и его должностными лицами при принятии правовых актов и совершении определенных действий.

Порядок проведения местного референдума. Проведение мест-

ного референдума подчинено определенным правилам, которые в основном совпадают с порядком, предусмотренным для выборов. Действуют принципы всеобщего права на участие в референдуме на равных основаниях, прямого и тайного голосования. Участвуют в референдуме лица, имеющие активное избирательное право (достигшие 18 лет, дееспособные, не содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда). Однако в отличие от местных выборов в местном референдуме обычно могут участвовать только граждане (постоянно проживающие в общине и уплачивающие налоги иностранцы этого права не имеют). Участие в референдуме осуществляется на добровольной основе, волеизъявление свободно (воздействие на избирателя путем угроз, насилия, шантажа, подкупа и проч. недопустимо).

Решение о проведении местного референдума принимается только местным представительным органом по собственной инициативе или по инициативе населения. Другие органы и должностные лица такое решение принимать не вправе. Если инициатором выступает представительный орган, требование о проведении референдума должно ис-

ходить от значительного числа депутатов (обычно, согласно уставам муниципальных образований, это 1 ⁄ 3, 1 ⁄ 2 всего состава представи-

тельного органа). При проявлении такой инициативы представитель-

§ 3. Местный референдум	! '

ный орган должен принять решение о проведении референдума или об отклонении требования. Это решение в одних муниципальных об-

разованиях в соответствии с их уставами принимается квалифицированным большинством голосов (2 ⁄ 3, 3 ⁄ 5 и т.д.), в других — простым

большинством (50% + 1 голос от присутствующих), в третьих — абсолютным большинством (50% + 1 голос от списочного состава местного представительного органа).

Если инициатива о проведении референдума исходит от населения, его инициаторы сначала создают инициативную группу в количе- стве, предусмотренном уставом муниципального образования (обыч- но не менее 10 избирателей). Инициативная группа формируется на собрании граждан (по месту жительства, на предприятии, в учреждении и т.д.) и оформляется протоколом собрания. Она формулирует вопрос (вопросы) референдума. Протокол собрания вместе с ходатайством о проведении референдума, списком членов инициативной группы (включая их паспортные данные), перечнем лиц (лица), уполномоченных действовать от имени инициативной группы, представляется в постоянную избирательную комиссию муниципального образования (если ее не существует — в представительный орган муниципального образования, который должен создать комиссию по проведению местного референдума). Если избирательная комиссия существует, она становится комиссией по проведению референдума.

Представительный орган после получения материалов от избирательной комиссии или от инициативной группы (при отсутствии комиссии) проверяет их соответствие законодательству (в течение не более 20 дней с момента передачи) и при положительном решении регистрирует инициативную группу (заметим, что это делает не комиссия по проведению референдума, а представительный орган), выдает ей свидетельство о регистрации. Отказ в регистрации возможен только в случае нарушения Конституции РФ, основного закона субъекта РФ, устава муниципального образования, иных законов либо неправильного оформления документов. По иным основаниям (в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума) отказ не допускается.

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку референдума. Число таких подписей установлено законами субъектов Федерации о проведении референдума (5% от общего числа зарегистрированных избирателей в Московской области, 1% — в Кировской области, 2% — в г. Саранске). Максимальное число требуемых подписей согласно федеральному законодательству не может превышать 5% от общего числа избирателей. Срок сбора подписей — не менее 20 дней, но законы

! Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

субъектов Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают, как правило, более длительный срок (закон Кировской области — два месяца, г. Саранска — 25 дней).

Подписные листы передаются в представительный орган местного самоуправления, который и принимает решение о референдуме и назначает дату его проведения. Отказать он может, только если в документах или в ходе сбора подписей был нарушен закон, а при назначении даты должен руководствоваться временнымX условием: референдум проводится не ранее двух и не позднее четырех месяцев после принятия решения о его проведении. Референдум назначается только на календарный (не праздничный) выходной день. После определения даты и до дня голосования осуществляется подготовка к референдуму (комиссия по референдуму проверяет списки избирателей, готовит бюллетени и т.д.), проводится агитация среди граждан за положительный или отрицательный ответ на вопрос, решаемый референдумом.

Голосование осуществляется бюллетенями на участках референдума (те же избирательные участки). Граждане отмечают один из возможных вариантов ответа. Участковые комиссии по референдуму подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципальную комиссию. Та суммирует результаты, отраженные в протоколах, и принимает решение. Она может признать предложение или местный правовой нормативный акт, вынесенные на референдум, принятыми, если «за» проголосовали более половины граждан, участвовавших в референдуме. Предложение (акт) остается непринятым, если за него подано менее половины голосов участников референдума. Комиссия признает референдум несостоявшимся, если в нем участвовали менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Результаты референдума признаются недействительными: а) если допущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников

референдума; б) если результаты референдума признаны недействительными не менее чем на 1 ⁄4 участков референдума; в) по решению

ñóäà.

Результаты местного референдума. Решение, принятое на рефе-

рендуме (если он решающий, а не консультативный), имеет обязательную силу для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного муниципального образования. Оно не нуждается в утверждении какими-либо государственными или муниципальными органами, их должностными лицами. Однако если решение носит принципиальный характер (например, об изменении названия муниципального образования, о создании в нем взамен схода представи-

§ 4. Общие собрания (сходы) граждан	!

тельного органа), для его реализации потребуется издание дополнительного муниципального правового акта (актов). Органы местного самоуправления в течение 15 дней после референдума обязаны установить срок подготовки такого акта (актов). Если референдум консультативный, издание таких актов необязательно, воля граждан может учитываться в других актах, во всей деятельности муниципальных органов и должностных лиц.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только новым референдумом (но не иным актом местного самоуправления или государственного органа) по тому же вопросу, проводимым не ранее чем через два года. Кроме того, оно может быть признано недействительным решением суда по следующим основаниям: нарушение порядка проведения референдума, в результате чего становится невозможным определить достоверные результаты волеизъявления граждан; несоответствие устава муниципального образования, иных актов, на основе которых проводился референдум, Конституции России, основному закону субъекта Федерации, законодательству РФ или субъекта РФ, в результате чего также невозможно достоверно определить результаты волеизъявления граждан; противоречие решения, принятого на местном референдуме, Конституции и законам РФ и субъекта Федерации.

§ 4. Общие собрания (сходы) граждан

Общие собрания муниципального образования — это не любые публичные собрания, созываемые в соответствии с конституционным правом свободы собраний. Речь идет о собраниях лиц, пользующихся избирательными правами, причем собраниях, выполняющих властную функцию. Они вправе принимать обязывающие решения, выполняют полномочия представительных органов местного самоуправления. Это характерно для небольших поселений, где представительный орган избирать нецелесообразно и основные вопросы местной жизни может решать непосредственно само население. В ряде субъектов РФ действуют специальные законы о собраниях (сходах) граждан (Башкортостан, Мордовия, Смоленская область

èдр.). Некоторыми из таких законов установлено, что местный представительный орган может не создаваться в населенных пунктах, сельских административных округах (сельсоветах) с населением менее 500 человек, его роль выполняет общее собрание (сход). Во многих других субъектах предел численности жителей в таком поселении оставлен на усмотрение самого муниципального образования

èпредусматривается в его уставе.

!Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

Собрания граждан могут созываться не только в масштабах муниципального образования, но и в отдельных поселках, деревнях, кварталах, микрорайонах городов, входящих в состав данного муниципального образования. Однако роль таких собраний иная — они не обладают полномочиями представительного органа, а выполняют роль органа территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.

Общемуниципальное собрание тоже не всегда созывается для выполнения функций представительного органа местного самоуправления при его отсутствии. Оно может действовать и тогда, когда такой орган есть, параллельно с ним. Видимо, при соответствующем кворуме присутствующих граждан, обладающих избирательными правами, и при большинстве присутствующих, высказывающихся за определенное решение, оно может временно принять на себя выполнение некоторых функций местного представительного органа (например, если граждане недовольны его работой, он оказался неработоспособным, не может принимать решения в результате противоречий личного характера).

Согласно федеральному законодательству общемуниципальное собрание (сход) считается правомочным для принятия решений, если в нем участвуют более половины жителей, обладающих избирательными правами (в том числе неграждане). Решение считается принятым, если за него голосуют (обычно открытым голосованием) более половины участников голосования.

Если собрание (сход) выполняет функции представительного органа муниципального образования, то к его компетенции относятся: принятие устава муниципального образования, выборы должностных лиц местного самоуправления, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством (в определенных пределах), утверждение местных планов и программ комплексного социальноэкономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, другие полномочия, которыми наделяется представительный орган.

Решения, принятые общим собранием (сходом), обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории. Однако такие решения не должны выходить за рамки компетенции общего собрания муниципального образования, иначе они недействительны. Законные решения общего собрания муниципального образования могут быть изме-