Публичное управление - Чиркин В.Е

§ 5. Народная правотворческая инициатива	! !

нены или отменены только другим общим собранием или судом (на практике изменяются представительным органом муниципального образования).

Если собрания (сходы) граждан муниципального образования, согласно его уставу, действуют параллельно с его представительным органом, они выполняют обычно не властную, а, скорее, совещательную роль, хотя могут принять на себя и властные полномочия. Как правило, на обсуждение таких собраний выносятся вопросы благоустройства населенных пунктов, торгового и иного обслуживания населения, выявляется мнение населения по вопросам территориальной организации муниципального образования, санитарии населенных пунктов, обсуждаются проект устава муниципального образования, проекты решений представительного органа и должностных лиц муниципального образования по важнейшим вопросам местного значения, планы застройки населенных пунктов, вопрос о разовых добровольных взносах жителей на финансирование мероприятий местного масштаба (например, постройка мостика через ручей). На собрание могут выноситься любые вопросы, затрагивающие интересы населения данного образования, если это не противоречит Конституции РФ, законам, уставу муниципального образования.

§ 5. Народная правотворческая инициатива

Народная правотворческая инициатива — это право группы граждан — жителей муниципального образования выступить с проектом местного правового акта по вопросам, входящим в компетенцию органов данного муниципального образования. Такое право должно быть предусмотрено уставом муниципального образования. Если в уставе ничего об этом не говорится, значит, права народной правотворческой инициативы у жителей данного образования нет. Для осуществления народной правотворческой инициативы нужно подготовить письменный текст проекта. Иногда требуется собрать определенное число подписей избирателей для его поддержки.

Проекты правовых актов, подготовленные населением, изменения и дополнения к действующим актам вносятся в органы местного самоуправления и подлежат обязательному рассмотрению ими. Уставы муниципальных образований (там, где это право предусмотрено) ни- чего не говорят о создании инициативных групп и сборе подписей избирателей, но некоторые из них содержат требование, чтобы такой проект исходил не от одного лица, а от группы избирателей и чтобы текст был оформлен соответствующим образом (а не как пожелание принять тот или иной акт). Внесение проекта акта в виде народной

!" Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

правотворческой инициативы не влечет за собой обязанности органа местного самоуправления принять акт. Представительный орган местного самоуправления обязан лишь рассмотреть такой акт. Отказ в его принятии должен быть мотивирован, но не влечет никаких юридических последствий: обжаловать его нельзя.

К народной правовой инициативе примыкают предложения граждан на заседаниях представительного органа принять или изменить те или иные акты представительного органа местного самоуправления. Эти заседания открытые, граждане могут на них присутствовать (не мешая работе) и в соответствии с некоторыми уставами с разрешения председательствующего вносить свои коллективные и индивидуальные предложения (обычно в устной форме). У председательствующего нет обязанности предоставить слово в таком слу- чае. Он может этого не делать, что никаких юридических последствий не влечет.

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления

Граждане обращаются в органы и к должностным лицам местного самоуправления довольно часто и по самым различным вопросам (жилье, ремонт, торговля, сфера обслуживания и т.д.). Это распространенная форма непосредственной демократии.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления установлено ст. 33 Конституции РФ. В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления 1995 г. говорится также о праве обращаться к должностным лицам местного самоуправления (ст. 26). На практике право на обращение осуществляют и объединения (например, творческие союзы, предприятия, учреждения), должностные лица для защиты своих прав и свобод и по другим вопросам. Нет препятствий для обращений неграждан, и на практике это делается.

Специальным актом, регулирующим это право на федеральном уровне, пока остается Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с дополнениями от 2 февраля 1988 г.). В некоторых субъектах Федерации приняты соответствующие законы. Обращения возможны в устной форме, но, как правило, подаются они в письменной форме. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны, не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. На уст-

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан...	! #

ные обращения ответ дается обычно в устной форме. Письменные обращения граждан должны содержать определенные реквизиты: наименование и адрес органа и должностного лица, к которому обращаются; изложение существа дела; фамилию, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте его работы, учебы; дату; подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению (кроме сигналов о преступлении, поступающих в правоохранительные органы). Срок рассмотрения обращений граждан не должен превышать одного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки, оно должно быть рассмотрено, как правило, в течение 15 дней. В случаях, когда для изучения обращения необходимы дополнительная проверка, привлечение и изучение иных материалов, срок может быть продлен еще на один месяц с извещением об этом лица, подавшего обращение. Подача обращений в клеветнических целях влечет ответственность. Лица, нарушающие установленный порядок рассмотрения обращений, виновные в волоките, а также спровоцировавшие преследование граждан за содержащуюся в обращении критику, несут ответственность.

В законодательстве различается несколько видов обращений: предложения, заявления, жалобы, ходатайства и др. Предложения граждан — это обращения граждан по конкретным вопросам, не связанные с нарушением их прав. Они направлены на улучшение деятельности органов местного самоуправления, предприятий, уч- реждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования. Предложение может касаться не подчи- ненных муниципальным органам предприятий и учреждений, если их деятельность затрагивает местные интересы. Таково, например, предложение о проведении собрания жителей квартала (поселка и т.д.) для обсуждения вопроса о месте, отводимом под свалку бытовых отходов, об изменении часов торговли местного магазина. Заявления — это обычно обращение граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных законом. Например, заявление гражданина об улучшении жилищных условий, инвалида — о социальном обслуживании. Жалоба — заявление гражданина по поводу нарушенных прав и законных интересов. Чаще жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц местного самоуправления (например, незаконное исключение гражданина из очереди на получение муниципального жилья). Ходатайствами называются некоторые обращения с просьбой пересмотреть решение, которое заявитель считает ошибочным. Обращение группы граждан в представительный орган местного самоуправления возможно в форме коллективных петиций.

! $ Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

Предложения и заявления подаются в тот орган местного самоуправления и тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение данного вопроса. Жалоба адресуется вышестоящему органу или вышестоящему должностному лицу по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Ее запрещается пересылать для решения тому органу или должностному лицу, чьи действия (бездействие) обжалуются. Ходатайства, как правило, подаются в орган, которому органы и должностные лица, от которых зависит решение вопроса, не подчинены. В практике местного самоуправления ходатайства почти не встречаются, хотя эту форму предусматривает, например, Закон об обращениях граждан Воронежской области 1998 г.

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление — специфическая форма участия граждан в местном самоуправлении. При использовании этой формы не принимаются решения, касающиеся всего муниципального образования, они могут относиться только к его отдельным частям. Территориальное общественное самоуправление существует в различных странах (США, Китай и др.).

В России организация и деятельность территориального общественного самоуправления регулируется Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления 1995 г. и законами субъектов Федерации, а там, где они отсутствуют — соответствующими статьями (80—86) Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении (в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих принципах местного самоуправления). Закон РСФСР 1991 г. утрачи- вает силу, как только в субъектах РФ принимаются свои законы, содержащие положения о территориальном общественном самоуправлении. В некоторых субъектах РФ (Алтайский край, г. Москва и др.) такие законы уже приняты.

Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (микрорайоны городов, улицы, поселки, дома, кварталы и т.д.). Цель такой самоорганизации — самостоятельное и под свою ответственность осуществление инициатив населения в вопросах местного значения непосредственно жителями или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Границы территории, на которой реализуется территориальное общественное управление, определяются жителями деревни, поселка, квартала и т.д. на своих собраниях (сходах) и согласовываются с орга-

§ 7. Территориальное общественное самоуправление	! %

нами местного самоуправления (с представительным органом или главой администрации, в зависимости от того, как решается этот вопрос в уставе муниципального образования). Население этих территорий не образует муниципального образования и не пользуется соответствующими правами (например, проведение референдума); органы общественного самоуправления не обладают правами органов муниципальных образований.

Органы территориального общественного самоуправления создаются путем выборов, которые могут проводиться на общих собраниях (конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями на избирательном участке. Способ выборов устанавливается соответствующими законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Органы территориального общественного самоуправления занимаются вопросами защиты окружающей среды, сохранности жилищного и нежилого фонда, социальной сферы, организации досуга населения, особенно детей (создают детские площадки и др.), содействуют охране правопорядка, соблюдению прав потребителей, воспитанию детей и молодежи, осуществляют контроль за обслуживанием населения и т.д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация вправе установить пере- чень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с территориальными органами общественного самоуправления. Однако органы местного самоуправления не вправе передавать решение вопросов, входящих в их компетенцию, территориальным органам.

Устав муниципального образования может постановить, что территориальные общины могут быть юридическими лицами. В этом случае они обладают своими финансами, формируемыми из собственных ресурсов, из средств, выделяемых им из бюджета местного самоуправления (не в административном порядке, а по договору). Собственные средства создаются за счет доходов от своей экономи- ческой деятельности, добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, организаций (какие-то обязательные сборы эти органы устанавливать не вправе). На эти средства может быть приобретено имущество, которое является собственностью территориальной общины.

Если территориальная община — юридическое лицо (со своими представительными органами), она вправе осуществлять собственную хозяйственную деятельность, заключать хозяйственные договоры с другими юридическими лицами (например, по благоустройству дворов), принимать на свой баланс различное имущество, получать кредиты и ссуды, приобретать акции и облигации и т.д. Органы террито-

! & Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

риального общественного самоуправления не реже одного раза в год должны отчитываться о своей деятельности перед собранием (сходом, конференцией) жителей территориальной общины. Жители могут потребовать отчета о деятельности этих органов и во внеочередном порядке. Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законам, актам муниципального образования. Для предприятий, учреждений, должностных лиц, граждан на данной территории такие решения имеют только рекомендательный характер. Публичной власти территориального коллектива данные органы не имеют.

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон 2003 г. существенно изменяет территориальную структуру местного самоуправления, порядок его финансового обеспечения, полномочия Федерации и субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению, четко определяет вопросы ведения муниципальных образований на их разных уровнях (в зависимости от размеров территории численности населения, их статуса и др.), вводит некоторые новые организационные формы, призванные обеспечивать развитие местного самоуправления (советы муниципальных образований в субъектах РФ, общероссийское объединение муниципальных образований и др.), предусматривает дополнительные институты для прямого воздействия граждан на разрешение вопросов местного значения (например, опрос граждан), устанавливает новые формы государственного контроля за деятельностью и новые формы ответственности.

Согласно Закону 2003 г. местное самоуправление осуществляется непосредственно (референдум, сходы граждан, конференции представителей граждан и др.), а также через избранные гражданами органы (представительные органы — советы и др.) и должностных лиц (главу муниципального образования и др.). Закон устанавливает, в частности, численный состав депутатов представительных органов в зависимости от численности населения. Например, для поселения численность депутатов не может быть меньше 10 человек при численности населения от 1000 до 10 тыс. человек и 35 человек при численности населения свыше 500 тыс. человек. Максимальные пределы не установлены.

Закон устанавливает четыре вида муниципальных образований, о которых говорилось выше. Он определяет точные критерии в зависимости от численности населения для низового звена муници-

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления... » ! '

пальных образований. В остальных звеньях местное самоуправление создается в зависимости от их статуса (районы, городские округа, не входящие в районы, внутригородские районы в городах федерального значения).

Полномочия федеральных органов государственной власти в отношении местного самоуправления включают три позиции: определение общих принципов местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных государственных органов и должностных лиц в сфере предметов ведения РФ и предметов совместного ведения в отношении местного самоуправления; правовое регулирование прав обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного и самоуправления по решению вопросов местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ определяют организацию местного самоуправления в субъектах РФ; они регулируют права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления по предметам ведения субъекта РФ, права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления.

Âведении муниципальных поселений (образований) находятся вопросы местного значения. Закон 2003 г. содержит их перечень. Это местный бюджет; местные налоги и сборы; владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом; организация в границах поселения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения; дороги и мосты в границах населенных пунктов (кроме дорог, мостов и иных сооружений федерального и регионального значения); социальное обслуживание населения, пожарная безопасность; местный транспорт; организация общественного питания, бытового обслуживания, освещения улиц и др.; ритуальные услуги и вывоз мусора. Эти общие положения конкретизированы применительно к муниципальному району, городскому округу и т.д.

ÂЗаконе детально регламентируются формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Под общими названиями «участие» и «осуществление» объединены: местный референдум; голосование по вопросам отзыва депатата, выборного должностного лица, изменения границ муниципального образования

èего преобразования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление, собрания и конференции граждан (конференция представителей граждан), публичные слушания (они проводятся главой муниципального образования для обуждения проектов важных муниципальных актов. В частности, на них

!! Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

обязательно должны выноситься проект устава муниципального образования, проект местного бюджета и др.).

Новой формой является опрос граждан. Он может проводиться по инициативе органов государственной власти субъекта РФ (при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования), представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. В заполнении опросных листов имеют право участвовать все жители муниципального образования, обладающие избирательными правами. Минимальная численность жителей, участвующих в опросе, устанавливается органом (должностным лицом), принявшим решение об опросе. Результаты опроса имеют рекомендательный характер.

Закон определяет доходы местных бюджетов — собственные доходы, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Допускается самообложение на равной основе граждан (для некоторых граждан размер обложения может быть уменьшен, но они не должны составлять более 40% жителей). Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных поселений в каждом субъекте РФ создается специальный региональный фонд.

Органы местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность перед населением (например, досрочный отзыв главы муниципального образования избирателями), а также перед государством. В последнем случае ответственность наступает на основании решения соответствующего суда в случаях нарушения Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, их законов, устава муниципального образования (порядок привлечения к ответственности рассмотрен выше), а также при ненадлежащем осуществлении органами и должностными лицами муниципального образования переданных им государственных полномочий. Возможны роспуск представительного органа и отрешение от должности главы муниципального образования.

В определенных ситуациях допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления — при катастрофах, стихийных бедствиях и др., если органы муниципального образования отсутствуют (не могут быть созданы); если возникла просроченная задолженность муниципального образования по исполнению бюджетных или долговых обязательств (например, если задолженность превышает более 30% собственных доходов муниципального образования). Решение о временном осуществлении государственными органами субъекта РФ полномочий органов муниципального образования принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения, приня-

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления... » !!

того не менее чем 2 ⁄ 3 голосов депутатов представительного органа

субъекта РФ. В указе (постановлении) высшего должностного лица должны быть указаны перечень полномочий, исполнительные органы субъекта РФ, которые будут их осуществлять, сроки и источники финансирования временного управления. В случае финансовых задолженностей муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ в муниципальном образовании может быть введена временная финансовая администрация сроком до одного года.

à ë à â à 15

КОРПОРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ И ЭЛЕМЕНТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ДОБРОВОЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

Понятие добровольного объединения. Государственное и муници-

пальное управление, а также управление в субъектах Федерации, территориальных автономных образованиях — это управление в территориальных коллективах на основе использования неодинаковой, но публичной власти. Вместе с тем в обществе существует множество других групп, основанных не на территориальном (по месту жительства), а на других признаках. Некоторые группировки складываются естественно, независимо от воли людей (например, деление на классы или социальные слои в обществе), другие создаются осознанно, заявляя о стремлении к общественному благу (например, политические партии), третьи отражают частные интересы своих членов или участников (например, союз охотников и рыболовов), четвертые возникают стихийно (например, толпа, бегущая в состоянии паники в одном направлении). В обществе возникают и антиобщественные группировки (банды преступников и т.д.).

Среди множества группировок выделяются добровольные объединения. Все добровольные объединения можно разделить на четыре группы: коммерческие объединения (товарищества, акционерные общества и др.), которые ставят своей целью извлечение прибыли; некоммерческие общественные объединения, которые имеют целью какие-либо общественные блага (профсоюзы, объединения женщин и др.); некоммерческие объединения, отражающие частные некоммер- ческие интересы своих членов (общества рыболовов, филателистов, нумизматов, объединения верующих и др.); общественно-хозяйствен- ные объединения (разные формы кооперативов), занимающие промежуточное положение между коммерческими и некоммерческими объединениями.

Выше уже говорилось о «внешнем» управлении объединениями граждан и других лиц со стороны государства и органов местного