Публичное управление - Чиркин В.Е

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!!!

самоуправления, которое осуществляется путем принятия общих правил: законов и других нормативных актов. В данной главе речь идет о руководстве добровольными объединениями, «внутреннем» управлении в них. Такое управление имеет особый характер, обладает признаками коллективизма, публичности, самодеятельности. Это общественное корпоративное управление, управление в коллективе, представляющее собой реализацию не государственной власти и не власти местного самоуправления, а корпоративной власти, присущей коллективу.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в разных коллективах корпоративное управление хотя и является общественным по форме, но по сути имеет неодинаковый характер. В акционерном обществе его содержание иное, чем в профсоюзе, а в клубе футболистов — другое, чем в производственном кооперативе. В связи с этим важно различать

публичное è квазипубличное, частное корпоративное управление. Первое существует в объединениях, ставящих целью общественные блага, второе — в объединениях, преследующих частные интересы. Члены последних преследуют свои собственные интересы, причем не обязательно только материальные (например, коллекционирование в объединении филателистов), и объединение рассматривают как инструмент для их реализации. И те и другие объединения разнообразны, неодинаково и общественное управление в них.

Хотя добровольные объединения имеют самый различный характер и формы, а управление в них неодинаково, все они обладают некоторыми общими признаками.

Во-первых, как свидетельствует само название, это добровольность объединения. Добровольные объединения создаются не «сверху», а по инициативе физических лиц — граждан России, иностранцев, лиц без гражданства или, напротив, с множественным гражданством. Люди объединяются в них в соответствии со своими убеждениями, интересами, по своей воле. Иногда добровольные объединения создаются по инициативе двух или более организаций, объединяющихся в одну.

Для вступления в объединение в ряде случаев достаточно совместной деятельности (в разного рода общественных движениях), зачастую необходимо устное или письменное заявление о желании вступить в объединение, иногда нужно уплатить вступительный взнос (в кооперативе), уплачивать ежегодно или ежемесячно членские взносы (иначе в соответствии с уставом член объединения будет исключен из его состава), внести имущественный пай, приобрести акции и т.д. Члены объединения могут в любое время выйти из объединения по своему заявлению. Наличие имущественной задолженности перед объединением не препятствует выходу (взыскать

!!"	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

задолженность можно после выхода в соответствии с нормами гражданского права).

Во-вторых, это явочный порядок создания объединения. Для его образования не требуется разрешение государственных органов или органов местного самоуправления. В России для этого достаточно инициативы, как правило, трех физических лиц, во Франции — двух. Некоторые объединения (например, производственные кооперативы в России) могут быть созданы пятью членами, объединения работодателей — двумя, общественные учреждения — одним лицом. Для создания политической партии в России необходима инициатива не менее 10 членов, которые образуют организационный комитет и готовят проведение съезда партии. Есть и ограничения: при создании партии членами организационного комитета могут быть только граждане России (только они могут состоять в партии), на частных предприятиях в некоторые случаях профсоюзы могут образовываться только с разрешения собственника.

В-третьих, законные цели создания и деятельности общественных объединений. В любом объединении у его членов есть какие-то свои интересы, но союз может быть создан лишь тогда, когда помимо частных интересов у его членов (участников) существуют общие цели и интересы, объединяющие их в коллектив. Эти цели должны соответствовать закону и найти обязательное выражение в уставе объединения, который представляется в государственный орган, принимающий решение о его регистрации и включающий объединение в государственный реестр юридических лиц. Объединение может не регистрироваться, но тогда оно не получает прав юриди- ческого лица и его деятельность фактически не проявляется вовне. Объединения, признанные судом (в некоторых странах — парламентом) незаконными, подлежат роспуску. В России Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Запрещение таких объединений в России возможно только в судебном прядке. Иск в суд вправе подать государственный орган, зарегистрировавший данную организацию, прокуратура. Кроме того, деятельность объединения может быть приостановлена (обычно на срок не более шсти месяцев) судом, а в некоторых слу- чаях политического экстремизма в России — также прокуратурой и регистратором. Это решение прокуратуры и регистратора добровольное объединение может обжаловать в суд.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!!#

В-четвертых, самоуправляемость добровольных объединений. Добровольные объединения действуют в соответствии с положениями закона, который определяет их статус в обществе, отношения с органами государства, субъектов Федерации, автономных образований, муниципальных образований. В своей внутренней жизни добровольные объединения, их члены руководствуются нормами, принятыми объединением, — корпоративными нормами, а деятельность организации направляют созданные ею органы (общее собрание, комитет, правление и т.д.).

Перечисленные выше признаки свидетельствуют о том, что создание, организация и деятельность добровольного объединения должна иметь законный è демократический характер.

Некоммерческие объединения. Среди добровольных объедине-

ний выделяются, как уже говорилось, некоммерческие объединения. Их деятельность имеет, как правило, общественный характер (за исключением рассматриваемых ниже религиозных организаций, а также некоторых других объединений по интересам). В России действует Закон о некоммерческих организациях 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями), но многие его нормы не распространяются на религиозные объединения.

Некоммерческой является организация, ставящая основной целью своей деятельности не извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль (если она есть) между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, науч- ных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ или на удовлетворение личных интересов членов организации.

Они могут образовываться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Некоммерческая организация считается созданной как юриди- ческое лицо с момента ее государственной регистрации. Она может иметь в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает (за исключением учреждений) по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и

!!$	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Некоммерческая организация, являющаяся юридическим лицом, должна иметь самостоятельный баланс или смету, свою печать с полным наименованием организации на русском языке, может иметь штамп, бланки со своим наименованием, зарегистрированную эмблему. Она вправе создавать филиалы и открывать представительства на территории Российской Федерации в соответствии с российским законодательством. Филиалом некоммерческой организации является ее обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения некоммерческой организации и осуществляющее все ее функции или их часть, в том числе функции представительства. Представительством некоммерческой организации является особобленное подразделение, которое расположено вне места нахождения некоммерческой организации, представляет ее интересы и осуществляет их защиту. Филиал и представительство некоммерческой организации — не юридические лица. Они наделяются имуществом создавшей их организации и действуют на основании утвержденного ею положения. Ответственность за деятельность своих филиала и представительства несет создавшая их организация.

Некоммерческая организация может быть образована в результате ее учреждения, а также реорганизации существующей некоммерческой организации. Учреждение некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (учредителя). Учредителями в зависимости от организационно-правовой формы некоммерческой организации могут выступать граждане и (или) юридические лица. Некоммерческая организация может быть учреждена одним лицом, за исключением некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов) и некоторых случаев, предусмотренных федеральным законом (например, партий, иных общественных объединений).

Реорганизация некоммерческой организации возможна в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования, после чего производится государственная регистрация вновь возникшей организации (организаций), а в единый государственный реестр юридических лиц вносится запись о прекращении деятельности реорганизованной организации (организаций). Некоммерческая организация может быть ликвидирована путем самороспуска или в судебном порядке. Учредители (участники) некоммерческой организации или орган, принявший решение о ликвидации некоммерческой организации, назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации организации.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!!%

Учредительными документами некоммерческих организаций являются:

устав, утвержденный учредителями (участниками), — для общественной организации (объединения), фонда, некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации;

учредительный договор, заключенный их членами, и устав, утвержденный ими, — для ассоциации или союза;

решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником, — для учреждения.

Âслучаях, предусмотренных законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Âучредительных документах некоммерческой организации должны определяться: полное наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационноправовую форму; место нахождения организации; порядок управления ее деятельностью; предмет и цели деятельности; сведения о филиалах и представительствах; права и обязанности членов; условия и порядок приема в члены организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство); источники формирования имущества организации; порядок внесения изменений в учредительные дкоументы организации; порядок использования имущества

âслучае ликвидации организации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возможность изменения устава в таком порядке.

Некоммерческая организация может иметь имущество в собственности или в оперативном управлении: здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и проч. Она может иметь в собственности или в бессрочном пользовании земельные участки, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, но только для выполнения своих уставных задач.

Источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах являются:

регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов);

добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг;

!!&	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;

другие не запрещенные законом поступления.

Члены (участники) некоммерческих объединений могут передавать им свое имущество, но в отличие от участников хозяйственных обществ они не сохраняют право собственности на переданное имущество, в том числе на членские взносы. Члены (участники) общественных объединений не отвечают по обязательствам общественных объединений, в которых они участвуют, а объединения не отвечают по обязательствам своих членов.

Полученная некоммерческой организацией прибыль не подлежит распределению между участниками (членами) организации.

Некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность, предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством и учредительными документами организации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают экономическую поддержку некоммерческим организациям. Эта поддержка имеет различные формы, в том числе:

предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм организаций;

предоставление иных льгот, включая полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных заказов;

предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку. Предоставление льгот должно иметь родовой (а не индивидуальный) характер.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!!'

Некоммерческие организации могут быть созданы в различных формах, в частности в организационно-правовой форме фонда.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Попечительский совет фонда является его органом и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и их исполнением, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства.

Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах.

Некоммерческой организацией может быть государственная корпорация.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона, для ее создания не требуется учредительных документов. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отче- ты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Другие задачи выполняют некоммерческие партнерства.

Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение общеполезных целей. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами,

!"	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано.

Члены некоммерческого партнерства вправе:

участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства; получать информацию о деятельности некоммерческого партнер-

ства в установленном учредительными документами порядке; по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства.

Член некоммерческого партнерства может быть исключен из него по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые предусмотрены учредительными документами некоммерческого партнерства. Член некоммерческого партнерства, исключенный из него, имеет право на получение части имущества партнерства или стоимости этого имущества.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-куль- турных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.

Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных с другими лицами условиях.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!"

Некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами.

Из сказанного выше видно, что некоммерческие организации создаются для осуществления различной деятельности. Некоммерческая организация может заниматься одним или несколькими видами деятельности, не запрещенными законодательством Российской Федерации и соответствующими целям организации, которые предусмотрены ее учредительными документами. Отдельные виды деятельности допустимы только на основании специальных разрешений (лицензий). Перечень этих видов определяется законом.

Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Она ведет учет доходов и расходов по предпринимательской деятельности.

Законодательство устанавливает общие основы управления некоммерческой организацией. Высшими органами управления некоммер- ческими организациями в соответствии с их учредительными документами являются:

коллегиальный высший орган управления — для автономной некоммерческой организации;

общее собрание членов (съезд, конференция), делегатов. Основная функция высшего органа управления некоммерческой

организацией — обеспечение соблюдения организацией целей, ради которых она была создана.

К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов:

изменение устава организации; определение приоритетных направлений деятельности организа-

ции, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов организации и досрочное

прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса;

утверждение финансового плана организации и внесение в него изменений;

создание филиалов и открытие представительств организации; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация организации (за исключением лик-

видации фонда).

!"	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

Учредительными документами некоммерческой организации может предусматриваться создание постоянно действующего коллегиального органа управления, к ведению которого может быть отнесено решение некоторых вопросов, названных выше, но наиболее важные из них (определение приоритетных направлений деятельности, создания исполнительных органов и др.) относятся к исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией.

Общее собрание членов некоммерческой организации или заседание ее коллегиального высшего органа управления правомочно, если на указанном собрании или заседании присутствуют более половины членов организации или органа управления. Решение указанного общего собрания или заседания принимается большинством голосов членов, присутствующих на собрании или заседании. Решение общего собрания или заседания по вопросам исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организации принимается единогласно или квалифицированным большинством голосов. Некоммерческая организация не вправе осуществлять выплату вознаграждения членам ее высшего органа управления за выполнение ими возложенных на них функций, за исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе высшего органа управления.

Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организации.

К компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления организации.

Некоммерческие общественные объединения. Важную роль в

обществе играют некоммерческие объединения общественного характера. Они в какой-то мере решают задачи, имеющие значение для общества в целом (например, союзы женщин) или для определенного социального слоя (объединения крестьян), этноса (национальнокультурные автономии), для общественно значимой профессии (например, объединения медицинских работников) .

В большинстве зарубежных стран в отношении постоянных добровольных объединений применяется термин не «общественные объединения», а «ассоциация».