Публичное управление - Чиркин В.Е

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!"!

Некоммерческие общественные организации имеют публичный характер. Доступ в них открыт для всех желающих при соблюдении общих требований, предусмотренных уставом или другими документами объединения (например, определенный возраст).

Среди общественных объединений выделяются политические объединения (партии, политические движения, избирательные блоки, последние в России, как и во многих других странах, разрешены при участии в них хотя бы одной партии) и объединения неполитического характера (профсоюзы, союзы работодателей и др.). Первые в качестве своей главной задачи ставят завоевание государственной власти (мирными способами, путем выборов), участие во власти, формирование правительства, участие в нем (коалиционное правительство). Государственную власть (а также публичную политическую власть в субъектах федерации и публичную неполити- ческую власть в муниципальном образовании) партии стремятся использовать для достижения целей, намеченных в их партийных программах, иных документах. К партиям предъявляются повышенные требования. Их не могут создавать и состоять в них иностранцы и лица без гражданства (в других общественных объединениях — могут), в России партия может быть зарегистрирована и выдвигать кандидатов на выборах, если в ней числится не менее 10 тыс. человек (в Мексике — 65 тыс.), тогда как другие общественные объединения можно создавать в составе трех человек (во Франции — двух), а общественно-хозяйственные (кооперативы) — пяти. Членами партий не могут быть государственные служащие, занимающие определенные должности, например судьи, прокуроры, военнослужащие и др.

Неполитические общественные объединения не выдвигают целей завоевания власти, хотя и могут участвовать в управлении государством (например, вносят предложения или, будучи представлены как профсоюзы или союзы работодателей, выступают в трехсторонних органах государства, труда и капитала). В отличие от полити- ческих объединений, они в подавляющем большинстве стран не вправе выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной власти и выборных должностных лиц. Лишь в некоторых странах (в том числе в государствах тоталитарного социализма) такое право им предоставлено. И политические, и неполитические общественные объединения — организации некоммерческие, но для своих внутренних нужд, для реализации установленных целей могут заниматься производственной деятельностью (публиковать и продавать свои программы, уставы, книги лидеров партии, партийные значки, флаги и т.д.).

!""	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

Среди неполитических общественных объединений особое значе- ние имеют социально-экономические объединения — профсоюзы, союзы работодателей, крестьян и др., защищающие социально-экономичес- кие интересы определенных социальных групп населения. Некоторым из них передаются отдельные функции государственных органов (например, профсоюзам — функции контроля за соблюдением законодательства о труде, но они осуществляют их вместе с другими, государственными органами). Во многих странах (в том числе и в России) существуют общественно-хозяйственные объединения (например, разного рода кооперативы). В деятельности кооперативов на первый план могут выдвигаться в определенные периоды развития страны общественные и даже политические задачи (например, в странах тоталитарного социализма в условиях сплошного кооперирования крестьян, когда, в частности, ставились задачи изменить облик этого класса, или

âусловиях перестройки в России в конце 1980-х годов, когда создание кооперативов преследовало цели развития предпринимательской инициативы людей и ликвидации ужасающего дефицита товаров), но

âбольшинстве случаев приоритет имеют хозяйственные задачи. Они явственно выступают на первый план в гаражно-строительных кооперативах, садоводческих объединениях, сельской потребительской кооперации и др.

Êпроизводственным кооперативам законодательство может предъявлять дополнительные требования. В России предусматривается, что не менее половины работ кооператива должно выполняться его членами, а кооператив может быть создан не тремя, как большинство общественных объединений, а пятью участниками.

Особый род некоммерческих общественных объединений — женские è молодежные объединения. Они объединяют людей по признакам пола и возраста (хотя, например, в организации женщин могут быть по уставу приняты и мужчины, готовые отстаивать специфические интересы женщин, связанные с положением в семье, бытовые и другие интересы); в молодежные объединения могут быть приняты лица старшего возраста, особенно если они избраны руководителями таких объединений.

Свое место в обществе занимают творческие союзы — союзы лиц творческих профессий (писателей, журналистов, изобретателей и др.). Их часто называют социально-культурными обществами, хотя есть и другие общества такого рода (например, общества по охране и реставрации памятников истории и культуры). Существенный элемент деятельности творческих союзов — защита не только социальных, но и профессиональных интересов соответствующих лиц и корпорации этих лиц в целом. Они занимаются также обсуждением произведений,

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений	!"#

изобретательских предложений, организуют взаимный обмен опытом, заботятся о повышении профессиональной подготовки членов их объединений.

Есть и другие виды общественных объединений, различающиеся по характеру, целям и методам деятельности (например, различные спортивные объединения, организации содействия армии и флоту, объединения спасателей на водах и др.).

Общественные объединения различаются также по своим îðãà- низационно-правовым формам. В российском законодательстве выделяются пять таких форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Общественная организация создается на основе совместной деятельности для защиты общих интересов. Отличительными чертами общественных организаций является членство и совместная деятельность. Членство оформляется в результате подачи индивидуальных заявлений, другими документами (иногда предусматривается особая процедура приема в члены организации, в том числе по рекомендациям других членов данной организации). Защищая свои интересы, члены общественных организаций должны осуществлять совместную деятельность в этих целях. Во многих других общественных объединениях членство не предусмотрено, и лица (а нередко и коллективы), состоящие в них, называются участниками.

Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Общественные движения нередко создаются для какой-либо отдельной цели (например, охрана некоторых форм животного и растительного мира), имеют часто неоформленный состав.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах. Общественные фонды часто создаются собственниками имущества для выполнения конкретных задач, для благотворительности (например, премиальный фонд для награждения за достижения в науке и искусстве). Часто фонды образуются выдающимися политическими и государственными деятелями для под-

!"$	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

держки научных исследований, молодых дарований и др. (например, в России Фонд М.С. Горбачева, Демидовский фонд для награждения за выдающиеся научные исследования, в Германии — фонд Эберта).

Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями).

Орган общественной самодеятельности — это не имеющее членства общественное объединение, целью которого выступает совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления. Он не имеет вышестоящих органов или организаций. К числу органов общественной самодеятельности относятся родительские комитеты в школе, домовые и уличные комитеты и др.

Общественные объединения различаются и по масштабам своей деятельности. В России действуют общероссийские, межрегиональные и местные общественные объединения. Под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет в соответствии со своим уставом деятельность на территории более половины субъектов РФ. Межрегиональное объединение действует на территориях менее половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения, филиалы, представительства. Деятельность регионального объединения распространяется на территорию одного субъекта РФ. Под местным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления, что и предусматривается уставом объединения.

Есть множество других классификаций. Различный характер добровольных объединений оказывает прямое влияние на способы управления ими.

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях	!"%

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях

Правовые и иные акты, регулирующие управление в добровольных

объединениях. Управление в добровольных объединениях регулируется различными нормами — правовыми и неправовыми. Последние не имеют юридического характера. Среди них — неписаные нормы морали, традиции, обычаи и обыкновения. Наиболее важное значение в этом регулировании имеют писаные нормы: правовые и нормы общественных объединений, содержащиеся в соответствующих актах, прежде всего в законах и уставах объединений.

Основы управления в добровольных объединениях, как правило, закреплены в законах, а не иных правовых актах (лишь в некоторых развивающихся странах это делается указами президента). Почти во всех государствах в законах об ассоциациях, партиях, профсоюзах, коммерческих и некоммерческих объединениях, общественных объединениях и т.д. есть части (разделы, главы), посвященные основам управления в этих организациях.

Исходя из принципа самоуправляемости добровольных объединений, законодательство устанавливает, что внутренний порядок управления в них определяется ими самостоятельно, закрепляется принимаемыми ими уставами. Устав разрабатывается и принимается самим объединением, его членами (участниками) на общих собраниях или на общем собрании представителей, съезде, конференции, делегаты которых избраны членами (участниками) объединения. Содержание устава также определяется самим объединением, но нередко закон устанавливает, что в уставе должны содержаться положения, без которых объединение лишается своей определенности. К числу обязательных для включения в устав обычно относятся следующие положения: наименование и цели объединения; место нахождения объединения; срок деятельности или указание на бессрочный характер деятельности; порядок и условия вступления в объединение; порядок ликвидации объединения; организационная структура; порядок образования и компетенция органов объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав и др. Устав некоторых видов объединений должен содержать ряд специфических положений. Так, устав профсоюзной организации должен указывать категории и профессиональные группы объединяемых граждан, устав сельскохозяйственного кооператива — условия о размере паевых взносов членов кооператива и т.д.

Иногда вышестоящие органы союзов отдельных объединений (например, Совет Центросоюза потребительской кооперации в России) издают типовые уставы для нижестоящих объединений. Юридически

!"&	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

типовой устав имеет рекомендательный характер. Он не связывает объединение, которое вправе принять свой устав в соответствии с нормами закона о данном виде объединения, но на практике нижестоящие объединения следуют ему при принятии своих уставов. В некоторых тоталитарных и авторитарных государствах (в прежних странах тоталитарного социализма, в Ираке, Сирии, некоторых других странах) типовые уставы утверждались правительствами или президентами и таким образом приобретали обязательный характер нормативного акта.

Документом, содержащим положения об управлении объединением, может быть учредительный договор, заключенный его членами при создании объединения. В некоторых коммерческих объединениях (например, товариществах) такой документ заменяет устав.

В отдельных общественных объединениях управленческую роль выполняет программа, которая ставит цели и задачи перед объединением. Члены общественного объединения, его органы обязаны участвовать в выполнении этих задач. В России в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (в ред. от 23 июня 2003 г.) программа — обязательный документ любой полити- ческой партии. В зарубежных странах партии обычно не имеют программ (кроме коммунистических партий и некоторых иных), ограни- чиваясь предвыборными манифестами.

Наконец, положения об управлении объединением могут содержаться и на практике частично содержатся в решениях органов объединения (общего собрания, съезда, правления, совета директоров и т.д.), а при создании общественного учреждения — в решении собственника о создании учреждения (наряду с уставом объединения, утверждаемым собственником).

Система органов управления добровольными объединениями.

Почти все добровольные объединения (кроме религиозных и некоторых других) организуют свое внутреннее управление по одинаковой схеме. В соответствии с законодательством и уставами добровольных объединений высшим органом управления объединением является общее собрание его членов (участников) или собрание (съезд, конференция и т.д.) представителей, избираемых членами (участниками) объединения. Собрание (съезд, конференция) созываются в предусмотренные уставом сроки, чаще ежегодно, но в некоторых крупных объединениях (например, в политических партиях) съезды созываются один раз в два, три, даже в четыре года, и, напротив, уставы мелких подразделений объединений (первичные организации) иногда предусматривают обязательный ежемесячный или раз в два месяца созыв общих собраний.

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях	!"'

Собрание (собрание уполномоченных, съезд, конференция) обыч- но считается полномочным и вправе принимать решения по вопросам деятельности объединения, если на нем присутствуют более половины членов (участников) объединения или уполномоченных (делегатов), избранных ими на собрание уполномоченных, съезд (конференцию) объединения (т.е. абсолютное большинство). В некоторых случаях для кворума (число участников, при котором собрание право-

мочно) требуется квалифицированное большинство присутствующих (например, 2 ⁄ 3) и квалифицированное большинство для принятия не-

которых решений (3 ⁄4 по некоторым важным вопросам в производст-

венных кооперативах). В редких случаях для принятия решения необходимо единогласное голосование (например, при исключении члена из состава некоторых объединений).

Члены объединения, делегаты съезда (конференции) должны присутствовать и голосовать на собрании (съезде), как правило, лично. Но в некоторых объединениях, особенно там, где всех участников невозможно созвать на общее собрание лично (например, в открытых акционерных обществах с большим числом акционеров), допускается голосование по почте. Вопрос о кворуме в акционерных обществах тоже решается в зависимости от числа проголосовавших (лично и по почте) акций.

Вопросы, выносимые на обсуждение собрания, обычно предлагаются теми органами объединения, которые действуют в промежутках между собраниями, съездами (комитет, правление и др.). Вместе с тем в соответствии с принципом демократичности добровольных объединений каждый полноправный участник собрания, съезда (член объединения, делегат) вправе внести предложение включить в повестку дня любой вопрос. Такое предложение принимается или отвергается большинством голосов участников собрания (съезда). Законодательство и уставы добровольных объединений определяют также вопросы, которые должны выноситься на обсуждение собрания обязательно (например, вопрос о распределении прибыли и дивидендах на ежегодном собрании акционерного общества).

Предусматриваются и вопросы, которые вправе решать только общее собрание (съезд, конференция), эту функцию оно не может передоверить другим органам. К числу таких вопросов (исключительная компетенция общего собрания, съезда) относятся: принятие устава объединения и изменения в нем, выборы органов объединения, действующих между собраниями (съездами), реорганизация и ликвидация добровольного объединения и др. В различных видах объединений предусматриваются и иные вопросы, которые может решать только общее собрание (съезд, конференция). В производственных сельско-

!#	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

хозяйственных кооперативах это, например, отчуждение земли и основных фондов кооператива, в потребительских кооперативах — размер паевых взносов, в акционерных объединениях — размер дивидендов и т.д.

Поскольку общее собрание (собрание уполномоченных, съезд, конференция) созывается периодически, необходим также постоянно действующий орган, который направляет деятельность объединения в соответствии с его уставными задачами в промежутках между собраниями (съездами). В очень небольших объединениях (например, в кооперативах с числом членов менее 10) таким органом и одновременно должностным лицом является председатель кооператива. Это единоличный руководитель. В объединениях с большимX числом участников создается коллегиальный руководящий орган — комитет (например, центральный комитет в партии), правление (в кооперативе), совет директоров, наблюдательный совет (в акционерном обществе) и др. Любой член (участник) объединения может быть избран председателем, членом коллекгиального органа. При выборах в большинстве добровольных объединений каждый член (участник) объединения имеет один голос. В акционерных объединениях число голосов участника объединения зависит от числа акций, которые он имеет.

Коллегиальный руководящий орган — это, по существу, орган по исполнению решений, принятых общим собранием (съездом). Его члены в небольших объединениях не получают заработную плату и выполняют свои функции на общественных началах (обычно объединение оплачивает труд председателя, бухгалтера), но в крупных объединениях, в акционерных обществах обычно это оплачиваемая должность.

Наряду с избранным собранием (съездом) составом руководящего органа иногда возможно кооптирование (включение избранными членами) в такой орган нескольких лиц. Но, во-первых, это бывает только в особых условиях, когда невозможно организовать выборы, а число членов избранного органа уменьшилось настолько, что трудно вести работу, а во-вторых, число кооптированных должно быть минимальным и ни в коем случае не довлеть над числом избранных членов руководящего органа. Кооптирование рассматривается как вынужденная и недемократическая мера. Ее стараются избегать, и применяется она очень редко.

В таких общественных объединениях, как общественное учреждение, общественный фонд, если они созданы одним или несколькими собственниками, определенное число членов руководящего органа иногда назначает руководитель (руководители) фонда (учреждения).

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях	!#

Руководящий орган, действующий в промежутках между общими собраниями (собраниями уполномоченных, съездами и др.), вправе решать все вопросы деятельности объединения, кроме вопросов, отнесенных уставом к исключительной компетенции общего собрания (собрания уполномоченных, съезда и др.). Некоторые вопросы вправе решать только этот орган. Например, в коммерческих объединениях только он может выносить на решение общего собрания вопросы о реорганизации объединения, давать общему собранию рекомендации об участии в других объединениях.

Коллегиальный руководящий орган общественного объединения, если этот орган многочисленный и собирается для решения вопросов через длительные промежутки времени, обычно избирает свой постоянно действующий орган в более узком составе (президиум, бюро и др.), который ведет текущую повседневную работу, руководит (управляет) нижестоящими объединениями, деятельностью членов объединения.

Коллегиальный руководящий орган избирает также своего председателя (например, в КПРФ, в Единой России), его заместителя (заместителей), иногда секретарей, ведающих текущими делами. В любом объединении должность (пост) председателя (генерального секретаря и др.) имеет важное значение. Он представляет объединение вовне и в отношениях с его членами (участниками), единолично принимает решения по некоторым частным вопросам, не требующим коллегиального обсуждения и решения (а иногда не только по частным вопросам). Председатель во многом направляет деятельность объединения. Особенно велика его роль в тех общественных объединениях, которым присущи черты авторитаризма, вождизма (а в России есть такие партии и общественные объединения, в том числе зарегистрированные).

В общественных фондах место председателя часто занимает распорядитель фонда — лицо, учредившее фонд или избранное соучредителями как распорядитель. В таком фонде коллегиальный орган при распорядителе фонда иногда играет только совещательную роль.

Председатель общественного объединения, другие члены коллегиального органа выполняют свои обязанности, совмещая или чаще не совмещая их с другими оплачиваемыми видами работы (но они могут заниматься ими, в том числе предпринимательской деятельностью). Они получают денежное вознаграждение за свою работу в объединении. Таких лиц обычно называют функционерами общественных объединений (партийные, профсоюзные и другие функционеры). Кроме них в объединениях могут работать наемные лица — служащие объ-

!#	Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

единений. Они не участвуют в руководстве объединениями и выполняют рутинную работу. Однако некоторые служащие более высоких рангов, которые, например, разрабатывают проекты документов для съездов объединений, их коллегиальных органов, часто общаются по службе с руководителями объединения, нередко оказывают серьезное влияние на его деятельность.

Наряду с руководящими внутренними органами общественные объединения обычно создают контрольные è ревизионные органы. Такие органы (они называются обычно контрольными, ревизионными комиссиями) избираются собранием (съездом) объединения в составе нескольких членов объединения. Контрольные комиссии обычно имеют более широкие полномочия по организации проверок деятельности различных органов, создаваемых объединением (кроме общего собрания и съезда). Ревизионные комиссии занимаются лишь проверкой финансовой деятельности объединения, хотя иногда организуют и другие проверки. Члены этих органов за свою работу, как правило, вознаграждение не получают и работают на общественных началах. Лишь в крупных общественных объединениях председатель контрольной или ревизионной комиссии может быть должностным лицом, работа которого оплачивается за счет финансовых средств объединения.

Внешний, независимый финансовый контроль осуществляют спе- циалисты-аудиторы. Они приглашаются из известных аудиторских фирм и работают за плату. Детально регулирует их работу закон Великобритании о выборах, политических партиях и референдуме 2000 г. Он устанавливает довольно частую периодичность внешнего аудита в зависимости от величины денежных средств партии.

Система управления, охарактеризованная выше, присуща простым объединениям, которые могут быть многочисленными и даже многомиллионными (наиболее крупные акционерные общества), но не имеют внутренних подразделений. Во многих массовых общественных организациях такие подразделения есть. Это сложные объединения. Они строятся по территориальному принципу (в субъектах федерации, в областях, районах, городах и др.). На уровне каждой административно-территориальной единицы, муниципального образования и т.д. могут создаваться свои отделения. Профсоюзы могут создавать свои первичные организации на предприятиях, по месту работы.

Управление в отделениях и первичных организациях строится подобно управлению объединением. Высшим органом является общее собрание при конференции (собрание уполномоченных, делегатов). Оно избирает постоянно действующий орган отделения, первичной