Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

На этом этапе участниками правоотношений являются потенциальные обучающиеся и вузы. Отношения с участием абитуриентов и их родителей (законных представителей) особенно многообразны и достаточно регламентированы. Парадокс этого этапа (и его до сих пор никто обстоятельно не исследовал) состоит в том, что он несет в себе элементы и признаки различных правоотношений. Прежде всего, у вуза еще нет устойчивой правовой связи с каждым поступающим, она носит предварительный характер. Вуз дает публичную оферту, организует проведение вступительных испытаний, а далее для него наступает обязанность зачислить в вуз тех, кто пройдет конкурсный отбор. Прослеживается определенная аналогия с публичным договором в гражданском праве, еще ярче она во взаимоотношениях абитуриента и негосударственного вуза. Принципиальное же отличие состоит, во-первых, в том, что фактически вуз не заключает договоров с абитуриентами, зачисленными на бюджетное место (за исключением лиц, зачисленных в рамках целевого приема508); во-вторых, вуз зачисляет не любого, обратившегося за «образовательными услугами», а лишь того, кто смог пройти вступительные

испытания и по тем или иным критериям имеет право на зачисление (о них мы скажем несколько позже).

Третье отличие, о котором уже немало сказано, заключается в том, что, независимо от наличия договора между студентом и вузом, их отношения не укладываются в стандарты гражданско-правового договора, прежде всего, с точки зрения равенства – его нет. По содержанию прав и обязанностей сторон такой договор тоже не соответствует договору на оказание услуг. Вместе с тем, в разделе 2.3 настоящей работы уже отмечалось, что подобные отношения нельзя назвать и административно-

в федеральные вузы РФ.

508 См. Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием. – Утв. пост. Правительства РФ от 19.09.1995 г. № 942; Порядок приема в вузы, п. 4, 8.

231

правовыми, так как они в значительной степени носят взаимно- обязательственный характер.

Вообще, пусть и с некоторым отступлением от темы данного раздела, нельзя не обозначить следующее принципиальное обстоятельство. По мнению В.М. Сырых,

статус студента как потребителя услуг имеет место только в случаях, предусмотренных ч.1 ст. 45 закона РФ «Об образовании», то есть при получении платных дополнительных образовательных услуг, не предусмотренных образовательными стандартами. К ним, в частности, относится обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углубленному изучению предметов и др. Вуз может оказывать их не только своим студентам. Не преследуя цели подробно осветить этот вопрос, отметим лишь, что позиция должна быть последовательной, общество и граждане не должны воспринимать образование как услугу, но как социальное благо, либо оплаченное обществом, либо предоставляющее оплатившему его определенные льготы (ст. 219 НК РФ). При этом мы признаем, что наш подход не вполне отвечает терминологии Всемирной торговой организации, и

Министерство РФ по антимонопольной политике также определило, что заключаемый на платное обучение договор

должен соответствовать нормам ГК РФ о возмездном оказании услуг.509

Организационно-правовой гарантией реализации

конституционного права граждан на ВПО служит порядок приема в вузы, закрепленный в законе и подзаконных актах, разнообразные нормы и правила, регламентирующие этот процесс. В их число входит ряд федеральных законов: помимо упоминавшихся законов об образовании, это закон РФ «О

509 Решение коллегии МАП от 24.11.1999 г. «О соблюдении

законодательства по защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг», распространенное письмом Минобразования России от 19.01.2000 г. № 14-51-59ин\04.

232

социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15.05.1991 г. № 1244-1, ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей» от 21.12.1996 г.	№ 159-ФЗ, ФЗ «О
статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г.	№ 76-ФЗ, ФЗ «О

ветеранах» от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ и др.; указы Президента, постановления Правительства РФ, акты Минобразования России. Информацию подобного рода Минобразование России периодически обобщает в специальных письмах.510

Для определения порядка проведения конкурсного отбора при поступлении в вуз Минобразование России утверждает соответствующий документ – правила или порядок приема в вузы.511 Неотъемлемым дополнением к нему в настоящее время

фактически являются Положение о проведении единого государственного экзамена и Положение о государственных именных финансовых обязательствах. Прием в военные

образовательные учреждения ВПО Министерства обороны РФ и других «силовых» ведомств, как отмечалось, регулируется специальными актами.

В Семейном кодексе РФ оговаривается, что права

родителей в части образования своих детей ограничиваются получением основного общего образования (см. ст. 63), т.е., как правило, возрастом до 15 лет. В свете вышеупомянутой ранней дееспособности граждан в образовательном праве нормы, регламентирующие прием в вуз, также требуют личного участия

абитуриента независимо от его возраста на всех этапах приемной кампании. Степень присутствия родителей можно обозначить как вспомогательную, они допускаются только в случаях, прямо предусмотренных вышеперечисленными актами,

в целях защиты прав и законных интересов

510См, например, письмо Минобразования России от 29.01.2001 г.

№ 14-

51-63ин/12 «Извлечения из законодательных актов РФ, предусматривающих льготы по приему в вузы».

511 В настоящее время действует Порядок приема в вузы, утв. приказом Минобразования России от 14.01.2003 г. № 50.

233

несовершеннолетних граждан при подаче апелляции	(п. 32
Порядка приема, п. 1.5 Положения о проведении ЕГЭ).	Закон

РФ «Об образовании» в ст. 16 «Общие требования к приему граждан в образовательные учреждения» также содержит пограничные формулировки: в норме общего характера (п. 2) упоминаются наряду с гражданином его родители (законные представители), а норма, регламентирующая прием в вузы, относится только к самим абитуриентам.

Вместе с тем ГК РФ не относит договор на образовательные услуги к объему частичной дееспособности несовершеннолетних (и малолетних) граждан (см. ст. 26 и 28 ГК РФ). Логично предположить, что эта сфера в равной степени не относится к области гражданских правоотношений, и нельзя рассматривать получение образования, пусть даже с оплатой его стоимости, как разновидность услуги в соответствии с правилами главы 39 ГК РФ. Вероятно, именно этим можно объяснить то обстоятельство, что ни в законе РФ «Об образовании», ни в ФЗ «О ВППО» не используется понятие «договор». Термин «образовательный договор» появился только в проекте Кодекса РФ об образовании (ст.114 проекта). На

стадии	вступительных	испытаний несовершеннолетние
граждане	являются	полноправными	субъектами

образовательных отношений и лично выполняют все действия, связанные с реализацией права на ВПО. Поэтому и при

поступлении на обучение с оплатой его стоимости договор с вузом заключал, как правило, сам абитуриент, а не его родители (законные представители), пока не была введена в действие вышеназванная норма ст. 219 НК РФ, предоставляющая возможность «образовательных» вычетов по подоходному налогу конкретному налогоплательщику, а не обучающемуся.

Вуз как публичная структура, объявив о наборе студентов, на этапе приема уже несет определенные обязательства перед обществом и гражданами – потенциальными абитуриентами и должен:

∙организовать работу приемной комиссии;

234

∙публично объявить определенные сведения (правила приема в вуз, количество бюджетных мест, перечень направлений подготовки и специальностей, порядок зачисления в вуз и др. – см. п. 8 Порядка приема);

∙обеспечить соблюдение лицензионных требований (по

направлениям и специальностям подготовки и по численности обучающихся);

∙ежедневно информировать в период приема документов о количестве поданных документов и конкурсе;

∙организовать функционирование специальных телефонных линий для ответа на все вопросы поступающих;

∙зафиксировать факт ознакомления абитуриента со свидетельством о государственной аккредитации вуза по выбранному направлению подготовки или специальности и с датой представления оригинала документа об образовании;

∙ознакомить с правилами подачи апелляции (п. 10 Порядка приема в вузы). Это обязательство появилось только в новом Порядке приема 2003 г., и мы

рассматриваем его как фактор усиления процедурных гарантий граждан при организации приема. Однако практика свидетельствует, что процедура апелляции редко позволяет добиться справедливости.

Представители федерального Министерства образования, оценивая результаты приема, сами признают, что любая оценка в значительной степени субъективная, следовательно, трудно найти

убедительные аргументы для пересмотра мнения

экзаменатора.512 Абитуриенты в силу сложившихся

правил лишены также возможности оспаривать содержание вступительных испытаний, причем в

512 См. «Поиск» за 2003-2004гг.

235

равной степени это касается традиционных экзаменов и ЕГЭ (раздел III Порядка приема, п. 1.7 положения о проведении ЕГЭ). Ни в одном из названных

документов не упоминается право на обращение в суд как основной способ защиты конституционных прав граждан (ст. 46 Конституции РФ).

Вуз также обязан ознакомить поступающих и (или) их родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения, лицензией на право ведения

образовательной деятельности и предоставить возможность ознакомиться с содержанием основных образовательных программ, с документами, регламентирующими организацию образовательного процесса и работу приемной комиссии (п. 7 Порядка приема в вузы). Именно устав может дать полную

картину статуса студента конкретного вуза и отразить всю специфику организации его жизнедеятельности, в том числе степень академических свобод и уровень автономии. Практика свидетельствует, однако, что на стадии поступления это в очень малой степени беспокоит абитуриентов и их родителей.

Знакомя с лицензией и свидетельством об аккредитации, вуз легко может ввести в заблуждение: вряд ли граждане знают о том, что, например, филиал должен не только лицензирование проводить самостоятельно, но и аттестацию, и аккредитацию, – если в полном объеме реализует образовательные программы. Между тем, впоследствии это незнание может привести к

необходимости продолжать образование в головном вузе или вообще в другом образовательном учреждении. Еще одна хитрость, на которую в равной степени идут государственные и негосударственные вузы: открыв представительства, деятельность которых не требует лицензирования, они предъявляют абитуриентам лицензию вуза или его филиала,

представляя легальным прием на обучение в этом представительстве. Представляется, что Министерство по

антимонопольной политике и поддержке предпринимательства должно было тщательно проверять именно этот период работы

236

вузов, филиалов и представительств с целью обеспечения прав

абитуриентов на достоверную информацию в части уровня и качества предлагаемого образования. Не случайно появилась

выраженная тенденция к резкому сокращению числа филиалов государственных вузов.513

Логично было бы все вышеназванные требования отразить в законе «Об образовании», поскольку это

единственное доказательство надлежащей информированности абитуриента в случае возникновения каких-либо споров.

Порядок работы приемной комиссии – это прерогатива вуза, хотя Минобразование России утвердило Примерное положение о приемной комиссии.514 С учетом того, что именно

на этой стадии решается вопрос о принципиальной возможности реализации права граждан на ВПО, необходимо больше четких критериев в части организации процедур испытания. В этом

плане заслуживает позитивной оценки соответствующая инструкция Министерства обороны РФ. С одной стороны, она

отражает тенденцию к демократизации процесса зачисления в образовательные учреждения Минобороны, равно как и процесса обучения; не случайно в ней содержатся ссылки на общее законодательство об образовании. С другой стороны, в

едином документе отражены все особенности приема различных категорий обучающихся и четко установлены многие процедуры (вплоть до размера фотографий на документах). И это

правомерно с точки зрения обеспечения единообразия деятельности образовательных учреждений одного министерства для всех категорий обучающихся, так как все они ориентированы на единую цель – подготовку к профессиональной защите Отечества.

Хотя новый Порядок приема в вузы содержит значительно больше процедурных норм, необходимо придать им законодательную силу. И в этом плане также нельзя признать удовлетворительными формулировки главы 11 «Основания

513Вузовские вести. 2004. № 14.

514Письмо №10-34-434 ин/018 от 25.04. 1995 г.

237

возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений» проекта Общей части Кодекса РФ об образовании,

как содержащие слишком общие формулировки без создания должного механизма обеспечения реализации права граждан на ВПО.

Условия конкурса в конкретном вузе должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать зачисление наиболее способных граждан,

подготовленных к освоению образовательных программ соответствующего уровня и (или) ступени, если иное не предусмотрено законодательством РФ (п.26 Типового положения о вузе). Одним из способов обеспечения прав всех

поступающих является примерно одинаковый набор вступительных испытаний в вузы, причем в объеме школьной программы.

При приеме в вузы искусства и физической культуры дополнительно проводятся испытания по специальности. Дополнительные испытания предусмотрены также для лиц,

поступающих в военные образовательные учреждения ВПО Минобороны России: они, во-первых, позволяют определить категорию профессиональной пригодности (на основе социально-психологического изучения, психологического и психофизиологического обследования), во-вторых, оценить уровень физической подготовленности кандидатов (п. 95 Инструкции515). Кроме того, кандидаты проходят предварительное медицинское освидетельствование, а в случае поступления в вузы, отбор в которые производится после оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, оформляют соответствующий допуск.

Медицинское освидетельствование необходимо также поступающим в образовательные учреждения Государственного таможенного комитета РФ (которые почему-то единообразно именуются слушателями), МВД, ФСБ и т.п.

515 Утв. приказом Минобороны России от 20.05.2002 г. № 205.

238

Пока у государственных вузов еще сохраняется некоторая степень свободы в создании модели конкурсного отбора, однако наблюдается очевидная тенденция к унификации конкурса:

∙Минобразование России в Порядке приема жестко закрепляет те общеобразовательные предметы, из

числа которых вуз может определять свой перечень вступительных испытаний; при этом ранее

практиковавшаяся возможность сдавать экзамен по информатике в качестве альтернативного одному из вступительных испытаний (без оговорок и привязки к специальности)516 теперь предоставляется по усмотрению вуза (п. 12);

∙засчитываются результаты централизованного тестирования;

∙все экзамены с 2004 г. проводятся в письменной форме;

∙введен единый государственный экзамен.

Целью этих нововведений было повышение возможности поступления в вузы. Однако в реальности они привели к еще большей градации абитуриентов, усиливая неравенство, о чем речь пойдет далее.

Расширились возможности вузов в организации приема лиц, имеющих высшее или соответствующее профильное среднее профессиональное образование (п.17 Порядка приема в вузы). В первом случае они могут быть зачислены как на первый, так и на последующие курсы. Виды и содержание вступительных испытаний определяет сам вуз, как и в случае зачисления для обучения по сокращенным программам. Безусловно, это обстоятельство также увеличивает шансы одних абитуриентов и уменьшает – других.

Очевидно, что государственные требования к

организации вступительных испытаний общеобязательны для

516 См. действовавший до 2003 г. Порядок приема в государственные образовательные учреждения ВПО (вузы) РФ. – Утв. приказом Минобразования России от 24.02.1998 г. № 500.

239

вузов в целях обеспечения права на ВПО тех граждан, кто реализует это право впервые, не имея при этом профильного среднего образования. Они являются гарантией единообразия в организации приема на всей территории государства, то есть

обеспечивают формальное равенство возможностей выпускников для поступления в любой вуз страны. В то же

время дополнительные возможности вузов в рамках их автономии при зачислении отдельных категорий лиц на самом деле нивелируют это равенство.

Право на получение ВПО – это конституционное право, следовательно, и правоспособность граждан в этой части носит универсальный характер: правом поступать обладают все граждане России. Кроме того, согласно Порядку приема, в вузы принимаются иностранные граждане и лица без гражданства, граждане Республики Белоруссия, соотечественники за рубежом (п.1 Порядка приема). Хотя этот логический ряд, строго говоря, лишен общего основания, сделано это ради усиления поддержки

бывших граждан СССР и дальнейшего развития интеграционных процессов с Республикой Белоруссией. Круг лиц – соотечественников, которых рекомендуется принимать на бюджетные места, расширен: в 1999 г. эти рекомендации распространялись только на граждан Республик Белоруссия, Казахстан и Кыргызской Республики.

Наглядным свидетельством отсутствия подлинного равенства возможностей при поступлении в федеральные вузы служит п. 2 Порядка приема, требующий наличие документа государственного образца о среднем (полном) общем и среднем профессиональном образовании. На сегодняшний день лица, обучавшиеся в неаккредитованных школах, не имеют права поступить в федеральный вуз. Это единственный случай, когда

государство нормативно закрепляет неравенство выпускников в зависимости от статуса учебного заведения, где они получали основное (полное) общее образование. Положение о проведении

ЕГЭ также допускает участие в эксперименте только аккредитованных общеобразовательных учреждений (п. 1.2).

240