Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

В сравнении с практикой, существовавшей в СССР,

действующий Порядок приема не требует для поступления в вуз трудового стажа для отдельных категорий абитуриентов (нет у таких лиц и каких-либо преимуществ при поступлении) или

отработки после окончания образовательного учреждения начального или среднего профессионального образования. От

поступающих на вечернее или заочное обучение не требуется работать по специальности. Также не ограничивается возможность получения второго высшего образования (раньше это разрешалось только в строго определенных случаях, но за счет средств бюджета). Существующие правила приема дают абитуриентам и такие дополнительные возможности, как право подавать копии документов об образовании, в том числе одновременно на разные специальности и в разные вузы (п. 21 Порядка приема в вузы). Важной организационной гарантией

реализации права на ВПО на стадии поступления в вуз являются льготы, предусмотренные для работающих граждан: это

обязанность работодателя предоставить дополнительный отпуск без сохранения заработной платы (15 календарных дней) лицам, допущенным к вступительным испытаниям, и слушателям

подготовительных отделений при вузах для сдачи выпускных экзаменов (ст.17 ФЗ «О ВППО» и ст. 173 и 178 ТК РФ). Раньше все льготы подобного рода устанавливались только для лиц, совмещающих работу с обучением по вечерней и заочной форме. Теперь единственная оговорка в ТК РФ – вуз должен иметь государственную аккредитацию (см. ст. 173 ТК РФ).

Существенной для работающих граждан является и рекомендация Минобразования России вузам «умещать» вступительные испытания в вышеупомянутые 15 дней. Это один

из редких примеров соотношения норм различных отраслей

права	в пользу права на образование.
	Рассуждая об абстрактном характере равенства при

социализме, Н.С. Барабашева и А.Б. Венгеров писали, что за принципом равенства в социальной жизни «зачастую кроются низкий уровень предоставляемых благ и услуг, фактическое

241

неравенство со значительно отличающимися друг от друга высшими и низшими уровнями».517 Эту картину наблюдаем мы сегодня и в системе высшего образования.

Одна из попыток Минобразования России изменить сложившуюся ситуацию – введение единого государственного экзамена (ЕГЭ). Однако при одновременном сохранении

прежнего Порядка приема единый государственный экзамен с точки зрения обеспечения равенства принципиально ситуации не меняет. Думается, что от школ, в силу их тесного контакта с учениками и их родителями, невозможно получить объективную оценку уровня знаний. Уже сегодня практика проведения выпускных и вступительных испытаний «на местах», в районах, где вузы организуют подготовительные курсы на базе школ, дает примеры такого завышения отметок, что в случае перепроверки

результатов абитуриенты уже не рискуют повторно сдавать экзамены.

Кроме того, сумма, сопровождающая ЕГЭ, – государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), т.е. подушевое финансирование, которое «следует» за студентами, зачисленными по результатам ЕГЭ, впрямую зависит от оценок ЕГЭ. Вузы, следовательно, вынуждены будут больше сил и средств уделять рекламе в борьбе за «денежного», хорошо успевающего абитуриента, также будут стараться

принимать больше абитуриентов по результатам собственных вступительных испытаний, отсекая тем самым абитуриентов с низким результатом ЕГЭ и небольшим финансированием.

Развитие практики ЕГЭ, с одной стороны, действительно увеличивает шансы на поступление в престижные вузы детей «из глубинки», позволяет вузам расширять географию приема и

способствует возрастанию реальной академической мобильности. С другой стороны, вузы отстраняют от решения самого главного для них вопроса – кто пойдет к ним учиться, так

как в оценке уровня знаний будущих студентов они не

517 Барабашева Н.С., Венгеров А.Б. Право и распределение. М.: Изд-во МГУ, 1988. С.124.

242

участвуют. В периодике отмечаются и другие существенные проблемы, возникающие в связи с развитием практики ЕГЭ. Обсуждения свидетельствуют, что механизм ЕГЭ далек от совершенства. Не случайно в 2004 г. Минобразование

подготовило очень подробные рекомендации по организации приема и разработке правил приема в образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, участвующие в эксперименте по введению ЕГЭ в

2004 г.518

Помимо возможных злоупотреблений, обусловленных

более доверительными отношениями в школе в сравнении с «безличным» приемом вступительных экзаменов в вузе, негативным обстоятельством является и то, что в среде

абитуриентов на основе ЕГЭ происходит серьезное расслоение дискриминационного характера. Во-первых, эксперимент пока проводится в отдельных регионах, за счет бюджетных средств (следовательно, за счет других нужд системы ВПО), а воспользоваться его результатами можно в любом вузе, который примет соответствующее решение; во-вторых, ЕГЭ не имеет

законодательной основы и проводится лишь на основании Положения, утвержденного приказом Министерства образования. Таким образом, уже на этой стадии Конституция и

федеральное законодательство об образовании корректируются подзаконным нормативным актом.

Сегодня в соответствии с законом РФ «Об образовании»,

Порядком приема в вузы и Положением о проведении единого государственного экзамена (ЕГЭ) и иными вышеупомянутыми актами абитуриенты делятся (по «качеству») на 10 категорий:

∙сдавшие ЕГЭ;

∙поступающие в вузы, не участвующие в эксперименте, но зачисленные по результатам ЕГЭ (по решению вуза);

518 Разосланы письмом Минобразования России от 11.03.2004 г. № 03- 17ин/36-03//Бюллетень Минобразования России. 2004. № 5. С.3.

243

∙поступающие в вузы, не участвующие в эксперименте;

∙поступающие в вузы, участвующие в эксперименте, но не сдавшие ЕГЭ;

∙пользующиеся правом внеконкурсного зачисления;

∙не сдающие вступительных испытаний (п.3 ст. 11 ФЗ «О ВППО»);

∙поступающие в рамках целевого приема;

∙слушатели подготовительных отделений вузов, финансируемых из федерального бюджета;

∙победители и призеры Всероссийской олимпиады школьников, а также участники международных олимпиад;

∙лица, зачисляемые на места с оплатой стоимости обучения на договорной основе.

Однако остается неурегулированным целый ряд вопросов: как ранжировать абитуриентов внутри каждой льготной группы?

Кто и по каким критериям попадает в число поступающих в рамках целевого приема? Что делать непривилегированным абитуриентам, если у них отличные результаты вступительных испытаний, но число «льготников» больше количества мест, финансируемых из бюджета? Раз нет правовой регламентации, есть возможность субъективного, нелегитимного решения.

Следовательно, в процессе обеспечения реализации права

на ВПО происходит серьезное расслоение граждан на различные категории: тех, кто получает солидные гарантии от государства и иных властных структур, и тех, кто поступает на общих основаниях. Законодательные льготы для значительной группы

лиц не позволяют в полном объеме реализовать правило о зачислении граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательных программ ВПО, как это предусмотрено п.9 Порядка приема. В отдельную группу

выделяются также поступающие для обучения по сокращенным программам. Как было отмечено, вуз вправе для этой категории

244

абитуриентов разрабатывать отдельные программы вступительных испытаний.

Обращает на себя внимание ряд постановлений Правительства РФ о формировании госзаказа на подготовку специалистов.519 Хотя в этих документах не регламентируется порядок приема студентов, очевидно, что зачисляться они будут в рамках целевого приема, «съедая», таким образом, еще часть мест.

Таким же образом осуществляется целевой прием по договорам с органами государственной власти и местного самоуправления «в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования» (п. 11 ст. 41 закона РФ «Об образовании»). Еще дальше идут в развитии этой идеи вузы.

Так, в Казанском государственном технологическом университете (КГТУ) накоплен интересный опыт реализации модели соучредительства – так называемого соучредительства специальностей. Его нормативная основа - договор простого товарищества (более известного как договор о совместной деятельности). КГТУ, единственный в России, имеет двух учредителей – Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан (в настоящее время в лице Министерства

по земельным и имущественным отношениям Республики Татарстан, далее – Минземимущества). Ректор КГТУ по

доверенности Минземимущества заключает договоры о соучредительстве с профильными промышленными предприятиями. В соответствии с этими договорами предприятия оборудуют вузу научные лаборатории, обновляют их один раз в пять лет, предоставляют базу практики, делают заказы на проведение научных исследований и т.д. В свою очередь, вуз зачисляет лиц, направленных этими

519 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с ВПО» от 21.08.2001 г. № 606, «О порядке формирования

государственного плана на 2002 г. и установлении контрольных цифр подготовки инженерных и научных кадров для организаций

оборонных отраслей промышленности»от 25.12.2001 г. № 891.

245

предприятиями, хотя и по результатам конкурса, но в рамках 10%-й квоты целевого бюджетного приема.520

Определенная практика складывается в вузах,

реализующих профессиональные образовательные программы различного уровня. Применяя аналогию закона, вузы создают свои модели приема для этой категории обучающихся. Они могут выстраиваться на договоре о совместной деятельности; их

основой может быть зачисление в вуз и последующее обучение в специализированной структуре вуза, реализующей

образовательные программы среднего профессионального образования или интегрированные программы. В любом случае

условием легитимности такого образования и возможности продолжения обучения в вузе является зачисление в соответствии с Порядком приема на первый или последующие курсы через приемную комиссию вуза. (Именно это требование зачастую нарушают негосударственные вузы, которые начинают

обучать по вузовским программам уже в школе и затем зачисляют выпускников сразу на второй или даже на третий курс.) Однако впрямую эта возможность до настоящего времени не регламентируется. Значимость ее очень велика: во-первых,

она делает более привлекательными образовательные учреждения среднего и даже начального профессионального образования. Во-вторых, она делает высшее образование, в том числе на бюджетной основе, более доступным для большой группы граждан с не очень хорошей школьной подготовкой. Следовательно, это тоже проблема, которую нужно регламентировать на законодательном уровне.

При всем многообразии возможностей поступления в вузы реализация конституционного права на ВПО для отдельных граждан реально обеспечена только нормой ст.8

Конституции о многообразии форм собственности и свободе

520 Договор о реализации полномочий учредителя между Государственным

комитетом Республики Татарстан по управлению государственным имуществом и КГТУ //Казанский государственный технологический университет – университетский комплекс как единое юридическое лицо. С. 52.

246

экономической деятельности, которая позволила открывать негосударственные вузы, а также ст.41 закона РФ «Об образовании» и ст.29 ФЗ «О ВППО», регламентирующими

платную образовательную деятельность государственных и муниципальных вузов. Формально для поступающих на места с

оплатой за обучение в государственные или муниципальные вузы устанавливается тот же набор вступительных испытаний, что и для лиц, поступающих для обучения за счет соответствующего бюджета (п. 18 Порядка приема). Однако практика показывает, что при этом форма испытаний может быть иной, а уровень требований снижается. В то же время

многие негосударственные вузы руководствуются государственными документами (Порядком приема и примерными программами вступительных испытаний), чтобы

унифицировать практику приема наравне с вузами государственными

Особая группа абитуриентов – это так называемые слушатели. Согласно Порядку приема и ФЗ «О ВППО», слушателями являются прежде всего лица, параллельно получающие второе ВПО. Те, кто уже имеет среднее или высшее профессиональное образование, относятся к категории студентов, хотя обучаются в сокращенные сроки. Тем не менее

по парадоксальной нормотворческой логике слушатели проходят вступительные испытания наравне с лицами,

зачисляемыми с оплатой стоимости обучения физическими или юридическими лицами (п.21 Порядка приема), а имеющим

высшее или среднее профессиональное образование вуз вправе уменьшать количество и изменять форму испытаний (п.17 Порядка приема). Безусловно, вывод тот же – порядок приема должен быть одинаковым для слушателей и лиц, имеющих ВПО,

так как в итоге они получают одинаковые документы об образовании.

В интересах обеспечения равенства прав граждан при поступлении в вузы Генеральная прокуратура внесла Министерству образования представление о нарушении ст. 43

247

Конституции РФ и незаконности проведения ранних вступительных испытаний, мотивируя это тем, что к моменту их проведения участники не могут считаться абитуриентами – у них нет документов об образовании, а это противоречит Порядку приема и закону РФ «Об образовании». Однако на деле ранние

вступительные испытания были заменены централизованным тестированием, которое по роли и значению им аналогично: как уже упоминалось ранее, результаты тестирования можно засчитывать в качестве оценки вступительных испытаний (п. 19 Порядка приема в вузы).

Нормы Порядка приема, связанные с зачетом результатов централизованного тестирования, также являются примером

определенного несовершенства с точки зрения техники изложения нормативного документа. Только логическое

толкование этого и связанных с ним нормативных правовых актов, а также практика и устные разъяснения Минобразования позволяют ответить на вопрос, на какой стадии приема вуз имеет право зачесть результаты тестирования. Хотя логика подсказывает, что это возможно только на стадии вступительных испытаний, и результаты тестирования идут в зачет вместо вступительных испытаний, возникающие у

абитуриентов и их родителей вопросы свидетельствуют о несовершенных формулировках.

Только путем логического толкования можно определить, что в п. 20 Порядка приема речь идет о недопустимости повторного прохождения вступительных испытаний, хотя в этом контексте слово «конкурс» не упоминается.

Необходимость тщательного соотношения действующего законодательства и законодательства об образовании (в том числе, внутри самой системы) можно подтвердить на примере лиц, имеющих право на льготы. В законе РФ «Об образовании» не названы в числе льготников лица, уволенные с военной службы, и хотя в очередной редакции ФЗ «О ВППО» этот пробел устранен, в этой части законодательство об образовании «отстает» от законодательства о военной службе, в том числе о

248

статусе военнослужащих. Также в перечень «льготников» не включены лица, пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС, хотя соответствующий закон представляет им льготы и гарантии в этой части.521 И если раньше в ФЗ «О ВППО» хотя бы содержалась отсылка к действующему законодательству в отношении других категорий граждан, имеющих право на внеконкурсное зачисление, то редакция от 25.06.02 г. и ее исключила. Все пробелы в законодательстве в этой части, как уже отмечалось, восполняют ежегодные письма Минобразования России.

Таким образом, конституционное право на ВПО в

практике приема преломляется на разные возможности для отдельных категорий граждан. Равенство, гарантированное ст.6 Конституции РФ, объективно нарушается. Некоторые диспропорции объективно неизбежны, к примеру в отношении детей–сирот, инвалидов: только таким образом их можно как-то «приподнять» до уровня других абитуриентов, которые выросли

вхороших условиях, получили надлежащее образование и воспитание и т.п. Однако привилегии, которые государство

предоставляет для получения профессионального образования лицам, уволенным с военной службы, свидетельствуют, скорее, о

невозможности государства создать полноценную профессиональную армию.

Подводя некоторые итоги этого анализа, следует признать: с учетом того, что прием в вуз – определяющая стадия

вформировании образовательных отношений, в процессе которых реализуется конституционное право на ВПО,

необоснованно много вопросов отнесено к ведению Минобразования России и самих вузов. Проект Общей части

Кодекса РФ об образовании не добавляет конкретики и не усиливает законодательные позиции приема, хотя и вводит новеллу – принципы проведения конкурса: равенство условий

521 Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от

15.05.1991 г. № 1244-1 в ред. закона РСФСР от 18.06.1992 г. № 3061-I.

249

для всех абитуриентов, объективность оценки их знаний,

гарантированность зачисления наиболее способных и подготовленных к обучению. Думается, что в окончательном

тексте Кодекса декларация этих принципов должна быть подтверждена законодательно закрепленными гарантиями равного доступа в вузы и организационного обеспечения права на ВПО на стадии приема. Приему необходимо посвятить отдельную главу.

Коль скоро речь идет о надлежащем обеспечении конституционного права граждан, его правовая основа должна быть на соответствующем уровне (тем более что в законе РФ «Об образовании» немало норм, которые можно перенести в подзаконные акты или даже отдать на усмотрение самих вузов). От этого этапа зависит так много – прежде всего, сама

возможность получения высшего профессионального образования, – что текст такого важного документа, как Порядок приема (пусть даже он остается за Минобразованием России), не должен допускать неоднозначного толкования.

Отсюда следующий важный вывод. На стадии

организации и проведения вступительных испытаний акцент с автономии вузов должен быть смещен в сторону государственного регулирования. Объективно государство уже к этому тяготеет, и ЕГЭ – яркое тому свидетельство.

Минобразование России должно принять единый документ по всем формам приема, основные параметры которого необходимо определить в ФЗ «О ВППО», а впоследствии – в Особенной части Кодекса РФ об образовании. Этот документ должен:

∙свести воедино все общие требования к организации,

проведению и содержанию различных вступительных испытаний, в том числе ЕГЭ;

∙закрепить порядок формирования и работы приемной комиссии; дать исчерпывающий перечень документов,

с которыми может быть ознакомлен абитуриент и его родители;

250