Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации - Барабанова С.В

третьих, студенты должны будут хотя бы один семестр проучиться вне стен родного вуза. Соответственно изменится форма и содержание итогового документа об образовании.

С учетом норм цитируемого документа, коренные изменения ожидают модель отношений «преподаватель – студент»: в идеале она будет состоять из права преподавателя «на обучение», то есть права преподавать то, что он хочет и как он хочет; и права студентов «на учение», то есть права на выбор курса и преподавателя. Произойдут, следовательно, изменения в статусе обучающих, обучаемых и самого вуза. Студентов это коснется, прежде всего, в части ответственности за формирование содержания своего образования, появятся иные академические возможности, в том числе в сфере самоуправления, повысится образовательная мобильность и т.д. Мы вернемся к этому вопросу позже.

Иным может стать и статус вуза, поскольку его усилия будут сосредоточены не на поддержании корпоративного духа, а на выполнении основных вузовских задач – образования и научных исследований, так как российское студенчество станет более подвижным. В условиях постоянного обновления контингента

обучающихся и активной мобильности преподавательского состава у многих подразделений появятся новые функции.

Решать эти проблемы в целях оптимизации нормативного регулирования жизнедеятельности высшей школы возможно лишь путем дальнейшего целенаправленного формирования систематизированного образовательного законодательства. Представляется, что новая схема органов исполнительной власти и

перераспределение полномочий в соответствии с вышеупомянутым указом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» дает государству в

лице Министерства образования и науки РФ дополнительные возможности для этой работы.

Теоретическая основа этих процессов в образовательном законодательстве разрабатывается в науке образовательного права, о чем пойдет речь в следующем разделе.

Закон РФ «Об образовании» не позволяет решить вышеназванных проблем. И если после его принятия можно было говорить о том, что образовался определенный правовой вакуум, поскольку отменили целый блок устаревших нормативно-правовых актов и перестали применять акты бывшего Союза ССР, то сейчас

171

налицо его известная изоляция, обособленность, так как вновь

принимаемые акты более широкого использования его либо игнорируют, либо значительно урезают возможности его применения. Досадно, хотя и очень показательно то обстоятельство, что в

вышеупомянутой Концепции развития российского законодательства не выделена в качестве самостоятельной такая проблема, как

необходимость совершенствования правового регулирования образовательных отношений как способа обеспечения неотъемлемых прав личности на образование.

Назревшие вопросы высшей школы, необходимость сохранения ее научно-технического потенциала, а также рассогласование норм, регулирующих схожие вопросы в различных сферах общественных отношений, требуют скорейшей ликвидации

издержек законодательного характера и создания соответствующего целостного законодательства. Развитие статуса вузов как автономных организаций и, особенно, необходимость совершенствования

правового статуса студентов и иных обучающихся в аспекте реализации конституционного права граждан на ВПО предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, ее своевременную корректировку. Уже можно говорить о том, что образовательное законодательство становится полноправной отраслью, утрачивая комплексный характер. Нормы иных отраслей права, включаясь в общую нормативную систему, регулирующую отношения в сфере образования, как бы утрачивают права гражданства – либо не приживаются в ней. Эта же позиция в свое время была аргументированно заявлена Г.А. Дороховой.396 (Считаем тем не менее, что у цитируемого автора, как и в трудах В.И. Шкатуллы, наблюдается постоянная подмена понятий «образовательное законодательство» и «образовательное право» или использование их как равнозначных). К настоящему времени в объединении правовых норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения новой, дифференцированной отрасли права.397

396См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании: теоретические проблемы совершенствования. М.: Наука, 1985. 160 с.

397Классифицирующие критерии со ссылками на первоисточники приводит, в частности, Мицкевич А.В. в указ. работе на с.330.

172

Требуется учесть и следующее немаловажное обстоятельство.

Мы уже говорили о необходимости серьезного обсуждения и нормативного разрешения вопросов стандартизации научной терминологии. Однако есть и еще одно «филологическое» направление развития российского законодательства. К тому же,

необходимо терминологическое обновление и совершенствование лексики нормативных актов с учетом развития науки менеджмента, в том числе инновационного и стратегического менеджмента, менеджмента качества, кадрового менеджмента и т.д.

Не случайно противоречия законодательства об образовании,

их объективный характер становятся предметом специальных исследований. Специалисты говорят о том, что образовательно- правовой нормативный массив как в количественном, так и в коллизионном отношении перешагнул разумные рамки.398

С точки зрения максимальной и эффективной реализации норм образовательного законодательства важно, чтобы оно не воспринималось как изолированная система, поэтому при принятии

соответствующих актов в области образования необходимо соотносить их с действующим законодательством. Одновременно представляется неоправданной позиция, высказываемая иногда практиками, что, к примеру, в Кодексе РФ об образовании не должно быть норм, отнесенных к регулированию других отраслей права. Например, норма п. 3 ст. 47 закона РФ «Об образовании», которая теперь противоречит Налоговому кодексу, сыграла, безусловно, позитивную роль в 90-е годы и в значительной степени позволила вузам укрепить свое финансовое благополучие,

реинвестируя получаемые доходы в уставную деятельность без уплаты каких-либо налогов. В конечном счете, истина, вероятно, состоит в том, что отправной точкой для соответствующих норм

Кодекса РФ об образовании должны служить уже существующие отраслевые кодексы. И отраслевое законодательство должно соотноситься с образовательным по модели ст. 120 ГК РФ, когда «особенности правового положения отдельных видов

государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами», и воспроизводить нормы образовательного

398 См.: Ягофаров Д.А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права //Право и образование. 2004.

№ 1. С. 18.

173

законодательства в случае необходимости, как это сделано в новом ТК РФ (ст. 173, глава 52).

Сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов. Повышение социальной значимости и авторитета закона как акта,

находящегося на вершине правовой системы в силу своего содержания

июридической силы, – одна из объективных тенденций развития законодательства в современной России. И обязательное условие становления правового государства – верховенство закона, его авторитетность и непререкаемость, и прежде всего в сферах конституционных прав и свобод личности, поскольку регулирование с помощью закона наиболее стабильно и устойчиво, не подвержено частым изменениям и корректировке, в отличие от актов исполнительных структур. Все это должно привести к сокращению текущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких– либо ненормативных актов. Это особенно актуально для системы образования, поскольку в этой сфере в значительной степени

объективно сохраняются отношения власти и подчинения и традиционно сильна ведомственная регламентация. Системе нужен универсальный закон.

Известно также, что повышение качества и развитие законодательства связано не только с принятием новых, системных нормативных актов, в том числе для восполнения существующих пробелов, но и с деятельностью по упорядочению системы законодательства, которая обозначается понятием «систематизация».

Систематизированное законодательство по вопросам высшего образования в значительной степени исключит возможность для неправильного и произвольного применения юридических норм, их ситуационного непрофессионального толкования; в целом будет

способствовать повышению эффективности правового регулирования

ипослужит предпосылкой для строгого соблюдения действующих нормативных актов.399 Кроме того, систематизация обеспечивает доступность информации, а это также способствует реализации принимаемых решений. Посредством систематизации выявляются и

399 Не секрет, что уважительное отношение к закону, особенно среди интеллигенции, во многом определяется его содержанием и качеством. (См. об этом: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 252.)

174

устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение. Довольно отчетливо проявляется правотворческий характер систематизации.

Систематизация достигается двумя основными, качественно различными способами: кодификацией права и инкорпорацией.

Если результатом кодификации является единый акт, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию, то

инкорпорацию можно рассматривать в качестве промежуточной ступени, подготовительной стадии к системному правотворчеству – кодификации. Поскольку не все законодательство может быть

кодифицировано,	инкорпоративная		обработка		также	имеет
существенное	самостоятельное		значение.	В	официальной
инкорпорации	присутствуют	определенные			правотворческие

моменты, так как она осуществляется по поручению правотворческих органов, которые санкционируют подобный сборник, и под их контролем.

С учетом вышеизложенного целесообразно всю работу по систематизации законодательства об образовании в РФ вести в двух направлениях.

Предполагается, что объединить под своей эгидой нормы права,

регулирующие разностороннюю жизнедеятельность образовательных учреждений с позиций концепции непрерывного образования, на основе образовательного права, сможет Кодекс РФ об образовании,

который должен стать результатом подхода к решению всех вопросов образовательной деятельности с научных позиций.

Весомым подтверждением права на существование этого кодекса являются конкретные последовательные шаги, предпринимаемые властными и государственно-общественными структурами: Минобразование России создало рабочую группу для подготовки проекта Кодекса РФ об образовании, Правительство РФ выделило деньги на эти цели, VII съезд Российского союза ректоров (7.12.2002 г.) рассмотрел первый вариант Кодекса и распространил его для широкого обсуждения. Готова новая редакция.

В проекте Общей части Кодекса закреплены основы правового регулирования в области образования, выделены главы, посвященные органам управления образованием, различным типам и видам образовательных учреждений; процедурам лицензирования, аттестации и аккредитации; документам об образовании. Отдельные

175

главы посвящены общим вопросам правового положения обучающихся, работников учреждений образования, иных участников образовательных отношений, их ответственности и процедурам рассмотрения споров в системе образования.

К настоящему времени специалистами также подготовлена структура Особенной части Кодекса, регламентирующей различные виды образовательных отношений.

Принятие Кодекса позволит уделить должное внимание разработке процессуальных институтов, обеспечивающих реализацию гражданами их прав, связанных с правом на образование, и

надлежащее осуществление управленческих функций в сфере образования. Давно ожидаемый кодекс должен упрочить законодательные основы образования, значительно сократить нормотворческую функцию Минобразования России и тех ведомств, которые имеют в своей структуре образовательные учреждения.

В рамках работы над Кодексом РФ об образовании в Саратовской государственной академии права был проведен «круглый стол».400 Показателен комментарий одного из авторов Кодекса Ю.А. Кудрявцева: «…есть специалисты, которые разделяют и поддерживают новеллы, предусмотренные в проекте, есть и их оппоненты – юристы (выделено нами – С.Б.), не согласные с самой разработкой кодекса». То есть, возражения против кодекса во многом обусловлены традиционным, и даже консервативным формально– юридическим подходом, который очень удачно объяснил В.Н. Синюков: «Все законодательное поле на сегодняшний день, к сожалению, уже занято. Образовательное сообщество приступило к идее создания кодекса с большим опозданием. Есть Гражданский, Налоговый, Административный кодексы и т.д.».

В то же время ряд ученых, в их числе также есть уважаемые юристы (Н.М.Конин, В.Н. Синюков и др.), обсуждают концепцию и содержание кодекса уже как объективную необходимость (и реальность), с учетом реальных потребностей системы образования. Безусловно, последний подход гораздо конструктивнее, он отвечает назревшим общественным потребностям. Собственно, юридическая

состоятельность кодекса определена также фамилиями профессионалов–юристов, принявших участие в работе рабочей группы по подготовке Общей части Кодекса: В.В. Лазарев, М.Н.

400 Учительская газета. 2003. 23 сентября.

176

Марченко, В.М. Сырых, А.Я. Капустин, Г.Т. Ермошин, Д.А. Ягофаров и др.401

Принятие подобного кодекса вполне логично для страны с централизованным типом публичных служб (по классификации В.Н. Дурденевского). Какая–то часть подзаконного регулирования, конечно, должна остаться, но, по мнению В.Н. Синюкова, «смысл всей затеи состоит в том, что мы перейдем в правовое регулирование образовательного процесса именно на законодательном уровне». В свою очередь, это должно сказаться и на повышении уровня ведомственного нормотворчества, так как кодифицированные акты

образуют ядро той или иной области законодательства и выполняют функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. В

процессе децентрализации кодекс станет стабильной отправной точкой для нормотворчества регионов.

Проект кодекса не свободен от целого ряда недостатков, в том числе принципиального характера. Прежде всего это касается раздела III «Комплексные институты образовательного законодательства». Критические замечания были высказаны и участниками «круглого стола». Тем не менее благодаря ему решен главный вопрос: специфика образовательных отношений, равно как и особенности трудовых, административных, гражданско-правовых отношений в системе образования, нашли в той или иной степени отражение в этом документе. На «круглом столе» было подчеркнуто, что реформы в образовании будут действенны только в случае, если мы «достучимся» до законодателя, а законодатель, в свою очередь, подправит правовые нормы Трудового, Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов в соответствии с Кодексом об образовании. Не будет этого сделано – эффективность новых образовательных норм будет такой же, как эффективность действующего законодательства об образовании (А. Н. Козырин).

Принятие кодекса, безусловно, поставит точку в затянувшейся

дискуссии о наличии или отсутствии права на существование образовательного права. При этом отраслевое и нормативное

размежевание в части образовательных отношений станет существенным вкладом в развитие не только образовательного, но и административного права, ряда иных отраслей, затрагивающих отношения в системе образования, а также теории права.

401 Проект Общей части Кодекса РФ об образовании. М., 2003. С. 3–6.

177

Поскольку кодификация «в максимальной мере» обеспечивает внутреннюю согласованность, целостность, системность и полноту правового регулирования соответствующих общественных отношений, процесс кодификации законодательства об образовании, в свою очередь, облегчит и его инкорпорацию. Уже есть определенные предпосылки для решения этих проблем: издаваемые на основе общего закона «Об образовании» нормативные акты по вопросам

высшей школы большей частью стали носить надведомственный характер, так как издаются президентом, правительством либо

федеральным органом исполнительной власти управления высшим образованием, что делает их общеобязательными. Для негосударственных вузов эти акты являются примерными. Силовые структуры, как указывалось нами выше, также транслируют для подведомственных вузов соответствующие тексты. Давно назрела необходимость издания специализированного сборника «Высшая школа» под редакцией Минобразования России. Подобная

инкорпоративная обработка необходима для нынешней стадии развития законодательства о высшей школе. Она также позволит издать единый перечень актов, утративших силу (с точки зрения юридической теории это особый правотворческий акт). В сборнике

можно будет наглядно отразить разграничение компетенции в области высшего и дополнительного образования как сферы совместного ведения властей различного уровня, что потребует соответствующей обработки региональных нормативных актов, а также представить позитивные примеры регионального нормотворчества. С помощью внешней обработки, изменений в форме и содержании

законодательства об образовании и при наличии единого кодифицированного акта всей системе нормативных актов по вопросам высшего образования будет придано известное единство, произойдет «осовременивание» ее; акты, включенные в инкорпоративный сборник, будут выведены на общий уровень

существующей системы законодательства в целом на данном этапе ее развития. Все это значительно продвинет исследуемую отрасль законодательства вперед в сравнении со многими другими, в том числе и ранее кодифицированными отраслями.

В литературе отмечается, что иногда кодекс возникает на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала.

178

и ему, по сути, нечего кодифицировать.402 К Кодексу РФ об образовании это не относится. Если говорить только о количестве нормативно–правовых актов, действующих в сфере образования, то уже отмечалось, что оно безмерно велико. Но до настоящего времени

многие принципиальные вопросы при всей их значимости регламентируются подзаконными актами (порядок приема в вузы, проведение ЕГЭ и др.). Активная деятельность заинтересованных субъектов, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства и иных нормативно–правовых актов в

области образования путем разработки и принятия Кодекса РФ об образовании – совершенно нового вида акта для образовательных отношений, – подпадает под определение кодификации не столько по конечному результату, сколько по содержанию деятельности.

И хотя, строго говоря, кодекс – это разновидность закона, практика свидетельствует, что отношение к нему и у юристов, и у рядовых пользователей иное – как к акту, обладающему по ранжиру более высокой степенью. Это мнение зафиксировано и в коллективной монографии «Систематизация законодательства в Российской Федерации» под ред. А.С. Пиголкина: «…Нормам кодексов придается

значение приоритетности по сравнению с другими отраслевыми нормами».403 Приоритетность образования также должна быть обозначена принятием соответствующего кодекса. Очевидно, что только нормативный правовой акт, выстроенный по всем правилам законотворчества кодексов (строгая логическая последовательность, относительно самостоятельное значение каждой статьи, закрепление общих принципов соответствующей отрасли права, исключение противоречий и т.п.), позволит обеспечить надлежащее правовое регулирование образовательных отношений.

Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной, полагающими, что критерии выбора кодексов как одной из форм закона зачастую не ясны. Однако предложенный рабочей группой вариант Кодекса об образовании, широко обсуждавшийся

общественностью после его представления на Российском Съезде ректоров в декабре 2002 г., характеризуют именно те черты, которые несет любой кодекс в «традиционных» отраслях законодательства. Это полнота регулирования отношений в какой-либо сфере (по

402См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. С. 48.

403Там же. С. 107.

179

характеру охвата его следует считать отраслевым); единообразие регулирования; закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; отражение крупных юридических теорий и концепций; лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на правовые акты и процесс правоприменения.

Вынесенный на суд общественности проект Общей части Кодекса РФ об образовании в полной мере отвечает всем этим критериям (за исключением, может быть, пятого – но это объективно до вступления Кодекса в силу; данная позиция просто в «режиме ожидания»). Это большое достижение его разработчиков в условиях

отсутствия единых принципов и методологических подходов к составлению, «написанию» кодексов в РФ. Можно критиковать отдельные его положения: как результат работы большой группы людей, причем не только юристов, он несет на себе отпечаток множества компромиссов. Тем не менее форма кодекса вполне адекватна существующим общественным отношениям. Необходимо особо подчеркнуть, что авторы этого законопроекта постарались решить комплексные проблемы системы образования, провести глубокую кодификацию, чтобы избежать порочной практики целого ряда кодексов последних лет, когда им «вдогонку готовится пакет законов и подзаконных актов»404 и, что гораздо хуже с точки зрения качества кодекса, – регулярно подготавливается блок изменений и дополнений. Кодекс об образовании, как видно из содержания проекта Общей части и предполагаемой схемы построения Особенной части, должен стать, как и положено кодексу, «опорой системы норм и актов» и заменить нормы и акты прошедшего времени. Кроме того, Кодексу отводится особая роль отразить и «зацементировать» научно

обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования.

Представляется, что разрабатываемый кодекс по предмету

регулирования может быть отнесен к группе жизнеобеспечения человека и общества (по весьма условной классификации, обозначенной Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной).405

Несомненным показателем значимости подготовленного законопроекта является то обстоятельство, что, несмотря на комплексный характер регулируемых им отношений, по ряду позиций

404Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. С. 49.

405Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Указ. соч. С. 49.

180