1 Понятия аукциона в сфере государственного и муниципального управления

1.1 Нормативно-правовая база регулирования аукционной деятельности

Основным понятие понятием, характеризующим необходимость проведения аукционов с участием субъектов государственного и муниципального управления, выступает муниципальный заказ. Под таковым понимается совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Под муниципальным заказом так же понимают заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Предметом муниципального заказа являются:

- работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог,

- строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры,

- поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд,

- переработка и утилизация отходов,

- содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей,

- производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, товаров народного потребления.

С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи:

- снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг

- адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке

- приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами

- сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг.

Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач.

Принципы осуществления муниципального заказа:

-применение нормативно закрепленных процедур;

- планирования и осуществления бюджетных закупок - обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах

- жесткий контроль размещения контрактов

- экономия бюджетных средств

- соблюдение свободы конкуренции.

Муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Согласно [2], Заказ может размещаться двумя способами:

- Путем проведения торгов: конкурс и аукцион. И конкурс, и аукцион могут проводиться в открытой и закрытой форме.

- Без проведения торгов: запрос котировок у единственного поставщика(относятся к сфере естественных монополий) на товарных биржах

При проведении открытого конкурса заказчик не менее чем за тридцать дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие публикует в официальном печатном издании и размещает на официальном сайте извещение и конкурсную документацию.

Для участия в конкурсе в указанные сроки подается заявка, где содержатся следующие данные:

1. сведения и документы об участнике размещения заказа;

2. предложение о потребительских свойствах и качественных характеристиках товара (работах, услугах);

3. документы или их копии, подтверждающие соответствие подателя заявки установленным требованиям и условиям допуска к участию, а также иные документы.

Победителем конкурса признается участник, который предложил лучшие условия исполнения контракта. С этим лицом заключается контракт, порядок заключения которого определен ГК РФ [3].

Закрытый конкурс применяется исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну. Он проводится по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта.

В аукционе могут участвовать только участники размещения заказа, признанные участниками аукциона. Аукцион проводится заказчиком, уполномоченным органом в присутствии членов аукционной комиссии, участников аукциона или их представителей.

Аукцион проводится путем снижения начальной цены контракта, указанной в извещении о проведении открытого аукциона, на «шаг аукциона», который устанавливается в размере пяти процентов начальной цены контракта, указанной в извещении о проведении аукциона.

Закрытый аукцион проводится по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти. При проведении закрытого аукциона не допускается представлять заявки на участие в аукционе в форме электронных документов, а также предоставлять документацию об аукционе, изменения, внесенные в нее, направлять запросы о разъяснениях положений документации об аукционе и предоставлять такие разъяснения в форме электронных документов.

Особенностью размещения муниципального заказа по № 44-ФЗ является то, что при увеличении количества форм проведения закупки по умолчанию основной считается открытый конкурс. Заказчик обязан оповестить о такой процедуре ограниченный список организаций в единой информационной системе. В рамках № 44-ФЗ сократились сроки рассмотрения конкурсных заявок домаксимум двадцати суток. Меняются также и даты подписания контракта-теперь это 20 суток с момента рассмотрения заявок.

Подводя итоги и оценивая значение ушедшего в в прошлое 94-ФЗ, можно многое сказать о его достоинствах и недостатках, главное извлечь уроки для настоящего и будущего.

Заслуга прежнего закона в том, что благодаря его нормам была запущена система электронных торгов, был наведен порядок в процедурах выбора поставщиков. За соблюдением законности конкурсных процедур следила ФАС. Госзакупки стали доступными для малого и среднего бизнеса.

 И все же система давала сбои на стадии определения поставщиков: не могла препятствовать участию фирм - «однодневок», неквалифицированных и демпингующих организаций. 

 94-ФЗ не смог поставить заслон и на пути недобросовестных заказчиков, которые находили лазейки для того, чтобы закупать предметы роскоши и неэффективно тратить бюджетные средства. Недостаточная подготовка конкурсов приводила к конфликтам на стадии их исполнения. 

 С 01.01.2014г. в России введен новый формат государственных закупок. Положительные и отрицательные стороны ФКС станут понятными на практике.

 Сегодня, судя по 44-ФЗ и по подзаконным актам, относящимся к сфере применения ФКС, в которых представлена вся архитектура будущей  ФКС, можно предположить лишь некоторые оценки того сложного процесса, в который уже включены все участники  реформы госзакупок. 

  Рассмотрим преимущества и недостатки основных новаций в ФКС, проанализировав  потенциал замысла реформы госзакупок. 

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ регулирует отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

 Впервые в сфере закупок Закон N 44-ФЗ (о ФКС) был вынесен Минэкономразвития на широкое обсуждение. Он четко выражает и отстаивает публичные интересы, а также предусматривает реальные действия по повышению качества обеспечения госнужд и борьбе с коррупцией. Положительным является то, что в документ включены поправки, предложенные как теоретиками-профессионалами в сфере госзакупок, так и бизнес-сообществом. Однако после того, как в законопроект внесли больше 500 поправок, он превратился, как считают эксперты, «в компромисс между прекрасными намерениями и суровой реальностью». Но всем понятно, что компромиссы в проектировании и реализации реформ неизбежны. Можно  предположить, что переходные положения придется дорабатывать, поскольку многие нюансы реализации концепции прояснятся только в процессе реформирования. 

 Риски связаны с необходимостью изменения сознания людей, с созданием условий для формирования новых ценностей, компетенций, повышения уровня профессиональной и правовой культуры. 

Принцип профессионализма означает предъявление к заказчику – его должностным лицам, контрактной службе, управляющим, членам комиссии – определенных требований в области профессиональных знаний и компетентности. Однако в полной мере этот новый принцип контрактной системы начнет применяться только с января 2016 года. Профессионализация сферы закупок, несомненно, является необходимым шагом для модернизации экономики. Но на реализацию этого принципа потребуется обучение и повышение квалификации огромного числа профессионалов. Понадобятся финансовые средства,  методическое сопровождение. Нужны воля и усилия к преобразованиям как со стороны власти, так и со стороны заказчиков и поставщиков. 

Должны измениться подходы к методам управления госзакупками. Для ФКС характерна нацеленность на конечный результат, а не процедурные моменты. Для достижения результата при проведении реформы госзакупок в жизнь необходимо учитывать характерные особенности системы государственного управления России.  Существует прямая зависимость эффективности проводимых преобразований от заинтересованности и внимания со  стороны высшего руководства. Поэтому должны измениться подходы к методам обеспечения достижения конечных результатов преобразований: необходима политическая воля к последовательному преобразованию системы госзакупок через подготовку кадров, экспертное сопровождение реформы на всех стадиях, разъяснительную работу в СМИ, через Интернет. 

В новых условиях принцип профессионализации сферы закупок должен обеспечиваться вниманием к реализации намеченных мер. Повышается значимость рутинной деятельности, повседневного упорного труда. Каждому специалисту контрактной службы, контрактным управляющим придется принимать множество непростых микрорешений, выполнять огромное количество функций(судя по Типовому положению о контрактной  службе). Поэтому к для мобильного реагирования на проблемы в системе важно привлекаться тех реформаторов, которые разрабатывали замысел реформы, чтобы на практике обеспечивать экспертное сопровождение, добиваться реализации своих инициатив, постоянно отслеживать изменения и управлять ими на основе анализа. Ведь для российского опыта реформирования характерно то, что концепция реформ разрабатывается зачастую одними, а реализуют намеченное другие.

В правовое поле регулирования включен весь цикл закупок. Новый закон регулирует  планирование, определение поставщика, заключение и исполнение контрактов (бюджетные учреждения заключают не контракт, а гражданско-правовой договор бюджетного учреждения). Каждый этап госзакупок описан статьями 44-ФЗ, в которых четко представлены действия заказчиков и исполнителей. На этапе прогнозирования и планирования вводится новый механизм определения начальной цены госконтракта. На этапе проведения госзакупок по-новому будут оцениваться заявки на участие в госзакупках. На этапе заключения контрактов будут введены  новые правила изменения и расторжения госконтракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. На этапе контроля исполнения установлены особенности исполнения заключенных контрактов. 

Вводится система определения и обоснования начальной цены контракта на основе данных Росстата, исследований рынка и уже заключенных контрактов на товары, работы, услуги, которые планирует приобретать заказчик. Обоснование цены заказчик обязан приводить в документации о конкурсе (аукционе). Это значит, что закупки по всей стране будут осуществляться по сопоставимым ценам,  что может  действительно привести к экономии бюджетных расходов.

Заключенные контракты будут оценивать не только с точки зрения цены контракта, но и с точки зрения качества товара, работ, услуг, выполнения всех условий контракта. Для этого планируется в сети Интернет размещать документы, подтверждающие выполнение каждого этапа контракта. 

 Замысел реформы опирается на опыт госзакупок других стран. Это положительный момент, но учтены ли отрицательные стороны зарубежного опыта?  Какой эффект эти нововведения дадут на российской почве? Необходимы исследования ученых, индикативное планирование процессов, апробация   региональных практик. 

Модернизация госзакупок невозможна без обновления идеологии госзакупок, регламентации всех стадий закупочного процесса. Опасения вызывает то, что опыт американской практики госзакупок, взятый за основу ФКС, не удастся перенести безболезненно на российские реалии.  Потребуется длительный переходный период, принятие нескольких десятков правовых актов, обеспечивающих  переход к новой системе. Поэтому важным становится неукоснительное исполнение принятых решений и совершенствование правоприменительной практики.

Планируется превратить ЕИС в эффективный инструмент стратегического управления. Для этого на  ЕИС будет размещена информация о планах закупок и планах-графиках и их реализации, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков, библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов, реестр банковских гарантий, реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний, информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Система должна стать прозрачной для контроля, но может возникнуть проблема управляемости таким сложным механизмом и организации масштабного электронного документооборота.  Риски ФКС  связаны  с её дороговизной для бюджета страны.

Такая новация как типовые контракты и типовые спецификации выгодна поставщикам: снижается вероятность внесения в условия контракта дискриминационных для поставщиков норм. При разработке проекта договора (контракта) в процессе подготовки закупочной документации заказчик обязан проверить наличие соответствующих Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ типовых контрактов для сферы, в которой планируется закупка. Типовые контракты будут размещатся в Единой Информационной Системе на официальном сайте, каждый из них будет содержать изменяемую и неизменяемую часть. Использование типовых форм означает, помимо унификации содержания и условий контракта, стандартизацию порядка платежей. Типовые формы государственных контрактов, типовых спецификаций и  других документов, используемых в госзакупках товаров, работ, услуг, не являющихся технически сложными или опасными, позволят заказчику сократить свои затраты на разработку документов, снизят ошибочность. 

Выгоды, которые несет ФКС, определяются тем, она позволит перезагрузить сложившийся механизм госзакупок, опираясь на сохранение хорошо зарекомендовавших себя процедур и  способов проведения госзакупок. В то же время введены новые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. 

Расширение способов определения поставщиков на практике означает сокращение случаев закупки у единственного поставщика, что коснется и контрактов на закупку электроэнергии.   В отличие от Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, Федеральный закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ требует, чтобы закупка электроэнергии проводилась конкурентным способом, путем запроса предложений. Расширение способов размещения заказа приветствуется далеко не всеми поставщиками, которые считают электронные аукционы хорошим антикоррупционным механизмом, проверенным временем. 

Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона. Меняется значение электронного аукциона как способа определения поставщиков. По новому закону электронный аукцион не является приоритетным.  Многие усматривают здесь определенные риски. Ведь именно электронный аукцион позволил в прежние годы открыть доступ к рынку госзаказа для более широкого круга предприятий. 

Антидемпинговый механизм нужен для того, чтобы обеспечить качество  исполнения госконтрактов. Ведь снижение цены, которую давал ФЗ-94,приводило к тому, что четверть всех заключенных контрактов либо исполнялись с нарушением сроков, либо аннулировались, ухудшалось качество исполнения заказов. Закупки разделяются на две категории – до 15 млн руб. и свыше этой суммы. Если участник аукциона на закупку свыше 15 млн руб. предложил снижение цены на 25 процентов и более, заказчик с помощью специального механизма может проверить добросовестность поставщика и при необходимости запросить дополнительное обоснование предложенной цены. Поставщик в этом случае обязан представить обеспечение контракта (договора) в полуторакратном размере. 

Под общественным контролем понимается возможность для общественных организаций обжаловать действия заказчика. Система общественного контроля призвана обеспечить экономическую эффективность процесса госзакупок.  Электронный документооборот (планы закупок, контракты, документы, подтверждающие выполнение каждого этапа контракта) позволит общественным организациям контролировать закупки на бюджетные средства. Новый институт участия общественности в процессе закупок для государственных и муниципальных нужд  особенно актуален на этапе их планирования. Случаи общественного обсуждения и его порядок определяются Правительством РФ. В 2014-2015 годы общественное обсуждение проводится  при цене контракта свыше 1 млрд. рублей. По результатам общественного обсуждения могут изменяться планы закупок, планы-графики, закупки могут быть отменены.

В соответствии с п. 9  ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, Заказчик вправе, но не обязан проверить Участника закупки на предмет наличия конфликта интересов и не вправе обязывать Участников подтверждать его отсутствие.

В Типовом положении (регламенте) о контрактной службе, утвержденном Минэкономразвития [приказ от 29 октября 2013 г. № 631. – Ред.], требование к Контрактной службе обеспечить такую проверку, также отсутствует.

Механизм остается прежним: Заказчик выдвигает требование (в том числе отсутствие конфликта интересов) – Участник закупки подачей документов для участия в торгах подтверждает, что конфликт интересов отсутствует. Никаких дополнительных документов оформлять не надо.

 Поправки также отменили обязанность участников закупки-юридических лиц сообщать о своих выгодоприобретателях, руководителе, единоличном исполнительном органе или членах коллегиального органа в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 1 млрд руб. (при осуществлении закупок для федеральных нужд) или 100 млн руб. (при осуществлении закупок на региональном или местном уровне) (постановление Правительства РФ от 4 сентября 2013 г. № 775 "Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию"). Часть 20 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, исключенная поправками, предусматривала закрепление в контракте правила о взыскании пени за непредоставление этой информации в размере 1/300 ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. К слову, ранее действовавший Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» положений, аналогичных исключенным, не содержал.

В то же время сохранилась другая обязанность участника закупки, в которой начальная цена контракта превышает установленный Правительством РФ размер, – сообщать о всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор (договоры) с поставщиком, подрядчиком, исполнителем, цена которого (общая цена которых) составляет более чем 10% цены контракта (ч. 23 ст. 34 Закона № 44-ФЗ).

Помимо этого, новая редакция Закона № 44-ФЗ сократила сроки заключения контракта по итогам конкурса с 15 дней (с даты получения от заказчика проекта контракта) до 10 дней (с даты размещения в единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС) протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе либо с даты подписания такого протокола, если проводился закрытый конкурс) (ч. 3 ст. 54 Закона № 44-ФЗ).

Круг случаев, в которых заказчики имеют право требовать обеспечение исполнения контракта, был расширен. Если ранее такая возможность была предусмотрена только в отношении некоторых случаев закупок у единственного поставщика (ст. 93 Закона № 44-ФЗ), то теперь заказчики могут требовать обеспечение при проведении запроса котировок, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 500 тыс. руб. (параграф 3 гл.3 Закона № 44-ФЗ), а также в некоторых случаях проведения запроса предложений (ч. 2 ст. 96 Закона № 44-ФЗ).

Регионы получили право разрабатывать методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения нужд субъектов федерации – в дополнение к аналогичным рекомендациям, действующим на федеральном уровне (приказ Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)») (ч. 20.1 ст. 22 Закона № 44-ФЗ).

Кроме того, многие законы претерпели редакционные изменения, связанные с утратой Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» юридической силы с 1 января 2014 года.

Были конкретизированы и некоторые положения гл. 7 КоАП РФ «Административные нарушения в области охраны собственности» в части госзакупок. В частности, с 10 тыс. до 15 тыс. руб. был увеличен штраф за нарушение должностным лицом заказчика сроков (не более чем на два рабочих дня) размещения в ЕИС информации и документов, если это предусмотрено Законом № 44-ФЗ (ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ). До начала работы ЕИС ответственность за этот проступок будет применяться при несоблюдении сроков размещения информации на портале госзакупок.

Поправки также ограничили суммой в 30 тыс. руб. максимальный размер штрафа за незаконное отклонение котировочной заявки или рассмотрение котировочной заявки, которая должна быть отклонена (сейчас размер штрафа за это правонарушение определяется ч. 6 ст. 7.30 КоАП РФ следующим образом: "в размере 5 процентов начальной (максимальной) цены контракта, но не более тридцати тысяч рублей").

В отдельный состав правонарушения выделено ненаправление или несвоевременное направление информации, подлежащей включению в реестр недобросовестных поставщиков (в ФАС России), а также сведений и документов для включения в реестр контрактов (в государственные и местные органы, уполномоченные на ведение этих реестров) (ст. 7.31 КоАП РФ). Размер штрафа за этот проступок установлен в сумме 20 тыс. руб. В соответствии с ранее действовавшей редакцией ст. 7.31 КоАП РФ административная ответственность налагалась только за предоставление заведомо недостоверных сведений.

Размещение муниципального заказа путем проведения Запроса котировок возможно в следующих случаях:

1. стоимость закупки не более 500 000 рублей

2. общий объем закупок в форме запроса котировок не должен превышать десяти процентов от всего объема расходования муниципальных средств

3. по запросу котировок нельзя закупать более , чем на 100 млн. руб. в год

Стоит также отметить вступление в силу Реестра банковских гарантий, что делает практически невозможным факт заключения муниципального контракта с поставщиком, предоставляющего нереестровую банковскую гарантию для обеспечения обязательств по контракту.