1. Земельное правонарушение как основание возникновения юридической ответственности

1. Понятие земельного правонарушения

Термин «земля» раскрывается в «ГОСТ 26640-85. Земли. Термины и определения», принятом Постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 28 октября 1985 г. № 3453¹. Согласно п. 1 этого документа «земля - важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства».

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»² указано, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере.

Сегодня все большее число граждан и организаций приобретают земельные участки в собственность. Следовательно, оборотоспособные земли России постепенно переходят в частную собственность, земля становится товаром, предметом гражданско-правовых сделок, средством вложения капитала, а также объектом преступных посягательств.³

Охрана земель (почв) является одной из наиболее актуальных проблем, стоящих не только перед отдельными государствами, но и международным сообществом. Наряду с такими проявлениями глобального экологического кризиса, как изменения климата, снижение биоразнообразия, загрязнение атмосферы и водных объектов, перепроизводство отходов и другие, деградация земель и их загрязнение в результате интенсификации промышленного и сельскохозяйственного производства, техногенных аварий и катастроф существенно снижают качество жизни людей и становятся все более значимым звеном в общем массиве негативных воздействий на экосистемы и окружающую среду в целом. Именно поэтому специалисты - юристы, экологи и экономисты различных стран - стремятся к поиску максимально эффективных средств предупреждения дальнейшего ухудшения состояния земель (почв) и восстановления их качества. Одним из таких средств является юридическая ответственность.

Проблема охраны земель не возникает сама по себе. Причиной осуществления охранительных мероприятий является необходимость устранения последствий, возникающих в результате хозяйственной деятельности. Являясь природным объектом, земля подвержена естественным процессам, одновременно с этим может происходить антропогенное воздействие. Результатом системы факторов является значительное ухудшение качества земель, их деградация, порча, что в конечном счете вызывает невозможность их использования. Наиболее опасными, причиняющими значительный вред земельным ресурсам и земле как природному объекту, являются такие виды хозяйственной деятельности, как недропользование, химическая промышленность, производство, оборот, использование радиоактивных материалов, строительство и эксплуатация объектов транспорта и т.д.¹

Содержание охраны земель (ст. 13 ЗК РФ) включает в себя обязанность собственников, а также лиц, не являющихся собственниками земель, проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородию;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и бытовыми отходами, загрязнения, в том числе биогенного, и других процессов, ведущих к деградации земель;

3) защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, иных видов ухудшения состояния земель;

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.¹

Несмотря на то, что в силу публично-правовой природы земельного права отношения, складывающиеся между участниками, регулируются преимущественно предписанием, запретом и обязыванием,² основные положения главы «Охрана земель» ЗК РФ имеют преимущественно рекомендательную научно-методическую направленность и в основном не наполнены необходимым императивным нормативно-правовым, т.е. обязательственным, содержанием. Как отмечает К.Х. Ибрагимов свидетельством тому, например, являются следующие положения ст. 12 - 13 ЗК РФ: «Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы...»; «В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель»; «В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах» и т.д.¹

В настоящее время во многих государствах разработаны и реализуются меры гражданско-правовой ответственности, включающие возмещение вреда (ущерба), компенсационные механизмы, широко используются штрафы и иные административно-правовые санкции.²

Как справедливо отмечает К.Х. Ибрагимов, огромный массив судебных разбирательств по разрешению споров в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения свидетельствует о том, что в Российской Федерации до последнего времени отсутствует на должном уровне специальный порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению в рамках своих полномочий земельных вопросов, тем самым не в полной мере обеспечивается реализация поземельных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Наличие некоторых элементов административного формализма в деятельности данных органов, нередко перемежающихся с коррупцией, является следствием отсутствия в управленческом процессе должным образом отрегулированных федеральным законодательством административных процедур. Отсутствие последних не только отражается негативно на настроениях населения, но и способствует прогрессирующей деградации земель и иных природных ресурсов.³

Кроме того, общим недостатком рассматриваемой гл. II ЗК РФ является ее преимущественная ориентированность на предотвращение деградации и иных повреждений земель либо на восстановление земель, уже подвергшихся негативному воздействию хозяйственной деятельности. Практически не предусматривается регулирование отношений, направленных на обеспечение повышения плодородия земель, не подвергшихся негативным воздействиям человека, и тем более земель, находящихся под отрицательным влиянием природных сил (наводнение, опустынивание и др.). Изначальная предзаданность такой позиции четко просматривается в ст. 13 ЗК РФ, предусматривающей «сохранение достигнутого уровня мелиорации», которые в основном находятся на низком уровне. Как справедливо отмечает К.Х. Ибрагимов, очевидным недостатком в этих нормах является отсутствие слова «повышение». Его введение в рассматриваемые нормы следующим образом изменило бы их содержание: «Сохранение и повышение достигнутого уровня мелиорации», т.е. качественно усилило бы их экологическую значимость.¹

Исходя из анализа ЗК РФ, авторы делают выводы, что охрана земель в современной России направлена исключительно на воспроизводство почвенного плодородия. Воспроизводство - воссоздание чего-либо израсходованного в процессе производства посредством их последующего производства. Относительно земель это означает восстановление израсходованного на формирование урожаев плодородия почв до исходного уровня путем внесения удобрений, использования севооборотов, обработки почвы и т.д. Тодтверждение тому можно найти в Федеральном законе «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»², в котором предусматривается установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.¹

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

- использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

- сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

- осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

- своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

- своевременно производить платежи за землю;

- соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

- не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

- выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.²

Как бы не осуществлялась охрана, без ответственности за несоблюдение норм по охране земли, цель охраны земли никогда не будет достигнута.

Законодательство о привлечении к ответственности за земельные правонарушения направлено как на предотвращение действий, которые противоречат требованиям о рациональном использовании земель и установленному правопорядку, так и на осуществление положительных действий по использованию земель и их охране, если они предписаны законодательством. То есть конечной целью института ответственности в земельном праве является соблюдение обязанностей по рациональному использованию и охране земель. Нормы земельного законодательства об обязанностях собственников и землевладельцев земельных участков соотнесены с нормами о юридической ответственности за неисполнение этих обязанностей.¹

Конечной же целью реализации норм об ответственности является восстановление надлежащего состояния земель и земельного правопорядка и в этом - одно из основных направлений развития института юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере.²

Законодатель не дает официального определения понятию земельное правонарушение. В литературе существует многообразие мнений относительно указанного понятия.

Так Г.В. Чубуков определяет земельное правонарушение, как виновное, противоправное действие (бездействие) лица, которое не исполняет обязанности о рациональном и бережном использовании земельных ресурсов, препятствует осуществлению прав и законных интересов собственников земли, ее владельцев и пользователей, нарушает установленный государством земельный правопорядок и управление землей как национальным богатством.³

О.И. Крассовым земельное правонарушение определяется как «негативное социальное явление, результатом которого становится посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель, защиту прав лиц, эксплуатирующих земельные участки».⁴

Е.С. Карпов считает, что земельное правонарушение - это противоправное, общественно опасное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица в области использования, управления и охраны земель, за которое законодательством Российской Федерации в зависимости от объекта правонарушения и степени причиненного правонарушением вреда предусмотрена административная, уголовная, дисциплинарная, гражданско-правовая или земельно-правовая ответственность.²

И.А. Трофимова определяет земельное правонарушение, как противоправное деяние, нарушающее земельное законодательство и причиняющее вред земельным ресурсам, окружающей природной среде и здоровью человека. Правонарушения различаются по степени общественной опасности, характеру, последствиям и потому влекут за собой различные виды юридической ответственности.³

Земельное правонарушение - общественно опасное, противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающее угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону.⁴

Земельное правонарушение - это виновное противоправное деяние, направленное против установленного законодательством земельного строя, порядка управления и пользования землей, ее охраны, препятствующее осуществлению земельных прав и интересов юридических лиц и граждан, причиняющее вред земле как природному богатству, здоровью и имуществу людей, влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность.

Земельные правонарушения можно отнести к категории нарушений правового режима природных объектов и природных ресурсов, за которые установлена юридическая ответственность.¹ Правопорядок в области охраны и использования земель различных категорий установлен не только земельным, но также градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством, законодательством о недрах и т.д.

Е.А. Сухов справедливо отмечает, что отграничение земельных правонарушений от всех прочих преступлений и административных правонарушений является условным. Земельные правонарушения представляют собой совокупность некоторых административных правонарушений и некоторых преступлений. Объединяющим началом здесь будет защита правоотношений, регулируемых ЗК РФ, т.е. согласно ст. 3 ЗК РФ отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.² Одновременно объектом земельного правонарушения выступает установленный земельным законодательством «земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических и физических лиц».³

Земельное правонарушение состоит из элементов, характеризующих совершенное действие или бездействие как правонарушение, которые в совокупности образуют состав правонарушения. Земельное правонарушение, как и любое другое, характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной и субъективной сторонами правонарушения. Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность.

Под объектом земельного правонарушения понимают земельный правопорядок, а также права и законные интересы собственника земли,

землепользователей, землевладельцев, арендаторов.¹

Б.В. Ерофеев в качестве объектов земельного правонарушения выделяет: земельный участок, на который осуществлено посягательство (например, его захламление); имущественные объекты, связанные с землей (посевы, дорожные покрытия); правила использования земель (например, порядок возврата временно занимаемых земель); охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок. В данном случае в состав правонарушения входят только те элементы объекта, которые находятся под охраной закона. Б.В. Ерофеев приводит пример, когда уголовным законодательством установлена мера ответственности за корыстные злоупотребления должностным лицом, принимающим решения по поводу земли.²

Под объективной стороной земельного правонарушения понимают противоправное деяние (действие или бездействие), совершаемое вопреки требованиям земельного законодательства, возникшие последствия от противоправного действия (бездействия), а также причинно-следственная связь между последствием и противоправными деяниями.

Земельное правонарушение может быть совершено как путем активных действий, так и в результате бездействия. Примером может служить снижение или уничтожение почвенного плодородия вследствие неправильной вспашки земли (действие) и непринятия мер по охране земель от процессов разрушения (бездействие). В содержание объективной стороны кроме деяния входят еще его объективно вредные последствия и причинная связь между деянием и наступившими последствиями. Вред, причиняемый земельным правонарушением, носит и имущественный, и экологический характер, возникает при нарушении законных имущественных интересов собственника, владельца, пользователя или арендатора (например, загрязнение земли). Причинная связь между правонарушением и вредом подтверждает, что вред

возник именно по этой причине, а не по какой-либо другой.¹

Субъектом правонарушения признается достигшее определенного возраста дееспособное, вменяемое лицо, а также организация. Субъектами земельных правонарушений могут выступать граждане и юридические лица независимо от формы собственности и подчиненности, ими могут быть как правообладатели земли, которые сами допускают нарушения земельного законодательства о земле (собственники, арендаторы и т.п.), так и те, которые не являются субъектами земельных отношений (например, самовольно занявшие земельный участок). Наряду с российскими юридическими и физическими лицами субъектами правонарушений могут выступать и иностанные граждане и организации.

Физические лица как субъекты земельного правонарушения подразделяются на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и должностных лиц, меры правового воздействия на которых устанавливаются отдельно. К должностным лицам относятся сотрудники государственных и муниципальных органов, признаваемые таковыми в силу законодательства о государственной службе, а также руководители государственных и негосударственных предприятий и организаций.²

Субъективная сторона земельного правонарушения выражается во внутреннем психическом отношении лица к совершаемому им общественно опасному деянию. Субъективная сторона также имеет обязательные и факультативные признаки (мотив, цель и эмоциональное состояние лица). В качестве обязательного признака субъективной стороны выделяется вина, которая выступает в виде прямого или косвенного умысла (самовольный захват земельного участка выражен в виде прямого умысла) и в форме неосторожности, которая подразделяется на легкомыслие и небрежность (нерациональное использование земель).¹

В случаях совершения земельного правонарушения по неосторожности в поведении лица отсутствуют элементы намеренности. Оно не направлено сознательно на правонарушение, но в то же время в поведении человека отсутствуют необходимые внимательность и осмотрительность.²

Таким образом, земельное правонарушение - это виновное противоправное деяние, направленное против установленного законодательством земельного строя, порядка управления и пользования землей, ее охраны, препятствующее осуществлению земельных прав и интересов юридических лиц и граждан, причиняющее вред земле как природному богатству, влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность.

Несмотря на многообразие подходов к пониманию земельное правонарушение, из их множества определений можно сделать вывод, что земельное правонарушение характеризуется следующими признаками:

1) это виновное деяние;

2) это противоправное деяние, т.е. деяние, противоречащее нормам земельного законодательства;

3) оно посягает на установленный законодательством земельный строй, порядок управления и пользования землей, ее охраны;

4) оно причиняет вред земле как природному объекту, здоровью и имуществу людей;

5) оно влечет юридическую ответственность.