2.3. Гражданско-правовая ответственность

За нарушение земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, охраняемым законодательством, правам и интересам собственников земли, землепользователей, арендаторов, юридическим лицам и гражданам, также применяются меры гражданско-правовой ответственности.

Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель представляет собой обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия имущественного характера, устанавливаемые в санкциях правовых норм или договоре и применяемые в гражданско-процессуальной форме.¹

А.И. Бобылев полагает, что гражданско-правовая ответственность - это «основанное на законе имущественно-правовое воздействие на правонарушителя, выражающееся в лишении его определенных имущественных прав или возложении на него имущественных обязанностей».²

Основанием гражданско-правовой ответственности выступает гражданское правонарушение. Основанием гражданско-правовой ответственности в земельных отношениях является земельное гражданское правонарушение.

Гражданская ответственность наступает в результате нарушения земельного законодательства и независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности (например, гражданский иск в уголовном процессе). Возмещение вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, по общему правилу производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.¹

Общие принципы гражданско-правовой ответственности, закрепленные в гражданском законодательстве, определены с учетом функционального назначения данного правового института. Гражданско-правовая ответственность выполняет компенсационно-восстановительную и охранительную функции. В сфере земельных правоотношений данные функции проявляются в обеспечении наиболее полного восстановления земельного участка (компенсационная функция) и защите нарушенных прав участников земельных отношений (охранительная функция).²

Понятие ущерба в земельном праве имеет гражданско-правовую природу. В то же время данное понятие в земельном праве имеет ряд особенностей. Ущерб, вызванный нарушением земельного законодательства, подразделяется на два вида: экологический ущерб и экономический ущерб. Экологический ущерб находит выражение в форме порчи земель, в результате которой происходит потеря полезных свойств земли.³

Возмещение убытков, причиненных земельным правонарушением, - сложный социальный и правовой институт. С гражданско-правовых позиций возмещение убытков является простым односторонним обязательством, которое возникает из факта нарушения субъективного права. С позиций земельного права - это обязанность претерпевать неблагоприятные последствия нарушения прав на землю, в содержании которых преобладают публичные правомочия и обязанности. Применение норм о возмещении убытков в данной сфере, таким образом, осложняется присутствием норм публичного права в регулировании данных отношений и их существенным влиянием на определение структуры рассматриваемых правоотношений.¹

Размер убытков, причиненных земле, исчисляется в некоторых случаях в соответствии со специальными методиками, а в остальных - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния земель с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. Статья 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает, что компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления вреда, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (п. 3 ст. 77 Закона). Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства, осуществляется, согласно ст. 78 данного Закона, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Для определения размера возмещения убытков, причиненных в результате порчи земли как природного объекта, Приказом Роскомзема от 10 ноября 1993 г. и Минприроды России от 18 ноября 1993 г. утвержден Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами².

Указанный порядок устанавливает правила исчисления размера ущерба, причиненного в результате загрязнения земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов. Методика определения размера ущерба состоит в следующем. Площади, глубина загрязнения земель и концентрация химических веществ определяются на основе материалов по обследованию земель и лабораторных анализов, проведенных на основании соответствующих нормативных и методических документов.

Применяется также Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденная Минтопэнерго России 1 ноября 1995 г.¹ Эта Методика предназначена для определения ущерба окружающей природной среде в результате аварийных разливов нефти из-за отказов сооружений, объектов или линейной части магистральных нефтепроводов.

Создание специальных методик расчета вызвано тем, что исчисление всех элементов убытков представляет собой чрезвычайно сложный процесс. При предъявлении исковых требований не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда, так как цепочка вредных последствий обусловлена взаимосвязью элементов природного комплекса. Ведь не всякий ущерб проявляется сразу, часто он носит потенциальный характер. Поэтому установление специальных такс и методик для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, призвано облегчить на практике определение размера взысканий.

Применение такс и методик для расчета размера причиненного вреда на практике не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, так как стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния земли может значительно превышать размер взыскания, исчисленный по таксам и методикам. Минприроды РФ были предприняты попытки применить иной принцип определения расчета для исчисления размера взысканий. Так, согласно п. 3.1 Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами, размер ущерба от загрязнения земель определяется исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель. Если оценить такие затраты невозможно, то размер ущерба от загрязнения земель рассчитывается по методике.¹

Согласно ст. 76 ЗК РФ юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен также и органами государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. В законодательстве закрепляется норма, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт (п. 2 ст. 61 ЗК РФ). Однако, как справедливо отмечает Е.А. Сухова, за пределами ЗК РФ остался вопрос о возмещении убытков органами местного самоуправления в связи с принятием ими ненормативных актов и причинением в результате этого ущерба гражданам и юридическим лицам. Статья 61 ЗК РФ предусматривает возмещение убытков только органами государственной власти, издавшими такой акт, хотя название статьи таково: «Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления». Необходимо устранить данное несоответствие названия статьи ее содержанию.²

Экономический ущерб, вызванный земельным правонарушением, находит выражение также в форме утраты или снижения стоимости жилых зданий, сооружений, объектов, стоимости плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, убытков, вызываемых возникающими неудобствами землепользования, ограничением права пользования землей, а также упущенной выгоды.¹

Такие убытки подлежат возмещению в полном объеме в соответствии с нормами ГК РФ и Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262.²

Названные Правила в соответствии со ст. 57 ЗК РФ определяют порядок возмещения собственникам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, а также возмещения землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, временным занятием земельных участков, ограничением прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.³

Основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков в порядке гражданско-правовой ответственности является акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц либо решение суда.¹

Разграничение ущерба, вызванного земельным нарушением, на экологический и экономический осуществляется в зависимости от характера непосредственного объекта противоправного посягательства.²

С точки зрения формы выражения обе названные разновидности ущерба имеют имущественный характер, что является необходимым условием применения гражданско-правового института возмещения вреда. Так, порча земли подлежит оценке в денежном выражении в целях применения мер по возмещению ущерба. Такие убытки подлежат возмещению в полном объеме в соответствии с нормами ГК РФ и указанными Правилами.³

За нарушение прав собственников земли, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в ст. 62 ЗК РФ предусмотрено возмещение убытков в полном объеме, в том числе упущенной выгоды, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Здесь речь идет о внедоговорном причинении вреда, который возмещается по правилам гл. 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

Право на возмещение вреда имеют лица, которые обладают законным правом на землю. Такими лицами являются собственники земли, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитутов.

В статье 62 ЗК РФ предусматривается возмещение убытков в полном объеме. Традиционно убытки принято классифицировать на реальный ущерб и упущенную выгоду. Под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, - это неиспользованные затраты собственника земельного участка, составляющие его убытки и подлежащие возмещению. Утрата или повреждение имущества может выражаться в порче земель, утрате возможности ее обработки и использовании в определенных целях.¹

В коммерческом обороте важное значение имеет упущенная выгода. Пункт 2 ст. 15 ГК РФ гласит, что под убытками понимаются также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Под неполученным доходом (упущенной выгодой) обычно понимается стоимость сельскохозяйственной продукции, которую потерпевший получил бы со своего участка, если бы его имущественные права не были нарушены.

Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, потерпевший вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.²

Особую сложность представляет доказывание убытков именно в форме упущенной выгоды. Общие принципы для определения таких убытков установлены в ст. 15 ГК РФ, но их явно недостаточно. Поэтому в п. 4 ст. 393 ГК РФ специально предусмотрены дополнительные условия для подтверждения расходов по возмещению упущенной выгоды: «При определении упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления». Наличие таких подтверждений в виде доказательств обязательно.³

Как справедливо отмечает Е.А. Суханова, одна из особенностей отношений по возмещении вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, состоит в том, что вступившее в законную силу решение суда или арбитражного суда, которым были удовлетворены исковые требования о возмещении ущерба, а также исполнение этого решения не являются окончательным критерием эффективного применения имущественной ответственности природоохранного законодательства. Основное назначение данного вида ответственности заключается в том, что денежные средства, взысканные с причинителя вреда, должны быть использованы для восстановления нарушенного состояния природного объекта. Экологические фонды в настоящее время ликвидированы. Таким образом, действующим законодательством не предусмотрен механизм контроля за восстановлением нарушенного состояния земельного фонда на средства, взысканные с причинителей вреда. Невозможность проследить использование конкретной суммы, взысканной за конкретное правонарушение, на восстановление нарушенного права свидетельствует, что гражданско-правовая ответственность практически утрачивает свою компенсационную функцию. В связи с этим предлагается создать специальный внебюджетный фонд на местном уровне, в который будут перечисляться средства, полученные по искам о возмещении вреда, причиненного нарушением земельного законодательства и на законодательном уровне обеспечить четкое регулирование взаимодействия органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, в функции которых входит осуществление контроля за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, и лиц, в ведение которых будет входить распоряжение средствами данных специальных внебюджетных фондов в целях обеспечения использования средств на осуществление мероприятий по восстановлению нарушенного состояния земельного фонда.¹

Как справедливо отмечает Л.Н. Бабенко, специфические характеристики земельных правонарушений требуют учета и отражения их в гражданском законодательстве. Отражение таких особенностей должно быть направлено на выработку модели определения размера гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства. К таким особенностям, в частности, относятся экономическая эффективность восстановительных мероприятий (рекультивация признается неэффективной, если затраты на восстановление превышают ожидаемый экономический эффект), наличие косвенного экологического вреда (вред объектам животного мира и другим компонентам природной среды), наличие накопленного (прошлого) экологического вреда и другие обстоятельства. При отсутствии гражданско-правового регулирования данных вопросов имущественная ответственность за вред, причиненный земельным правонарушением, полностью выпадает из сферы гражданского права, поскольку утрачивает юридическую связанность с общими принципами гражданско-правовой ответственности.¹

Рассматривая вопрос гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства, необходимо отметить еще одну проблему. Действующее законодательство не обеспечивает охрану имущественных интересов собственников земельных участков, природопользователя при причинении вреда земельному участку. Такой вред рассматривается как публичный вред, который взыскивается в пользу муниципального образования по иску лиц, перечень которых установлен Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. ст. 5, 6, 11, 12). При рассмотрении судебных споров по искам о возмещении вреда, причиненного земельным правонарушениями, суды, как правило, не учитывают потери собственника земельного участка, иного природопользователя, связанные с причинением вреда земельному участку, находящемуся в их пользовании, в результате деятельности других лиц.

Право предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предоставлено органам государственной власти Российской Федерации.

По мнению Г.А. Мисник, Л.Н. Бабенко действующее законодательство предусматривает обязанность лиц, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, возместить вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием (ст. 79 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Данное положение содержится и в Конституции РФ (ст. 42). Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не предусматривают аналогичное право юридического лица, которому загрязнением окружающей среды причинен имущественный вред. Отсутствие специальной нормы в природоресурсном законодательстве не лишает юридическое лицо возможности обратиться в установленном порядке за защитой своих имущественных интересов в сфере природопользования. Имущественный вред, причиненный юридическому лицу вследствие ухудшения качества принадлежащего ему земельного участка, возмещается в порядке, предусмотренном ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации¹ (далее ГК РФ).²

Как отмечает Л.Н. Бабенко, практического применения нормы о праве граждан и организаций заявлять требования о возмещении названного вреда не получили вследствие противоречивой трактовки самого понятия вреда окружающей среде. Противоречивость толкования названных норм требует законодательного решения вопроса о правовой природе вреда окружающей среде. Является ли такой вред во всех случаях публичным? При каких условиях такой вред может быть компенсирован в пользу граждан и организаций? Как соотносятся категории «вред окружающей среде» и «имущественный вред»?¹

Признание публичных свойств земельного участка не означает отрицание его частноправовой сущности как объекта имущественных отношений. Между тем в правоприменительной практике при квалификации вреда, причиненного правообладателям земельных участков неправомерными действиями других лиц, имущественные потери правообладателя учитываются в той мере, в которой их возникновение обусловлено публичным правонарушением.²

Правовую природу вреда в земельных правоотношениях и его соотношение с гражданско-правовым понятием вреда следует определять на основе такого правового критерия, как цель юридической ответственности. В соответствии с эколого-правовой доктриной целью гражданско-правовой ответственности в отношениях природопользования является восстановление объекта природопользования, которому был причинен вред.³ В гражданском праве целью ответственности является восстановление имущественной сферы потерпевшего за счет имущественной сферы причинителя или иного лица, указанного в законе. Таким образом, цели гражданско-правовой ответственности в сфере природопользования определяются уже, чем общие цели ответственности в гражданском праве.⁴

В соответствии с целью ответственности определяется перечень благ, являющихся объектом противоправного посягательства в обычном гражданском правонарушении и земельном правонарушении. В земельных правонарушениях, следуя экологической концепции вреда, учитываются ценность самого земельного участка, жизнь и здоровье человека, имущественные права собственника и других правообладателей земельных участков. Перечень имущественных интересов, которые могут выступать объектом противоправного посягательства в земельном правонарушении, устанавливается земельным законодательством. В гражданском праве объектом посягательства может выступать всякое субъективное право или благо.¹

Конкретизация объектов посягательства в земельном праве не противоречит общим принципам гражданско-правовой ответственности, поскольку не исключает возможности дополнительного применения гражданского законодательства при разрешении земельных споров. Положительное значение такой конкретизации состоит в упрощении процедуры доказывания и определении границ защищаемого имущественного интереса по данной категории споров.²

Гражданско-правовые меры защиты земельных отношений, такие как признание права, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещение убытков, особенно применительно к случаям нарушения прав граждан и юридических лиц в сфере имущественных отношений, достаточно эффективны. По мнению Е.В. Максимовой с учетом того, что методы защиты гражданских прав чаще всего диспозитивны, результативность их применения к охране земельных отношений в сфере природопользования, сельского хозяйства, защите прав государственной и муниципальной собственности вызывает сомнения.³

Таким образом, понятие ущерба в земельном праве имеет гражданско-правовую природу. В то же время данное понятие в земельном праве имеет ряд особенностей. Ущерб, вызванный нарушением земельного законодательства, подразделяется на два вида: экологический ущерб и экономический ущерб. Экологический ущерб находит выражение в форме порчи земель, в результате которой происходит потеря полезных свойств земли.

За пределами ЗК РФ остался вопрос о возмещении убытков органами местного самоуправления в связи с принятием ими ненормативных актов и причинением в результате этого ущерба гражданам и юридическим лицам.

Более того ст. 61 ЗК РФ предусматривает возмещение убытков только органами государственной власти, издавшими такой акт, хотя название статьи: «Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления». Необходимо устранить данное несоответствие названия статьи ее содержанию путем внесения изменений в содержание статьи.

Особенностью отношений по возмещении вреда, причиненного нарушением земельного законодательства, состоит в том, что вступившее в законную силу решение суда, а также исполнение этого решения не являются окончательным критерием эффективного применения имущественной ответственности земельного законодательства. Основное назначение данного вида ответственности заключается в том, что денежные средства, взысканные с причинителя вреда, должны быть использованы для восстановления нарушенного состояния земли. Однако экологические фонды в настоящее время ликвидированы. Таким образом, действующим законодательством не предусмотрен механизм контроля за восстановлением нарушенного состояния земельного фонда на средства, взысканные с причинителей вреда. Невозможность проследить использование конкретной суммы, взысканной за конкретное правонарушение, на восстановление нарушенного права свидетельствует, что гражданско-правовая ответственность практически утрачивает свою компенсационную функцию.

Для устранения указанной проблемы неоднократно предлаглось создать специальный внебюджетный фонд на местном уровне, в который будут перечисляться средства, полученные по искам о возмещении вреда.