5. Земельно-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности

Помимо рассмотренных мер ответственности, ЗК РФ предусмотрена специальная санкция - принудительное прекращение права на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования. Наличие такой санкции в нормах земельного законодательства и специальный порядок ее наложения позволили некоторым ученым утверждать о существовании специальной земельно-правовой ответственности.¹

В целом ученые не сходятся во мнении относительно видов ответственности за нарушение земельного законодательства. Одни ученые делят их на общие и специальные (Б.В. Ерофеев², Ю.Г. Жариков³), другие говорят только о традиционных видах ответственности (О.И. Крассов⁴ и др.).

Расходятся мнения ученых и по поводу существования специальной земельно-правовой ответственности: одни полагают, что такой вид ответственности отсутствует (М.С. Ромадин⁵, Ф.Б. Рысаев⁶ и др.), другие, напротив, утверждают обратное (Жариков Ю.Г.⁷, Ерофеев Б.В.⁸ и др.).

Мы придерживаемся мнения, что специальная земельно-правовая ответственность имеет место быть, так как положения ст. 54 ЗК РФ дают основания полагать, что кроме традиционных видов ответственности существует еще и специальная земельно-правовая ответственность. Наличие специальной ответственности объясняется и еще тем, что земля, как объект права, как было рассмотрено выше, обладает особыми чертами, принадлежащими только ей, что не позволяет обеспечить ее полноценный правовой режим только общими видами ответственности.

Принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения, за совершение земельного правонарушения, являющегося отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Данная санкция не может быть отнесена к числу административных или гражданско-правовых санкций. Во-первых, ст. 3.2 КоАП РФ не упоминает среди видов административных наказаний прекращение прав на землю.¹

Диспозиции норм гражданского законодательства, предусматривающих изъятие земель в качестве меры ответственности за соответствующие правонарушения, имеют бланкетный характер и содержат отсылку к нормам земельного законодательства. Поэтому, как справедливо отмечается в литературе, правовое регулирование ответственности в форме принудительного прекращения права землепользования ни в части оснований изъятия, ни в части определения санкций не осуществляется гражданским законодательством самостоятельно. Оба указанных аспекта изъятия земельных участков детально урегулированы земельным законодательством и не нуждаются в опосредовании нормами гражданского законодательства, поскольку земельное и гражданское законодательство - самостоятельные отрасли, располагающиеся на одной «горизонтали».²

Земельно-правовая ответственность применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения, за совершение земельного правонарушения. Суть закрепления законодательством принудительного прекращения прав на земельные участки состоит в том, чтобы установить специальную меру воздействия на поведение собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в целях обеспечения стабильного и надлежащего землепользования с учетом особенностей и особой социальной, экономической и экологической роли земли.¹

Как отмечалось выше, земельный участок - это специфический объект имущественных отношений. Поэтому на собственника или лицо, использующее земельный участок на другом праве, законом возложены определенные обязанности, связанные с его особым использованием и охраной. Так, использовать земельный участок можно только по целевому назначению, рационально и бережно, не ухудшая его качественные характеристики (ст. 42 ЗК РФ); участникам земельных отношений необходимо также проводить соответствующие мероприятия по его охране (ст. 12, 13 ЗК РФ).²

Там, где есть обязанность, возложенная законом, всегда должна присутствовать ответственность обязанных лиц за ее неисполнение, не исключение и земельные правоотношения. Что касается арендаторов, землевладельцев и пользователей земельных участков, т.е. лиц, не являющихся их собственниками, то в отношении их ст. 45 - 47 ЗК РФ установлено положение о том, что при несоблюдении вышеуказанных обязанностей по использованию и охране земельного участка он может быть у них изъят в принудительном порядке по правилам ст. 54 ЗК РФ.³

В ст. 47 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»⁴ содержатся отдельные нормы, посвященные ответственности садоводов, огородников или дачников за нарушение законодательства, в том числе за нарушение правового режима земельных участков.

Согласно ч. 2 ст. 47 указанного федерального закона садовод, огородник или дачник может быть лишен прав собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, срочного пользования либо аренды земельного участка за умышленные или систематические нарушения, предусмотренные земельным законодательством.

Правовой основой привлечения лица к рассматриваемому виду ответственности являются ст. ст. 284 - 287 ГК РФ, ст. ст. 44 - 47 ЗК РФ, ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹, п. 2 ст. 47 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и ряд других нормативных правовых актов. Основанием прекращения права на земельный участок является совершение собственником (садоводом, огородником или дачником) земельного правонарушения. В числе таких случаев: изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением (ст. 284 ГК РФ); изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства (ст. 285 ГК РФ); конфискация (ст. 50 ЗК РФ).

Возникает вопрос о том, можно ли принудительно лишить собственника земельного участка его имущества за нарушение требований земельного, либо природоохранного законодательства.

В ЗК РФ полноценный однозначный ответ на этот вопрос отсутствует. Лишь ст. 44 говорит о том, что принудительное изъятие у собственника его земельного участка осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, и не более того.

В ГК РФ существуют ст. 284, 285, которые предусматривают, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, а также, если земельный участок используется не по целевому назначению или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

В настоящее время применение этой нормы на практике становится крайне затруднительным, так как отсутствует механизм реализации этой процедуры. Например, ст. 286 ГК РФ предусматривает порядок такого изъятия в общем виде, в остальном отсылая к земельному законодательству, которое, в свою очередь, как отмечалось, этот вопрос оставило без урегулирования.¹

Статья 286 ГК РФ при регулировании порядка изъятия земельного участка по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, отсылает к земельному законодательству. ЗК РФ, в свою очередь, в ст. 44 говорит, что принудительное прекращение права собственности на земельный участок осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.²

Статьи 284 и 285 ГК РФ предусматривают возможность принудительного прекращения права собственности на землю, если собственник земельного участка не использует его по целевому назначению или осуществляет использование земельного участка с грубым нарушением земельного законодательства. Но ст. 286 ГК РФ устанавливает, что орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Сам же ГК РФ не содержит порядка изъятия земельных участков у собственников. Однако ст. 54 ЗК РФ упоминает только землепользователей и землевладельцев и как санкция не распространяется на собственников земельных участков. То есть два нормативно-правовых акта дают ссылку друг на друга, образуя при этом правовой вакуум.¹

По мнению Е.А. Гончаровой, с которой нельзя не согласиться, так как речь идет о специальной земельно-правовой ответственности, применяемой в форме принудительного прекращения прав на землю ввиду ненадлежащего использования земельного участка, то и основания, и порядок привлечения к данной ответственности должны быть предусмотрены в ЗК РФ и должны распространяться как на лиц, не являющихся собственниками земельных участков, так и на собственников. То есть ЗК РФ должен быть дополнен статьей, касающейся порядка принудительного прекращения прав собственников на землю, а ст. 44 ЗК РФ должна быть дополнена основаниями, предусмотренными ст. ст. 284, 285 ГК РФ.²

По мнению Е.А. Гончаровой также необходимо привести в надлежащее состояние процедуру принудительного прекращения прав на землю, регламентируемую ст. 54 ЗК РФ. Ст. 72 ЗК РФ предусматривает муниципальный земельный контроль, ст. же 54 ЗК РФ предоставляет лишь органам государственной власти полномочия по наложению административного взыскания, предупреждению виновных лиц и уведомлению органа, предоставившего земельный участок, о допущенных правонарушениях. Соответственно, необходимо предоставить право органам, которые осуществляют муниципальный земельный контроль, самостоятельно осуществлять подобные полномочия.³

Кроме того, как неоднократно обращалось внимание юристов положения ст. 286 ГК РФ противоречат Конституции РФ, так как в ней предусмотрена возможность для органов государственной власти или местного самоуправления принимать решение о принудительном изъятии земельного участка. Собственник же, не согласный с этим решением, может обжаловать его в суд. Между тем ст. 35 Конституции РФ говорит о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Здесь имущество изымается не для государственных нужд, а в качестве ответственности за совершенное правонарушение, следовательно, без решения суда государственный или муниципальный орган власти такое решение принять не может.¹

При этом остается открытым вопрос о возмездности прекращения права собственности на землю при совершении указанных в нем земельных правонарушений. Так, пунктом 2 ст. 286 ГК РФ предусмотрено: если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. В связи с этим в научной литературе была высказана мысль о том, что при продаже земельного участка с публичных торгов собственнику передаются деньги, вырученные от продажи, за вычетом расходов на проведение торгов.² Однако при буквальном толковании данной нормы неясно, будет ли из вырученной посредством продажи участка суммы выплачена компенсация собственнику земельного участка (и в каком объеме), будет ли учтена при этом сумма ущерба (например, окружающей среде).³

По мнению Н.Н. Аверьяновой, вопрос об изъятии у собственника земельного участка за грубое нарушение норм земельного законодательства должен решаться по аналогии закона. В соответствии со ст. 284, 285 ГК РФ возможно изъятие земельного участка у его собственника за нарушение норм земельного законодательства. Процедура такого изъятия должна быть осуществлена в соответствии со ст. 54 ЗК РФ, предусматривающей условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок для лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка, т.е. по аналогии закона.¹

По мнению Н.Н. Аверьяновой, в данном вопросе статус собственника земельного участка ничем не отличается от статуса лиц, использующих земельный участок на иных правах. Здесь дифференциация положения собственника земельного участка по сравнению с другими лицами, на наш взгляд, может выделяться только в вопросе о денежной компенсации за изъятый земельный участок. Ни в законодательстве, ни в научной литературе об этом речи не идет. То есть участок изымается безвозмездно. И это, по-видимому, правильно. Ведь лицо совершает правонарушение, и эта мера рассматривается как ответственность этого лица. Приобретя право собственности на изъятый земельный участок, органы государственной власти или местного самоуправления, скорее всего, продадут его с публичных торгов. В вырученную сумму будут включены затраты на мероприятия, связанные с лишением права собственности и проведением торгов. К тому же возможно предположить, что предусмотренные выше нарушения земельного законодательства допускают, как правило, собственники, имеющие малоценные земельные участки, соответствующее использование которых им маловыгодно. Поэтому можно предположить, что в большинстве случаев их стоимость будет невелика. Можно сделать вывод, что в случае если собственник допускает нарушение земельного законодательства, у него земельный участок может быть также изъят, как и у арендаторов, землевладельцев и землепользователей, без каких-либо привилегий и особенностей.¹

Однако, не все авторы разделяют данной мнение, считая, что в данном случае аналогия закона не допустима, и более того, данный механизм изъятия земельных участков у их собственников противоречит Конституции РФ.

Как справедливо отмечает Е.А. Галиновская для установления вида разрешенного использования земельного участка должен быть соблюден определенный, установленный законом порядок. Однако для значительного числа земельных участков (особенно это касается земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий) виды разрешенного использования не установлены. Довольно часто в кадастровых документах запись о разрешенном использовании земельного участка делается по его фактическому использованию. Разумеется, несоблюдение такого «разрешенного использования» считать правонарушением невозможно.²

Не регламентирован законодательством и вопрос может ли быть изъят за совершение земельного правонарушения не весь земельный участок, а его часть, которая нерационально используется. Возможность прекращения прав на часть земельного участка допускается при его изъятии за выкуп для государственных или муниципальных нужд. В случае прекращения прав на землю как санкции за правонарушение было бы целесообразным аналогичное решение вопроса. Но, чтобы устранить существующие неопределенности, необходимо внести соответствующие дополнения в ГК РФ.³

Затруднения в привлечении к ответственности за земельные правонарушения возникают и в связи с тем, что определенный законом состав правонарушения требует отслеживания качественного состояния земель как природного ресурса и природного объекта.

Так, для определения состава правонарушения «неиспользование земель по целевому назначению» необходимы критерии такого неиспользования, т.е. установление факта неосуществления на земельном участке должной хозяйственной деятельности. В настоящее время такие критерии установлены только в отношении земель сельскохозяйственного назначения в Постановлении Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»¹, которым определены признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах РФ. Согласно Постановлению неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15% площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30%; закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20% площади земельного участка.

Из приведенного перечня признаков видно, что проблема установления критериев неиспользования сельскохозяйственных земель решена только отчасти, а сами признаки обозначены в весьма общей форме.

Не менее сложным оказывается и привлечение к ответственности за такие правонарушения, как использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 45, 46 ЗК РФ), а также использование участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (ст. 285 ГК РФ). За данные правонарушения предусматривается наиболее существенная санкция - изъятие земельного участка. Однако, поскольку для выявления правонарушения требуется оценка состояния земли и окружающей среды, исполнимость норм остается невысокой. Это связано и с содержанием анализируемых норм. В частности, специально определенных «правил рационального использования земель» земельное законодательство не содержит, соответственно, отсутствуют и критерии грубого нарушения таких правил. Законодательно закреплены требования в области охраны земель (гл. II ЗК РФ) и охраны окружающей среды (Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), но данные требования не соотнесены с положениями ст. 45, 46 ЗК РФ и ст. 285 ГК РФ.

Для воспитания уважения к существующим в обществе правовым нормам, предупреждения правонарушений, оценивая противоправное поведение лица, нарушившего нормы в сфере использования земельных участков, и порицая его, а также предупреждая возможную и (или) останавливая дальнейшую деградацию земельного участка как природного объекта или иное негативное (вредное) воздействие на него в результате его ненадлежащего использования, применяются нормы о земельно-правовой ответственности. По сути, реализация санкций земельно-правовой ответственности требуется для того, чтобы показать всем, что ненадлежащее использование земельного участка недопустимо, прекратить вещное право лица, использующего земельный участок с нарушением земельно-правовых норм, а также сохранить, восстановить земельный участок как природный объект и защитить публичный интерес в рациональном использовании земель. Как отмечает Е.А. Галиновская, «путем вмешательства государства земельно-правовые отношения с нерадивым природопользователем прекращаются, с тем чтобы земельный участок был в дальнейшем передан субъекту, который способен обеспечить его использование в соответствии с установленными требованиями».¹

Земельно-правовая санкция является строго персонифицированной и правоограничительной.

Объективной предпосылкой появления земельно-правовой ответственности выступает специфика земельных общественных отношений и, в частности, как разновидности последних - земельных правонарушений.

Фактическим основанием земельно-правовой ответственности выступают составы только одной разновидности земельных правонарушений, которую законодатель в ст. 45, 54 ЗК РФ, п. 6, 8, 9 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» именует ненадлежащим использованием. В ГК РФ такой термин не употребляется, но по своей сути указанные в ст. 284 и 285 ГК РФ основания изъятия земельного участка у собственника - неиспользование земельного участка в соответствии с назначением или использование с грубым нарушением правил рационального использования земель - охватываются понятием «ненадлежащее использование», содержание которого находит закрепление в подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ.²

По своей форме земельно-правовая ответственность связана с особой деятельностью государственных органов по осуществлению земельного надзора и судебных органов по рассмотрению дела о земельном правонарушении. Данное обстоятельство определяет строгую правовую регламентацию процессуальными нормами деятельности по применению мер земельно-правовой ответственности. Только для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук и учреждений, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им), достаточно решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Но такое решение может быть вынесено на основе анализа документов, связанных с результатами проверки выполнения предписания органов государственного земельного надзора об устранении земельного правонарушения.¹

Таким образом, земельно-правовая ответственность является разновидностью властного (чаще всего государственно-властного) принуждения, но не составной частью гражданско-правовой ответственности, несмотря на расположение норм о принудительном прекращении права собственности на земельные участки в ГК РФ и возможность правонарушителя добровольно исполнить решение об изъятии.²

Земельно-правовые санкции имеют огромный потенциал в сохранении земельно-правового порядка. В настоящее время основная проблема не в том, к санкциям какого вида ответственности отнести меры о принудительном прекращении прав на земельные участки, а в обеспечении их применения на практике. Например, в судебной практике можно встретить иски о принудительном прекращении прав на земельные участки, не используемые более 10 лет. Соответственно, возникает вопрос о добросовестности выполнения своих обязанностей лицами, обязанными следить за надлежащим использованием земель, о правовой культуре и уровне правосознания граждан, допускающих и попустительствующих таким нарушениям. Одной из задач Российского государства является обеспечение действия закрепленного в законодательстве механизма защиты интересов общества в рациональном использовании земельных ресурсов с помощью специальных мер.¹

Таким образом, специальная земельно-правовая ответственность имеет место быть. Однако при ее применении существует ряд проблем, в частности однозначно не решен вопрос о возможности применения такой санкции, как принудительное изъятие земельного участка в отношении собственника такого земельного участка, четко не регламентирована процедура такого изъятия, не решен вопрос о возмезности прекращения права собственносьи при таком изъятии.

Не регламентирован законодательством и вопрос может ли быть изъят за совершение земельного правонарушения не весь земельный участок, а его часть, которая нерационально используется. Возможность прекращения прав на часть земельного участка допускается при его изъятии за выкуп для государственных или муниципальных нужд. В случае прекращения прав на землю как санкции за правонарушение было бы целесообразным аналогичное решение вопроса.