1.2. Система контроля в органах государственной охраны

Раскрыть содержание системы контроля в органах государственной охраны можно, используя положения, выработанные в теории управления. Здесь система контроля - это совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий.

Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, кадры, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология контроля) и процесс контроля.

Поддерживая указанную точку зрения, заметим, что система контроля применительно к предмету нашего исследования требует определенных уточнений. Во-первых, содержание системы контроля, как и любой иной социальной системы, обусловливают поставленные перед ней цели, которые в конечном счете и предопределяют сущность контроля. Осуществление целей контроля основывается на базисных положениях, которые формулируются в принципах контроля. В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах они осуществляются, определяется предмет контроля и выстраивается общая организационно-функциональная структура контроля. Поэтому, говоря о структуре контроля, необходимо дополнительно определить цели, принципы, предмет и виды контроля. Во-вторых, если структура охватывает все организационно-функциональные начала системы контроля, то механизм контроля определяет порядок этой деятельности. Субъекты контроля реализуют свою компетенцию определенными методами, используя различные средства и формы контрольной деятельности для достижения целей контроля. Соответственно, целесообразно включить их в механизм контроля.

Таким образом, система контроля в органах государственной охраны включает в себя следующие элементы (подсистемы): 1) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля. Рассмотрим эти подсистемы подробнее.

По нашему мнению, организационно-функциональная структура контроля - это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля в органах государственной охраны

Цели контроля в органах государственной охраны социально-правовым определены предназначением органов государственной охраны как института, призванного обеспечивать осуществление полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, в интересах развития государства и гражданского общества, обеспечения прав и свобод граждан. Контроль должен способствовать полноценному и эффективному функционированию органов государственной охраны в соответствии с установленными нормативными стандартами современного государства.

Обусловленность и обоснованность целей контроля определяются различными факторами. В современных условиях на целеполагание в указанной области первостепенное влияние оказывают общественно-политические цели, которые ставятся перед органами государственной охраны, вытекая из требований Конституции Российской Федерации, законодательства и осуществляемой в стране административной реформы. "

Контроль в органах государственной охраны направлен на утверждение режима законности в государственно-служебной сфере. Особое предназначение контроля в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, вовлеченных в государственно-служебные отношения.

Стратегическая цель контроля - обеспечение эффективности функционирования института органов государственной охраны, повышение качества реализации функций государства, профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Таким образом, цели контроля за деятельностью органов государственной охраны состоят в:

-обеспечении конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе;

-соблюдении в процессе служебной деятельности прав, свобод и законных интересов как гражданских служащих, так и иных граждан;

-поддержании нормативно установленного механизма профессионального обеспечения осуществления государственных полномочий на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.

Для достижения указанных целей существенное значение имеет четкое определение задач, стоящих перед органами контроля. Содержание этих задач производно от содержания служебной (управленческой) деятельности. Но, при всем разнообразии органов контроля, многогранности их контрольного воздействия проверить служебную деятельность в полном объеме ввиду ее масштабности, сложности, разнохарактерности практически невозможно. Вероятен контроль только за ключевыми элементами государственно-правового института гражданской службы, обеспечивающими эффективность работы конкретного государственного органа, лица, замещающего государственную должность. Основные задачи контроля включают ряд других, более частных задач, зависящих от уровня, назначения, компетенции проверяемого органа государственной власти.

К основным задачам контроля в органах государственной охраны можно отнести:

1) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавливающих принципы, организационную структуру органов государственной охраны, правовое положение военнослужащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения службы, взаимоотношения между военнослужащими и гражданами;

2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых в государственных органах по деятельности в органах государственной охраны;

3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению службы в органах государственной охраны;

4) контроль за соблюдением установленных для служащих запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением служащими возложенных на них обязанностей;

5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава службы;

6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;

7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдением режима экономии.

Перечисленные задачи органически взаимосвязаны, поэтому их выделение в значительной мере условно. К тому же они присущи разным контрольным органам в неодинаковом объеме. Тем не менее их осуществление во многом обеспечивает достижение целей контрольной деятельности.

К общим принципам контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации следует отнести: законность; демократизм; гуманизм; соблюдение прав, свобод и законных интересов личности; гласность; справедливость. К специальным - объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полноту, конкретность, глубину, всесторонность, гласность, всеобщность, необходимость и достаточность.

Объект контроля за деятельностью гражданских служащих представляет собой сложную многокомпонентную полиструктурную конструкцию.

Современное законодательство выделяет по вертикали два ее уровня: федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, оставляя в стороне ее единство (а значит, особенности и отличительные черты) по горизонтали, т.е. в разрезе ветвей и органов государственной власти одного уровня. На сегодняшний день объективно сложилось три подсистемы федеральной государственной гражданской службы: гражданская служба в парламенте Российской Федерации (парламентская служба), гражданская служба в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, гражданская служба в судебных органах.

Таким образом, объектом контроля выступают прежде всего государственные органы, в частности органы государственной охраны

Государственный орган в таком понимании - это структурно определенный кадровый состав гражданских служащих (аппарат). Составными частями структуры аппарата государственного органа являются самостоятельные структурные подразделения, имеющие разнообразные наименования - департаменты, управления, отделы и др. Базовой структурной единицей государственного органа выступает должность государственной гражданской службы.

Нормативным правовым актом государственного органа или административным регламентом государственного органа в соответствии с занимаемой должностью гражданские служащие наделяются функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа, которые прописываются в должностном регламенте. Должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий, которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.

Поэтому объектом контроля являются государственные органы не как форма выражения государственной власти, а как структурно организованный коллектив людей, профессионально выполняющих функции государственного управления.

В этом смысле в состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение полномочий как таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов.

Таким образом, объектами контроля в органах государственной охраны выступает деятельность:

представителей нанимателя (руководители органов государственной охраны, лица, замещающие государственные должности, либо их представители);

лиц, замещающих должности в органах государственной охраны, и их территориальных органах,

Все это говорит о сложном, многокомпонентном объекте контроля в органах государственной охраны.

Субъектами внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в органах государственной охраны являются руководители и должностные лица федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации,

Специально уполномоченные государственные органы и их должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что эти субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции в системе государственной гражданской службы могут давать обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения.

В настоящее время активно формируется система общественного контроля за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и гражданских служащих. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур.

Кроме того, определенный контроль в органах государственной охраны осуществляется средствами массовой информации и общественными объединениями.

Все субъекты государственного и общественного контроля в органах государственной охраны самостоятельны, имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными субъектами существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить эффективность деятельности института государственной гражданской службы.

Соответственно вневедомственный контроль по своей природе является административным, его содержание предполагает осуществление контрольной деятельности специальным органом управления в органах государственной охраны в отношении организационно не подчиненных ему должностных лиц и государственных органов всех ветвей власти, независимо от видов государственной службы, предусмотренных в них. При этом сам орган должен представлять независимое ведомство, задачами которого в сфере контроля должны стать проверка законности, целесообразности и эффективности функционирования института государственной службы во всех ведомствах. Для осуществления контроля орган управления государственной службой должен быть наделен определенными административными правомочиями, дающими ему возможность принимать необходимые меры по устранению выявленных недостатков в любом ведомстве.

Внутриведомственный контроль представляет собой контроль за деятельностью гражданских служащих, осуществляемый внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов. Он проводится в иерархическом порядке и присущ всем руководителям государственных органов и их структурных подразделений, должностным лицам гражданской службы, поскольку является органической частью их служебной деятельности.

Субъектами внутриведомственного контроля в соответствии с ч. 2 ст. 67 Закона о гражданской службе являются все федеральные и региональные государственные органы, в которых предусмотрена гражданская служба, независимо от того, является ли этот вид службы в конкретном государственном органе основным либо дополнительным.

По объему содержания контроль может быть общим (линейным) и специальным (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется руководством государственного органа и неразрывно связан с решением комплекса задач, поставленных перед этим органом. При специальном контроле проверяется одно или несколько направлений деятельности государственного органа.

В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий, стратегический контроль.

Контроль может быть классифицирован по источникам данных, где выделяются регулятивный и фактический способы контроля. При документальном контроле исследуется сущность деятельности органов государственной власти и гражданских служащих по данным учетов и отчетности. Такой контроль более характерен для государственных органов исполнительной власти. При проведении фактического контроля чаще всего используются такие приемы, как обследования и наблюдения. Эти виды контроля тесно взаимодействуют, так как результаты их дополняют друг друга, а в отдельности не дают полного представления о состоянии контролируемого объекта.