2.2. Прокурорский надзор

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", одним их принципов осуществления государственной охраны является принцип подконтрольности и поднадзорности.

Часть первая ст. 32 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" устанавливает, что надзор за исполнением органами государственной охраны законов РФ осуществляет прокуратура РФ (Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры).

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокурорский надзор - это высший надзор, осуществляемый прокуратурой РФ за точным и единообразным исполнением законов гражданами, юридическими лицами, должностными лицами, а также правоохранительными органами на всех стадиях их деятельности.

Деятельность прокуратуры, ее права, обязанности, компетенция, предмет надзора и принципы организации закреплены в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ"¹⁸.

В соответствии с Законом "О прокуратуре РФ", прокурорский надзор в сфере государственной охраны осуществляется в трех направлениях:

1. Надзор за исполнением законов. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ", предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной охраны являются соблюдение органами государственной охраны Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ.

При осуществлении надзора за исполнением органами государственной охраны законов прокурор, проводящий данную проверку, имеет право беспрепятственно (при предъявлении служебного удостоверения) входить на территории и в помещения органов государственной охраны, изучать их документацию и материалы.

В ходе проведения надзора прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной охраны представления необходимой информации (в том числе и в устной форме), документов, материалов, статистических и иных сведений. При необходимости получения разъяснений по возникшим вопросам или в случае необходимости использования специальных знаний прокурор может требовать выделения специалистов для дачи пояснений по возникшим в ходе осуществления надзора вопросам. При проведении надзора за исполнением законов прокуратура может осуществлять проверку деятельности не только органов государственной охраны, но и подконтрольных или подведомственных им организаций.

В случае если в ходе проверки будут выявлены нарушения, содержащие признаки преступления или административного правонарушения, прокурор или его заместитель обязан возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении в отношении должностного лица органов государственной охраны, по вине которого допущены выявленные нарушения.

В случае если в ходе проверки будет установлено несоответствие правовых актов в области регулирования деятельности органов государственной охраны Конституции или законам РФ, прокурор обязан обратиться в суд с требованием о признании таких актов недействительными.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Предметом надзора в данной области является надзор за соблюдением органами государственной охраны прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией и законами РФ.

Осуществляя надзор за соблюдением органами государственной охраны прав и свобод человека и гражданина, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении органами государственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Данные заявления могут исходить как непосредственно от потерпевшего, так и от его представителя, адвоката, родственника (если сам потерпевший не имеет возможности обратиться в органы прокуратуры с жалобой).

По итогам рассмотрения соответствующего заявления прокурор разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, если защита нарушенных прав может осуществляться в судебном порядке.

В случае если такие нарушения содержат состав преступления, прокурор обязан возбудить по данному факту административное или уголовное дело и принять меры к привлечению виновных к ответственности и возмещению потерпевшему причиненного ущерба.

В случае если гражданин, чьи права нарушены действиями органов государственной охраны, по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права в суде или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", проведение органами государственной охраны оперативно-розыскной деятельности является одной их мер по осуществлению государственной охраны. Предметом прокурорского надзора за исполнением органами государственной охраны законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного законодательством порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения органами государственной охраны оперативно-розыскных мероприятий, а также законностью решений, принимаемых органами государственной охраны по итогам рассмотрения информации, полученной в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Закон "О прокуратуре РФ" не содержит полномочия прокурора в данной сфере. Содержащаяся в ст. 30 ("Полномочия прокурора") данного Закона норма носит отсылочный характер, определяя, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются федеральным законодательством РФ.

Непосредственно полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, закреплены статьей 21 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"¹⁹.

В соответствии с правилами указанной статьи Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", при осуществлении надзора за исполнением органами государственной охраны законов при проведении оперативно-розыскной деятельности по требованию прокурора ему представляются оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения органами государственной охраны оперативно-розыскных мероприятий.

Для обеспечения прокурорского надзора, в том числе и в целях выявления отдельных фактов нарушения законодательства в отношении конкретного лица, ст. 23 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" предоставляет гражданам РФ и должностным лицам право обжаловать действия сотрудников органов государственной охраны, если они считают, что действия сотрудников органов государственной охраны ущемили их права, нанесли им моральный вред или причинили убытки. Граждане и должностные лица имеют право обжаловать следующие действия сотрудников федеральныхорганов государственной охраны:

- задержание и доставление в ОВД лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников органов государственной охраны, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты;

- использование сотрудниками органов государственной охраны средств связи (в том числе и специальных) и транспортных средств, принадлежащих организациям или гражданам, если действия сотрудников органов государственной охраны причинили данным организациям или гражданам ущерб;

- проникновение сотрудников органов государственной охраны в помещения, принадлежащие организациям или гражданам;

- требования сотрудников федеральных органов охраны о выполнении направленных представлений или совершении определенных действий (в том числе и предоставлении информации).

Основаниями обжалования действий сотрудников органов государственной охраны, нарушающих права и свободы граждан, являются:

1. Ущемление прав граждан и должностных лиц. Под ущемлением прав следует понимать препятствие гражданину или должностному лицу в осуществлении прав, предоставленных ему законом; возложение органами государственной охраны на гражданина или должностное лицо обязанностей, которые не могут быть на него возложены в соответствии с законом или иным правовым актом.

2. Нанесение гражданину или должностному лицу морального вреда. В соответствии со ст. 151 ГК РФ²⁰, моральный вред - это причинение физических или нравственных страданий действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. К нематериальным благам относятся: жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства, а также иные личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемые и не передаваемые иным способом (ст. 150 ГК РФ). Часть 7 ст. 152 ГК РФ предусматривает право защитить свою деловую репутацию не только для физического и должностного лица как гражданина, но и юридического лица как участника экономических отношений.

3. Причинение гражданину, должностному лицу, организации убытков. В соответствии со ст. 15 ГК РФ, убытки - это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Часть вторая ст. 32 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" устанавливает правила представления прокурору сведений о лицах, оказывающих или оказывавших органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе. Однако сама норма не содержит каких-либо конкретных правил указанной процедуры, является отсылочной.

Непосредственно порядок предоставления таких сведений установлен Законом "Об оперативно-розыскной деятельности". В соответствии со ст. 21 данного Закона, сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов государственной охраны, а также о лицах, оказывающих им содействие, представляются прокурору только с письменного согласия данных лиц.

Не требуется согласие указанных лиц в случаях, требующих их привлечения к уголовной ответственности, то есть при совершении преступления. Если же данные лица совершили административное правонарушение, это не может служить основанием для выдачи таких сведений без их согласия.

Часть третья ст. 32 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" устанавливает перечень сведений, которые не входят в предмет прокурорского надзора. В соответствии с данной нормой, в предмет прокурорского надзора не входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", документы и материалы, содержащие указанные сведения, подлежат хранению в архивах органов государственной охраны, то есть составляют служебную тайну сотрудников органов государственной охраны.

Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"²¹, сведения об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, являются государственной тайной РФ и не подлежат рассекречиванию, кроме как в порядке, установленном законом.

Однако, в соответствии со ст. 32 Федерального закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", прокурорский надзор в сфере деятельности, связанной с государственной тайной, все-таки предусмотрен.

Следует иметь в виду, что эта норма исключает из предмета прокурорского надзора именно сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны. Указанная статья Закона "О государственной тайне" устанавливает, что прокурорский надзор осуществляется только в отношении соблюдения органами государственной охраны законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законности принимаемых при этом решений, то есть фактически только за процессом деятельности, связанной с защитой государственной тайны.