2 Теоретические основы организационной структуры органов государственной власти

2.1 Сущность и особенности органов государственной власти

В рамках административной реформы в современной России идет активное преобразование государственного управления, совершенствование методов правового регулирования различных сфер жизни российского государства и общества.

Рассматривая государственное управление в контексте реализации исполнительной власти, можно говорить о его масштабности и многофункциональности. Исторически эффективность деятельности исполнительных органов государственного управления определялась видовой наполненностью их системы, структурным единообразием и функциональным «отягощением». Именно эти элементы (система, структура, функции) и проходят красной нитью в общей канве управленческой деятельности государственных органов еще со времен Российской империи [12].

Особенности органов государственной власти характеризуются следующими основными чертами:

1)Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать выполнение этих актов. Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

2) Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке.

3)  Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции.

4)  Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.

5) Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. [1]

Перманентная функциональная реструктуризация органов государственного управления при конкурентности их компетентностных характеристик, размытость, несочетаемость форм государственного управления и т.п. создают нечеткость в выявлении факторов, определяющих эффективность современной государственной деятельности. Исследование в историческом контексте существующих сегодня проблем позволяет выявить некоторую преемственность элементов государственного управления, уяснить истоки и вектор будущего развития государства и права. Возможно, это объясняет обращение ученых к истории исследуемых научных проблем. Между тем чаще всего захватывается лишь внешнее видение единичной аналогии, что приводит к отсутствию объективности в оценке особенностей, истоков, исторических посылов исследуемых правовых явлений, ведет к ошибочной трактовке последних [12].

Так, в контексте обозначения современных видов нормативных правовых актов и способов их систематизации затрагивается история вопроса. В одном случае Полное собрание законов и Свод законов Российской империи рассматриваются как «новые образцы кодификации в XIX веке». В другом исследовании Свод законов Российской империи представляется как «официальная инкорпорация действующих на момент его составления законодательных актов». Кроме того, «существенным плюсом Свода» называется «то, что им была создана структура системы законодательства того периода: уложения, уставы, постановления».

Данные взаимоисключающие позиции, последняя из которых к тому же дополнена оценочной характеристикой, сужающей содержание и видовую наполненность системы законодательства Российской империи, характеризуют общее правило в отношении современной юридической науки к истории права лишь как к орнаменту, модному аксессуару исследования современных правовых явлений.

Между тем подвижные границы правового регулирования, предметом которого является и государственное управление, предопределяют повторяемость, цикличность, аналогии, возвращение к использованным когда-то регулятивным формулам. Обращение к истории управления делает очевидным историческую предопределенность системы и структуры современных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), их функциональную предназначенность [14].

Основы функционирования современных ФОИВ были заложены реформами государственного управления 1802-1811 гг. Базовым структурным элементом сложившейся на сегодня системы органов управления (исполнительной власти) остаются министерства, что высвечивает видовую обозначенность в преемственности организационно-правовых форм центральных (в Российской империи) и федеральных (в современной России) органов государственного управления. Между тем преемственность статутных характеристик министерств не так очевидна в современном проявлении.

Система центральных органов управления, созданная в России в ходе административной реформы начала XIX в., характеризовалась небольшой видовой определенностью (министерства, главные управления) и лаконичной структурой (первоначально всего восемь). Но эти характеристики предопределили их многофункциональность в управлении множеством отраслей.

Манифестом «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих» предполагалось внести соразмерность в управление государством, чтобы «доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному исполнению законов». Государственные дела делились на пять частей (внешние сношения, устройство внешней безопасности, государственная экономия, устройство суда, устройство внутренней безопасности), которые и определили число министерств и главных управлений.

В Манифесте уточнялись «предметы и принадлежности» каждого органа посредством закрепления за каждым нескольких отраслей управления. Одной частью могли заниматься несколько органов. Внешней безопасностью должны были «ведать» военное и морское министерства; государственной экономией - министерства: внутренних дел (МВД), народного просвещения, финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, главное управление путей сообщения. В то же время один орган мог заниматься несколькими частями: например, МВД - государственной экономией и устройством внутренней безопасности. Функции верховных исполнительных органов четко не конкретизировались, включая «общий порядок исполнения законов», что позволяет говорить о доминанте отраслевого принципа организации первых министерств в XIX в [23].

Современная структура ФОИВ «укрупнила» отрасли управления, в то же время, разделив управление на несколько функциональных направлений. Дополнена и видовая характеристика системы федеральных органов исполнительной власти. Отраслевое (или межотраслевое) федеральное министерство определяет политику подведомственных ему служб и агентств, наделяется нормотворческой функцией (регулятивной). Количество ФОИВ выросло, причем не столько за счет министерств, сколько за счет образованных служб (реализуют функции контроля и надзора) и агентств (оказание государственных услуг).

При этом сложность иерархии взаимодействия, отраслевая и функциональная раздробленность становятся той характеристикой, которая не позволяет сегодня говорить об эффективности государственного управления. Возьмем, к примеру, органы исполнительной власти, задействованные в настоящий момент в сфере трудовой миграции. Наряду с Федеральной миграционной службой (ФМС России) это - Федеральная служба безопасности России, Министерство иностранных дел России, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В то же время особенностью современной миграционной ситуации в Российской Федерации остается угрожающий характер незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства.

Кроме того, несмотря на функциональную основу деятельности разных видов ФОИВ, отмечается неполное проведение разграничения органов по функциональному критерию. Прежде всего, это касается тех, которые подчинены непосредственно Президенту или Правительству РФ.

Так, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) наряду с функциями по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию осуществляет контроль и надзор в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [23].

Объединяют регулятивные и контрольно-надзорные функции в закрепленной за органом сфере Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по финансовым рынкам и др.

Некоторое «неудобство» функционального принципа выстраивания структуры государственного управления в отраслях проявляется в поисках более эффективных моделей, попытках реструктурировать отраслевое управление. При этом существующий дуализм исполнительной власти детерминирует несогласованность этих попыток и достигаемый аффект вместо эффекта в управлении государством.

Так, в 2010 г. Указом Президента РФ упразднены федеральные агентства по науке и инновациям (Роснаука) и по образованию (Рособразование), функциональной нагрузкой которых было управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в закрепленных сферах. В это же время распоряжением Правительства РФ утверждается план мероприятий, направленных на совершенствование контрольно-надзорных функций и на оптимизацию представления государственных услуг в сфере образования. Последнее, кстати, было базовой функцией уже упраздненного президентским указом Рособразования. Насколько можно соотнести ликвидацию функционального органа с оптимизацией государственного управления в этой сфере, остается риторическим вопросом, относимым к сбалансированности регулятивных действий Президента и Правительства [9].

Надо сказать, что поиск оптимальной структуры государственного управления осуществлялся и в Российской империи, причем, вплоть до 1917 г. Так, например, только в 1837 г. было создано министерство государственных имуществ. Судебные уставы 1864 г. существенно расширили ведение Министерства юстиции в области судебного управления, а увеличение полномочий этого министерства привело к структурной реорганизации и образованию в нем к 90-м гг. XIX в. шести подразделений. Но при этом исторической особенностью исполнительной власти было единство управления, которое в определенной степени выражалось в существовавшей презумпции «идеально единого правительства». Последняя предполагала обязательное проявление в деятельности министров (представителей верховного управления) воли монарха (высшего правителя). В рамках данной презумпции присутствовала внутриправительственная (между монархом и министрами) конкуренция, обусловленная многоаспектной и многофункциональной деятельностью министерств, выходом последних за рамки нечетко очерченных в законодательстве Российской империи министерских полномочий. Но, как правило, эта конкуренция заканчивалась нормативной фиксацией доминанты полномочий монарха.

При этом Президент Российской Федерации обладает арбитражно-координационными функциями. В то же время он руководит деятельностью целого ряда многофункциональных федеральных органов исполнительной власти, которые занимаются правовым регулированием.

Современная практика государственного управления указывает на организационно-правовую нестабильность, которая не встраивается в правовой режим управления исполнительными органами, вызывает сложность координации управленческих действий двух высших органов - Президента и Правительства РФ, не позволяет обеспечить устойчивое эффективное развитие государства.

При этом обращение к прошлому государственного управления делает очевидными исторические аналогии системы, структуры, функциональной наполняемости статутных характеристик органов исполнительной власти. Комплексность предмета регулирования ФОИВ обусловливает необходимость функционального подхода к организации деятельности органов и его баланса с отраслевым, что составляет элемент преемственности в управлении российским государством [18].

Таким образом, функциональный подход к управлению различными сферами общественной жизни позволяет провести организационное разделение функций органов, а отраслевая идентификация направления развития в рамках той или иной сферы отражается в структурном выстраивании общей системы исполнительных органов государственной власти. В то же время исторические аналогии единства монарха и министров в Российской империи и Президента и Правительства в Российской Федерации предопределяют необходимость сбалансированности исполнительной власти в современной России, что позволяет лишний раз убедиться в преемственности векторного развития государственного управления.