Глава 1. Теоретико-правовые основы государственно-частного партнерства

1.1. Государственно-частное партнерство, сущность, роль, принципы

Экономика современной России представляет собой систему, которая нуждается в выборе такой модели своего развития, которая помогла бы создать условия для создания высокотехнологичной и конкурентоспособной отечественной продукции. Такой моделью может служить создание экономической системы инновационного типа, которая в наибольшей степени готова «стимулировать» создание и производство в нашей стране высококонкурентоспособных товаров и услуг. В подходе к рассмотрению экономической системы инновационного типа развития можно определить два принципиально важных подхода: первый – идеологический (теоретический), второй – прикладной (практический).

Следует отметить, что сегодня в сфере развития инновационной экономики, промышленной и отраслевой политики четко определены следующие направления: ускорение экономического роста и изменение его качества на основе развития высоких технологий – за счет проведения национальной промышленной политики, и ориентирования налоговой политики на рост реального сектора; формирование жесткой позиции по защите прав и интересов российского предпринимательства – как внутри страны, так и за ее пределами; создание условий для масштабных вложений частного сектора в техническое перевооружение и модернизацию производства; увеличение государственных расходов инвестиционного характера; поддержку и развития отраслей, в которых Россия либо уже является, либо реально может стать мировым лидером, а также отраслей, критически важных с точки зрения национальной безопасности, в том числе: авиационной и космической промышленности (проект «Авиапром», предусматривающий модернизацию и эффективное развитие авиационной промышленности в долгосрочной перспективе), энергетического и атомного машиностроения, оборонно-промышленного комплекса, судостроения, станкостроения, биотехнологий и медицинской промышленности. В этой связи одним из наиболее эффективных инструментов реализации концепции модернизации экономики страны и ее инновационного вектора развития будет государственно-частное партнерство (далее, – ГЧП)¹.

Существует множество различных определений ГЧП, но в общем случае этот термин характеризует совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса, направленного на развитие общественной инфраструктуры (социальной, транспортной, энергетической, коммунальной и пр.), при котором бизнес (частный партнер) участвует не только в частичном или полном финансировании создания (проектировании, строительстве/реконструкции и/или модернизации), но и в последующей эксплуатации объекта общественной инфраструктуры. При этом первостепенное значение отводится ведущей роли государства².

Следует отметить, что ГЧП является оптимальным способом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты. Неразвитость инфраструктуры тормозит экономический рост как в регионах, так и в стране в целом. Среди причин, вызывающих инфраструктурные ограничения, можно выделить недостаточное финансирование инфраструктуры из бюджета; пробелы в государственном и муниципальном планировании и управлении; неправильное распределение публичных ресурсов, в результате которого средства вкладываются в проекты, менее эффективные с точки зрения экономического роста; завышение сроков реализации проектов и применение устаревших технологий при возведении объектов инфраструктуры; низкая результативность и качество управления объектами инфраструктуры. Именно механизм ГЧП способен помочь в решении данных проблем. Благодаря ГЧП, появляется возможность притянуть дополнительные финансовые ресурсы в проект из внебюджетных источников

Снизить стоимость строительства и сроки. В рамках федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ, 132 предполагается возможность перехода права собственности на объект соглашения¹. Именно данный аспект является привлекательным для частного партнера и обеспечивает возможность осуществления взаимовыгодного обмена ресурсами. Очевидно, что для бизнеса основные факторы привлекательности участия в ГЧП-проектах связаны с возможностью обеспечить возврат вложенных инвестиций и приобрести компетенции в сфере реализации проектов ГЧП.

Приобретение опыта реализации ГЧП-проектов и стремление закрепиться на развивающемся рынке ГЧП (в перспективе это положительно скажется на репутации инвестора и позволит ему участвовать в будущих крупномасштабных проектах) является важным стимулом для частных инвесторов участвовать в ГЧП-проектах. Уровень выгоды для инвестора зависит от конкретного проекта, схемы его реализации и условий контракта².

Для бизнеса одним из актуальных направлений участия в ГЧП-проектах является инвестиции в развитие региональной инфраструктуры. При использовании механизмов ГЧП рентабельность инфраструктурных проектов достигается как для публичной, так и для частной стороны. Государственно-частное партнёрство развивается во всем мире. Это хорошая форма взаимодействия государства и бизнеса, при которой последний не боится брать на себя ответственность за серьезные инфраструктурные проекты.

Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ст. закрепляет следующую систему принципов государственно-частного партнерства:

1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

2) обеспечение конкуренции;

3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;

5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;

6) свобода заключения соглашения.

Неназванный в Законе о ГЧП, но конструируемый по аналогии с публичными закупками принцип, который можно назвать принципом «единства системы публичных партнеров» проявляется в том, что, хотя само государственно-частное партнерство может регулироваться законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами, но они должны соответствовать Закону о ГЧП (ст. 2). Следовательно, субъекты и муниципальные образования не могут менять требования к условиям соглашений о ГЧП (ст. 12), порядок заключения, изменения и прекращения соглашений о ГЧП (ст. 13), гарантии прав и законных интересов частного партнера (ст. 15). То есть для частного партнера уровень публичной власти, специфика публичного партнера не будут иметь значения, поскольку его деятельность в любом случае подчиняется единым правилам (внешний аспект), в то же время для самого публичного партнера остается возможность не только принятия решений на основании Закона о ГЧП, но даже и нормативного правового регулирования ряда вопросов, связанных с партнерством (внутренний аспект)¹.