2.3. Проблемы и рекомендации по развитию государственно-частного партнерства в Пермском крае

Для выявления проблем Государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» можно обратиться к исследованию, проведенному А.А. Божья-Воля и Е.Ю. Мясниковой, которые проведя анализ работ зарубежных авторов сформировали перечень из семи «парадоксов результативности», которые могут встречаться в программно-целевом управлении: «туннельное видение», «близорукость», «тяготение к критериям», «введение в заблуждение», «неверное толкование», «субоптимизация» и «азартная игра»².

Данные парадоксы результативности могут быть выявлены путем непосредственного анализа перечня показателей, изучения системы мониторинга результативности на уровне непосредственных исполнителей и руководителей среднего звена, рассмотрения динамики целевых и достигнутых значений установленных показателей в сопоставлении с состоянием соответствующей сферы Существование «парадоксов результативности» приводит к выводу о том, что система оценки результативности, направленная на обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности органов власти, может повлечь непреднамеренные последствия, порождаемые самой системой оценки. Таким образом, применение оценки результативности органа государственной власти может принести пользу только в случае умеренного и рационального применения системы оценки. Учитывая «подводные камни» применения показателей результативности, необходимо проводить специфический анализ данной системы и корректировать ее на этапе планирования и внедрения. Именно для этих целей авторами была разработана методика выявления возможных «парадоксов результативности» в системе показателей результативности государственных программ.

С использованием данной методики был проведен анализ трех государственных программ Пермского края: «Развитие здравоохранения», «Региональная политика и развитие территорий» и «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Рассмотрим более подробно выводы авторов касательно Государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения».

Парадокс «туннельного видения» «Туннельное видение» можно считать одним из наиболее распространенных парадоксов результативности, поскольку в государственном управлении цели тех или иных программ объективно сложно поддаются количественной оценке. Проявление «туннельного видения» заключается в подборе показателей результативности, которые можно рассчитать с использованием доступных данных ведомственной статистики, в ущерб более информативным данным о конечных эффектах деятельности государственных органов, которые по тем или иным причинам сложно оценить количественно.

При изучении перечня показателей в данном ключе необходимо рассмотреть показатели в сопоставлении с запланированными мероприятиями. Содержание мероприятия описывает воздействие государственного органа (и его служащих) на состояние целевой группы (или сферы компетенции).

При данном сопоставлении могут быть выявлены следующие ситуации:

1) показатель результативности не отражает положительного воздействия государственного органа, а является «регистратором» негативных явлений в состоянии целевой группы (или сферы компетенции);

2) показатель результативности оценивает степень изменения состояния целевой группы (или сферы компетенции), не отражая соответствующего вклада органа власти ввиду значимого влияния внешних факторов;

3) показатель результативности оценивает степень изменения состояния целевой группы (или сферы компетенции), не отражая соответствующего вклада органа власти ввиду участия нескольких ведомств.

Примерами могут служить показатели «заболеваемость дифтерией», «распространенность недостаточного потребления фруктов и овощей среди взрослого населения» и «распространенность низкой физической активности среди взрослого населения» для профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни, установленных в программе по развитию здравоох- ранения. При анализе государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» по данному алгоритму было выявлено: эффективность выполнения – 30% (или 28 единиц) показателей результативности данной программы – может быть искажена ввиду «туннельного видения». Среди них 21 показатель может быть отнесен к типу «регистраторов», а 7 показателей находятся под значимым влиянием внешних факторов¹.

Парадокс «близорукости». Парадокс «близорукости» заключается в том, что государственные управленцы, делая акценты на краткосрочных целях, «ущемляют» более значимые долгосрочные эффекты государственной политики¹. Причина – в противоречии системы стимулирования служащих высших должностей, работающих на условиях краткосрочных контрактов, долгосрочным целям государственных программ. Иными словами, показатели результативности, которые устанавливаются в срочных контрактах служащих руководящего состава для оценки выполнения соответствующих государственных программ, фактически не отражают вклада данных чиновников.

Эффект «близорукости» в значительной степени зависит от особенностей сферы деятельности органа власти. Например, сложно выделить эффективность текущих мероприятий по «оздоровлению» населения, реализуемых министерством здравоохранения в течение длительного периода до момента оценки. Но профилактические мероприятия, такие как вакцинация, в любой момент времени достаточно объективно оценивают результаты превентивной работы данного ведомства по предотвращению массового заражения. Таким образом, для каждой государственной функции или услуги для преодоления «близорукости» оценки результативности необходимо рассмотреть возможно- сти использования «обратных» показателей².

При анализе показателей результативности на предмет выявления парадокса «близорукости» необходимо выявить следующие ситуации:

1) показатель результативности в значительной степени оценивает последствия управленческих действий в предыдущие периоды;

2) ожидаемый эффект от запланированных мероприятий, скорее всего, проявится по истечении некоторого «переходного/адаптационного» периода.

Эффект «близорукости» в государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения» выявлен в 26 показателях, или 28% от общего числа, индикаторов программы¹.

Парадокс «тяготения к критериям» Под «тяготением к критериям» P. Smith понимает акцент на критериях успеха в большей степени, чем на основополагающей цели, стоящей перед государственным органом². Это выражается в том, что количество показателей результативности, по которым проводится оценка, является избыточно подробным. С другой стороны, недостаточно подробный перечень показателей может привести к противоположному эффекту, который исследователи называют «противоборствующим обучением». Когда служащие органа власти знают, какие аспекты деятельности подвергают оценке, а какие нет, они могут использовать эту информацию, чтобы манипулировать своими оценками³. Например, могут вкладывать максимум усилий главным образом в то, что измеряется, тем самым обеспечивая рост эффективности. На самом деле подлинного улучшения может не быть или даже возможно ухудшение самой деятельности (или отдельных ее аспектов).

Для анализа показателей результативности с позиции выявления «тяготения к критериям» необходимо рассмотреть диапазон используемых показателей в сопоставлении с количеством мероприятий государственной программы на предмет избыточности.

В результате исследования может быть выявлено, что:

1) показатели результативности не закреплены за конкретной подпрограммой (мероприятием подпрограммы) и считаются показателями государственной программы в целом;

2) перечень целевых показателей не соотносится с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм;

3) в программе не сбалансировано число показателей и число мероприятий, так, одному мероприятию может соответствовать длинный перечень целевых показателей и наоборот.

В ходе исследования показателей результативности в государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения» обнаружена несбалансированность числа показателей, приходящихся на одно мероприятие программы. Так, 5 мероприятиям государственной программы соответствует 53 показателя (или 56% от общего числа), в то время как за большей частью мероприятий не закреплен ни один показатель результативности⁴.

Парадокс «введение в заблуждение» «Введение в заблуждение» представляет собой умышленное манипулирование данными таким образом, чтобы действия в отчетах отличались от действительности³. По отношению к перечню показателей это выражается в том, что установление достигнутых и целевых значений показателей в большинстве случаев основано на данных ведомственной статистики, объективность которой достаточно сложно перепроверить.

При изучении перечня показателей в данном ключе необходимо провести анализ источников данных, предусмотренных показателями результативности, с точки зрения их разнообразия, а также объективности. При данном анализе могут быть выявлены следующие ситуации:

1) значения индикатора сформированы службой государственной статистики (Пермьстат), поэтому могут считаться объективными данными;

2) значения показателя результативности основаны на данных опросов общественного мнения, объективность оценки которых зависит от заказчика исследования, которым может выступать сам орган власти или независимые организации;

3) значения целевого показателя заимствованы из данных ведомственной статистики, поэтому имеют низкую степень объективности.

При анализе показателей результативности государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» с позиции «введения в заблуждение» выявлена ориентация источника данных в сторону ведомственной статистики. Соотношение статистических показателей к показателям ведомственной статистики равно 1:11 случаев.

Для преодоления «парадоксов результативности», выявленных в Государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения», важно соблюдать определенные требования при разработке показателей результативности и установлении их целевых значений:

1. Необходимо формулировать показатели результативности таким образом, чтобы они отражали непосредственный вклад исполнителя государственной программы в изменение состояния целевой группы (или в подведомственной отрасли). Важно выбрать такой индикатор, который бы в наименьшей степени был подвержен влиянию сторонних внешних факторов, а также в наименьшей степени зависел бы от качества работы других органов власти.

2. Поскольку цели и задачи государственных программ формулируются всегда позитивно (направлены на улучшение ситуации), то и показатели результативности необходимо формулировать таким образом, чтобы они отражали позитивное изменение состояния целевой группы (или сферы компетенции), для чего и проводятся все мероприятия государственной программы. Установление в качестве показателей результативности «регистраторов» негативных явлений в состоянии целевой группы (или сферы компетенции), во-первых, подвержено значимому влиянию множества неконтролируемых внешних факторов, а во-вторых, создает систему негативной мотивации, что не может быть достаточно успешным.

3. Необходимо формулировать показатели результативности таким образом, чтобы минимизировать «временной лаг» между моментом проведения мероприятия и проявлением ожидаемого результата – это позволит сфокусироваться на эффективности работы именно служащих руководящего состава данного временного периода.

4. Важна увязка мероприятий государственной программы с конкретными целевыми показателями, достигаемыми по результатам реализации соответствующих мероприятий – недопустимо установление показателей результативности, не связанных с конкретным мероприятием, либо мероприятиями, для которых не были продуманы показатели их результативности.

5. Необходимо соблюдать иерархию показателей результативности, которая означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых (верхнего уровня) и менее значимых показателей результативности.

6. Наиболее эффективно использовать данные статистики для обобщенной оценки текущего состояния в сфере компетенции государственного органа; данные ведомственной статистики – для оперативного принятия решения о корректировке реализуемых мер; опросы общественного мнения – для оценки удовлетворенности получаемых населением государственных и муниципальных услуг.

7. Необходимо закреплять на уровне ведомственных нормативных актов методики расчета количественных значений показателей ведомственной статистики с установлением периодичности получения данных сведений.

Данные мероприятия позволят выстроить более устойчивую систему оценки результативности деятельности государственного органа и предотвратить какие-либо искажения запланированных результатов.

На сегодняшний день наблюдается ситуация, требующая серьезных действий со стороны краевых властей для того, чтобы создать эффективно функционирующую комплексную систему управления ГЧП, а не довольствоваться ее отдельными элементами.

Для изменения текущей ситуации необходимы следующие действия:

- создание комплексной институциональной среды для развития ГЧП, т.ч. определение специального органа в системе краевого правительства, который бы стал ведущим подразделением в системе управления ГЧП-проектами в регионе, а также построение единой структуры ведомств и организаций, задействованных в данном процессе, со строгим определением функционала для каждой;

- конкретизация региональной нормативно-правовой базы и приведение ее в соответствие с федеральным законодательством;

- приведение к единству стратегии развития ГЧП в регионе, в частности, в содержании прогнозных документов, определяющих направления для развития Пермского края;

- организация полноценного участия краевого правительства, привлечение представителей бизнес-сообществ, населения и экспертов- консультантов в работе над созданием эффективной системы функционирования ГЧП в регионе;

- проведение исследований в разрезе сравнительного анализа с другими субъектами с целью получения более объективной оценки ситуации по развитию ГЧП в крае, а также заимствования элементов из лучших практик;

- укрепление связей с другими субъектами с целью сотрудничества и обмена опытом по созданию эффективной системы развития ГЧП внутри региона.

Таким образом, развитие системы управления ГЧП на территории субъекта должно осуществляться комплексно. При этом, стоит отметить необходимость в наличии высококвалифицированных кадров со стороны госсектора, так как компетентность специалистов, непосредственно участвующих в процессе управления ГЧП-проектом является неотъемлемым элементом эффективного функционирования всей системы. В результате осуществление всей совокупности ключевых мероприятий будет способствовать не только укреплению имеющегося потенциала региона, но и продвижению территории на новый уровень инвестиционного и в целом экономического развития.