Глава 1. Сущность административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России

1. Государственное регулирование агропромышленного комплекса

Россия обладает огромным, пожалуй, лучшим в мире потенциалом природных ресурсов для производства сельскохозяйственной продукции: в российских активах – 9 % мировой пашни, 50 % мировых черноземов, 20 % мировой пресной воды. И при этом кредиторская задолженность российских сельхозтоваропроизводителей превышает их годовую выручку от реализации продукции.¹Самый популярный ученый

Технологическая отсталость сельхозпроизводства, недостаточное использование на государственном уровне таких форм и методов регулирования, как планирование и прогнозирование, утрата единой вертикали управления АПК, ограниченные возможности модернизации сельскохозяйственного производства по причине удорожания материально-технических ресурсов, рассредоточение функций Министерства сельского хозяйства России по трехзвенной проамериканской модели (министерство – агентство – служба) обусловили существующий дисбаланс между объемом природных ресурсов и уровнем рентабельности в сфере АПК, уровнем оплаты труда в данном секторе и технической оснащенности в сельской местности. Мало того, что вертикаль государственного управления в сфере АПК не доходит до самого низового уровня и обрывается на уровне органов местного самоуправления, так и, как указывает академик И. Г. Ушачев, более 50 % значимых функций выходят за пределы полномочий Министерства сельского хозяйства России.² При этом Россия не обеспечивает и необходимый для продовольственной безопасности и самодостаточности уровень производства продуктов питания. Главное определение в тексте

Ученые отмечают и низкий уровень спроса платежеспособного населения на продукцию АПК, что не позволяет реализовать продукцию АПК по достаточно высоким для обеспечения стабильной рентабельности ценам. Взаимосвязана с этим и формулируемая В. А. Шамаевым проблема низкого рыночного финансирования пашни (РФП), то есть размера денежных средств, которые получает гектар после реализации выращенной на нем продукции. По мнению эксперта, основная причина этого – низкие цены на сельхозпродукцию, прежде всего ввиду установления Минсельхозом России низких закупочных цен. ¹ В 1925 году была проведена реформа

Именно нацеленность на рост РФП позволяет обеспечить рост аграрного сектора страны, что требует как стимулирования модернизации агропромышленного производства, так и стимулирования потребления продовольствия, возможно, посредством дотаций на продукты питания. Недостаточная эффективность применяемых мер государственного регулирования АПК, среди которых важнейшая роль принадлежит административно-правовым методам, обосновывается статистическими данными. Так, в 2010 году по сравнению с 1990-м производство сельскохозяйственной продукции сократилось почти на 30 % в сопоставимых ценах, в 2011 году был отмечен существенный рост индексов производства продукции растениеводства и животноводства (123,0 % по сравнению с 2010 годом), однако уже в 2012 году, в значительной степени в связи со вступлением в ВТО, уровень падения увеличился (95,3 % в 2011 году по сравнению с 2010 годом). Наиболее значимым событием было

Как следует из доклада советника Президента РФ С. Ю. Глазьева, по данным ООН сегодня каждый седьмой человек на Земле ложится спать голодным, примерно 17 % населения страны хронически недоедают, а около 3 % испытывают самый настоящий голод, поскольку их уровень доходов не позволяет нормально питаться. При этом доля расходов на питание россиян стабильно составляет 35-40 % от всех потребительских расходов, а у 5 % населения превышает 65 %, в то время как в США и в странах ЕС она не превышает 15-17 % . По данным Министерства сельского хозяйства России, около 20 % хозяйств в России являются убыточными.

Важнейшим звеном агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. Как указывают аудиторы Счетной палаты РФ, спрос населения на товары народного потребления почти на 75 % покрывается за счет сельского хозяйства. «Сельское хозяйство следует рассматривать не только как отрасль, обеспечивающую страну продуктами питания и промышленность сырьем. Не менее значима его стратегическая роль как основного заказчика и потребителя промышленной продукции, формирующего, в конечном счете, прибыль в различных отраслях народнохозяйственного комплекса. При устойчивом состоянии экономики один крестьянин обеспечивает работой семь-восемь рабочих других отраслей и зарплатой значительно более высокой, чем в сельском хозяйстве».

Высокий уровень развития агропромышленного комплекса, значительная оплата труда занятых в сельском хозяйстве, способность к своевременному технологическому перевооружению могут создать рынок спроса для остальной промышленности и раскрутить спираль потребления.

Для развернутого представления о содержании предмета административно-правового регулирования АПК необходимо рассматривать сельскохозяйственное производство и рыболовство во взаимосвязи с транспортным, строительным, технологическим сопровождением процесса производства и переработки агропромышленной продукции, а также с приобретающим сегодня всё большее значение научным и кадровым обеспечением АПК.

Административно-правовое регулирование является одним из видов и одновременно одной из составляющих государственного регулирования экономики. Двигаясь от общего к частному, приведем наиболее точные определения государственного регулирования как правового явления. Так, А. В. Перфильев формулирует его следующим образом: «Государственное регулирование – это функция государственного управления, содержание которой выражается в воздействии государства в лице отдельных органов государственной власти на общественные отношения и связи, характеризующиеся высокой активностью участников, массовым характером, высокой общественной значимостью и отсутствием действенных механизмов саморегулирования путем установления, отмены и корректировки правил и рамок поведения участников указанных отношений». Производство, переработку и реализацию

Следует согласиться с точкой зрения С. Н. Шишкина о том, что одной из главных целей государственного регулирования экономики является рациональное хозяйствование, под которым автор предлагает понимать эффективное и оптимальное осуществление хозяйственной деятельности в условиях глобальных проблем, стоящих перед человечеством, направленное на максимальное удовлетворение общественных потребностей при минимальных затратах. ¹ Удовлетворение общественных потребностей

Система государственного регулирования включает в себя объект регулирования; субъекты регулирования; правовое поле, которое формируется на основе действующих теоретических представлений и характеризует систему государственного регулирования; реальную практику государственного регулирования; инструменты государственного регулирования (формы и методы регулирования); критерии оценки эффективности функционирования соответствующей системы государственного регулирования; зоны ответственности за выполнение государственных решений. Соответствующей системы

Государственное регулирование в целом являет собой набор юридических инструментов (нормативно-правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления), целью которых является реализация целей социально-экономической политики государства. Содержанием соответствующих юридических инструментов, по определению В. Л. Тамбовцева, являются правила поведения экономических агентов. ²

Н. О. Рахимова государственное регулирование агропромышленного производства признаёт экономическим воздействием государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.

Данный подход нашел своё отражение и в законодательстве. Так, в Законе Чувашской Республики «О государственном регулировании и поддержке агропромышленного комплекса Чувашской Республики» государственное регулирование и поддержка агропромышленного комплекса определены как экономическое воздействие органов государственной власти Чувашской Республики на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, агрохимическое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.

С данной точкой зрения, равно как и с законодательной нормой, трудно согласиться в том аспекте, что, по мнению магистранта, государственное регулирование осуществляется как экономическими, так и административными методами, а чаще всего – имеющими смешанную правовую природу. По нашему мнению, значимая часть современного набора методов государственного регулирования АПК имеет административно-правовую природу: налоговое регулирование, квотирование, товарные и закупочные интервенции, таможенно-тарифное регулирование, лицензирование, контроль за использованием земель сельскохозяйственного назначения, принудительное прекращение прав на них и т.п.

Более ёмким представляется сформулированное М. И. Козырем понятие государственного регулирования сельского хозяйства, под которым автор предлагает понимать «во-первых, разнообразное целенаправленное воздействие государства на образование и деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций и иных сельских товаропроизводителей и оказание им соответственной государственной поддержки; во-вторых – принятие законов и иных нормативных актов; в-третьих, создание системы задач и определение функций и компетенции органов, осуществляющих государственное регулирование данной отрасли». Полагаем, что стимулирование государством создания сельскохозяйственных коммерческих организаций, а не воздействие на их образование, является более соответствующим парадигме рыночной экономики.

Г. Е. Быстров делает справедливый вывод о том, что государственное регулирование сельского хозяйства отличается значительным своеобразием, в котором выражается деятельность государства по воздействию на систему аграрного предпринимательства, функционирующего преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия.

По нашему мнению, своеобразие заключается, прежде всего, в применении методов прямого и косвенного регулирования в большинстве своем не в чистом виде, а в смешанных композициях с разной степенью преобладания тех или иных. Также позволим себе не согласиться с тем, что такие методы регулирования, как регулирование цен, налогов, кредитов, пошлин, имеют, прежде всего, экономическую природу. В регулировании указанными методами присутствует явная административно-правовая доминанта, реализуются они с помощью административно-правовых средств.

Г. Е. Быстров выделяет пять функций государственного регулирования сельского хозяйства:

1) создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан; сырья и продовольствия

2) создание рыночной производственной инфраструктуры на селе и интенсификация сельского развития;

3) проведение закупочных и торговых интервенций в целях формирования эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, реализация комплекса мер, направленных на повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей: качества жизни сельского населения

4) формирование законодательства с ориентацией на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения;

5) решение конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению диссертанта, все обозначенные ученым функции реализуются с помощью форм, методов и средств административно-правового регулирования АПК, что предопределяет ведущее положение административно-правового регулирования АПК среди видов государственного регулирования данной сферы экономики.